II GSK 746/15

II GSK 746/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 486/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2014-12-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 2 pkt 5, art. 133 par. 1.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 10, art. 81, art. 107 par. 3.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
art. 21 ust. 1 - 3.
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 486/14 w sprawie ze skargi M. C. na punkt 3 decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014r., sygn. akt III SA/Wr 486/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. C. na punkt 3 decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 28 maja 2014r. nr .... w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 25 kwietnia 2013r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. G.wpłynął wniosek M. C. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, obejmujący dwie działki rolne, na których zadeklarowano realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant, 2.5 - Uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 88,67 ha. Na działce rolnej B (działki ewidencyjne nr 103/1 i 238/12) o powierzchni 58,67 ha M. C. zadeklarował uprawę groszku zielonego, a na działce A (działki ewidencyjne nr 238/1, 238/11 i 238/12) o powierzchni 30,00 ha uprawę fasolki szparagowej.
W dniach 14 sierpnia 2013r. (data weryfikacji uprawy w terenie) i 23 września 2013r. (wizualizacja działek na ortofotomapie) w gospodarstwie M.C.została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzona metodą FOTO przez wykonawcę zewnętrznego A.. Inspektorzy terenowi podczas kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni zastosowali w odniesieniu do działek rolnych A i B kod pokontrolny DR 6, oznaczający, że nie stwierdzono deklarowanej uprawy, na działkach tych stwierdzony został owies, który nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu 2.5. Dodatkowo dla działek A i B zastosowano kod nieprawidłowości DR 50 oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. M. C. zgłosił zastrzeżenia do wyników kontroli, które jednak nie zostały uwzględnione.
W dniu 11 marca 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jeleniej Górze wydał decyzję nr ...., w której po wykluczeniu z płatności działek A i B odmówił stronie dopłaty oraz nałożył sankcję w wysokości 115.271 zł.
W wyniku postępowania odwoławczego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu, działając na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008r. nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r. poz. 173) i § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 33, poz. 262) uchylił decyzję organu I instancji z dnia 11 marca 2014r. w części dotyczącej nałożenia na beneficjenta sankcji wieloletnich w kwocie 115.271 zł, odstąpił od nałożenia sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni gruntów rolnych oraz utrzymał w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W ocenie organu odwołanie zasługiwało na uwzględnienie jedynie w zakresie odnoszącym się do nałożenia na producenta rolnego trzyletnich sankcji w wyniku przedeklarowania powierzchni, gdyż skarżący w dniu 5 lipca 2013r., czyli przed poinformowaniem go o nieprawidłowościach we wniosku lub o kontroli na miejscu, powiadomił na piśmie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J.G., że w jego gospodarstwie wystąpiły szkody z uwagi na nawalne deszcze występujące w dniach 25-26 czerwca 2013r. W ocenie organu z powyższych przyczyn skarżący nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości. Brak winy rolnika powoduje, iż w omawianym przypadku ma zastosowanie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zezwalający organom Agencji na odstąpienie od sankcji przewidzianych w przypadku stwierdzenia różnicy pomiędzy powierzchnią grup upraw zadeklarowanych we wniosku, a stwierdzoną w wyniku jego kontroli, wynoszącej więcej niż 50%.
Od powyższej decyzji organu II instancji M.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G.z dnia 11 marca 2014r. w zakresie odmowy przyznania mu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także na niepodjęciu tych czynności samodzielnie;
- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu sprawy w sposób stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej i zaakceptowaniu takiego sposobu prowadzenia sprawy przez organ I instancji;
- art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaakceptowaniu zignorowania przez organ I instancji umotywowanych zastrzeżeń skarżącego w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza dokumentacji fotograficznej i tym samym uniemożliwienie mu w tym zakresie czynnego udziału w postępowaniu, a także na uznaniu tego dowodu przez organ II instancji za wystarczający do stwierdzenia nieistnienia deklarowanej uprawy na kontrolowanych działkach pomimo jego ewidentnej niefachowości i szczupłości widocznych fragmentów działek;
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie oraz zaakceptowanie nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim niezebranie całego materiału dowodowego, który umożliwiłby uzasadnioną odmowę płatności;
- art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność niezbędna do odmowy płatności zaistniała, ponieważ ze zgromadzonego przez kontrolujących materiału nie sposób było wyciągnąć praktycznie żadnych opartych na prawdziwym stanie wniosków;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organy I instancji;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu co do zaskarżonej części decyzji i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji oraz zaakceptowaniu wad postępowania przed organem I instancji;
- art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego w sytuacji, kiedy organ odwoławczy ustalił, że jedyna przesłanka, dla której wydano negatywną decyzję w I instancji nie istniała;
- § 10 pkt 2 lit. a w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 przez ich niezastosowanie i nieprzyznanie płatności, choć wszelkie warunki w nich przewidziane do otrzymania płatności skarżący spełnił, a jednocześnie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR we Wrocławiu podtrzymał zajmowane w sprawie stanowisko wnosząc o jej oddalenie.
Oddalając skargę M. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał prawidłowość ustaleń faktycznych organu dokonanych w czasie kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego. W ocenie Sądu nie doszło do uchybienia zasadom procedury uregulowanym w art. 7, 8, 77 k.p.a. Umotywowane przez skarżącego zastrzeżenia do kontroli zostały rozpatrzone przez Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, o czym zawiadomiono skarżącego w piśmie z dnia 19 lutego 2014r. Natomiast dowody przedłożone przez skarżącego zostały rozpatrzone i częściowo uwzględnione przez organ II instancji, a z akt administracyjnych nie wynika, aby składał on wniosek o ponowne przeprowadzenie kontroli w jego gospodarstwie. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie przedstawił w postępowaniu o przyznanie płatności żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów ARiMR stanowiące podstawę faktyczną wydanej w sprawie decyzji. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że ustawa o płatnościach ograniczyła stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie informowania stron i ich czynnego udziału w postępowaniu (art. 9, 10 k.p.a.) jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem.
Sąd I instancji uznał również, że przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego kontrola odbyła się bez naruszenia zasad przeprowadzania kontroli określonych w Rozporządzeniach Komisji WE nr 65/ 2011 i nr 1122/2009 i sprowadzała się do oceny zgodności deklarowanych działek i ich powierzchni ze stanem faktycznym, a skarżący nie wykazał, aby w jej trakcie doszło do takich naruszeń przepisów, które podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ. W przypadku kontroli metodą FOTO producent rolny nie jest powiadamiany o kontroli. Dlatego też skarżącemu nie przedstawiono przed przystąpieniem do czynności kontrolnych upoważnienia do jej przeprowadzenia. Natomiast wyniki tej kontroli zostały potwierdzone przez Biuro Kontroli na Miejscu Dolnośląskiego Oddziału Robionego we W.. Dlatego też zarzut skarżącego w tym zakresie Sąd uznał za bezzasadny. Sąd I instancji nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organy I instancji.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł M. C., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku niestwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszeń przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji-Rolnictwa w J. G. nr...z dnia 11 marca 2014r. w zakresie odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oraz uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wyrokowi WSA we Wrocławiu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w zw. z art. 8 i 10 k.p.a.), poprzez niezastosowanie tego drugiego oraz art. 151 p.p.s.a. (w zw. z art. 8 i 10 k.p.a.), poprzez jego zastosowanie w wyniku zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przed organami administracji sprawa była prowadzona w sposób skrajnie stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej i zaakceptowaniu takiego sposobu prowadzenia sprawy przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, czego przejawem było też zignorowanie przez organ l instancji umotywowanych zastrzeżeń skarżącego w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza żądania rekontroli, i tym samym uniemożliwienie mu w tym zakresie czynnego udziału w postępowaniu, a także uznaniu przez organ II instancji protokołu kontroli i materiału zdjęciowego za wystarczający do stwierdzenia nieistnienia deklarowanej uprawy na kontrolowanych działkach pomimo jego ewidentnej niefachowości i marginalności widocznych fragmentów działek;
– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w zw. z art. 75 § 1, 80,107 § 3,138 § 1 i 139 k.p.a. oraz przepisu art. 21 ust. 2 stawy dnia 7.03.2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.)} poprzez niezastosowanie tego drugiego oraz 151 p.p.s.a, {w zw. z art. 75 § 1, 80, 107 § 3, 138 § 1 i 139 k.p.a. oraz przepisu art. 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.)), poprzez zastosowanie tego drugiego w wyniku niedopuszczalnego zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy administracji: sprzecznie z prawem nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; sprzecznie z prawem nie dopuściły dowodów wnioskowanych przez skarżącego i nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; sprzecznie z prawem nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który umożliwiłby ocenę zasadności odmowy płatności i uniemożliwiły wręcz zebranie tego materiału poprzez odmowę ponownej kontroli; sprzecznie z prawem nie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność niezbędna do odmowy płatności zaistniała, ponieważ ze zgromadzonego przez kontrolujących materiału nie sposób było wyciągnąć praktycznie żadnych opartych na prawdziwym stanie wniosków, co doprowadziło do sporządzenia wadliwych uzasadnień wydanych decyzji; nie została wskazana podstawa prawna utrzymania w mocy decyzji organu l instancji; organ II instancji sprzecznie z prawem utrzymał w mocy wadliwą decyzję oraz zaakceptował wady postępowania przed organem l instancji; organ II instancji sprzecznie z zakazem reformationis in peius wydał decyzję na niekorzyść skarżącego, mimo że ustalił, że jedyna przesłanka, dla której wydano negatywną decyzję w l instancji nie istniała;
– art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie na podstawie jedynie wycinka akt pozbawionego dokumentów potwierdzających zgłaszane przez skarżącego naruszenia k.p.a. i aktów prawnych regulujących przyznawanie płatności rolno środowiskowych;
– art. 183 § 2 w zw. z art. 54 § 2 p.p,s.a. poprzez niezastosowanie tego ostatniego, co prowadzi do nieważności postępowania w wyniku zaakceptowania nieprzekazania Sądowi kompletnych akt sprawy, w wyniku czego Sąd orzekał w błędnym przekonaniu, że twierdzenia skarżącego w zakresie złożenia wniosku o rekontrolę, czyli o wykazaniu przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym inicjatywy dowodowej, są gołosłowne - skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw na skutek niepowiadomienia go ani przez Sąd, ani przez organ, że do akt sądowych nie dołączono całości akt administracyjnych, a gdyby skarżącego o tym uprzedzono, złożyłby wniosek o uzupełnienie akt przez organ;
2. przepisów prawa materialnego poprzez tolerowanie niezastosowania przez organy administracyjne § 10 pkt 2 lit. a w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, w wyniku czego skarżącemu nie przyznano płatności, choć wszelkie warunki w nich przewidziane do otrzymania płatności skarżący spełnił, a jednocześnie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Niezasadny jest sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 183 §2 p.p.s.a. w związku z art. 53 §2 p.p.s.a, sformułowany przez skarżącego jako zarzut prowadzący do nieważności postępowania w wyniku zaakceptowania nieprzekazania Sądowi kompletnych akt sprawy, w wyniku czego Sąd orzekał w błędnym przekonaniu, że twierdzenia skarżącego w zakresie złożenia wniosku o rekontrolę są gołosłowne. W ocenie skarżącego kasacyjnie został on pozbawiony możliwości obrony swych praw na skutek niepowiadomienia go ani przez Sąd ani przez organ, że do akt sądowych nie dołączono całości akt administracyjnych, a gdyby skarżącego o tym uprzedzono, złożyłby wniosek o uzupełnienie akt przez organ.
Okoliczności na które powołuje się skarżący kasacyjnie nie stanowią przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a.
Przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności zawarte w tym przepisie określenie "pozbawiona możności obrony swych praw", nie została wprawdzie w ustawie zdefiniowana, jednakże niekwestionowane w orzecznictwie jest, że pod tym pojęciem należy rozumieć pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części na skutek wadliwości procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014r., sygn. akt II OSK 589/13, LEX nr 1572769). Z nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego z powodu pozbawienia strony możności obrony swych praw mielibyśmy zatem do czynienia wówczas, gdyby na skutek uchybień procesowych sądu strona nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Chodzić tu zatem może jedynie o przypadki realnego pozbawienia strony możności obrony swych praw, a nie tylko hipotetyczne. Będzie to miało miejsce np. w sytuacji, gdy zawiadomienie o terminie rozprawy nie było dokonane prawidłowo (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016r., sygn. akt I FSK 122/15, LEX nr 2116866), albo w przypadku niepowiadomienia strony, że nieuwzględnienie jej wniosku o odroczenie rozprawy przez skład orzekający na rozprawie skutkować będzie rozpoznaniem sprawy pod jej nieobecność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 1012/14, LEX nr 1989169). Tego rodzaju przypadek nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Skarżący kasacyjnie był prawidłowo zawiadomiony o rozprawie przed Sądem I instancji i miał zapewnioną możliwość uczestnictwa w tej rozprawie. Miał też zapewniony dostęp do akt postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, nie był zatem ograniczony w możliwości ustosunkowania się do dokumentów zgromadzonych w tych aktach oraz ich kompletności. Formułowany zatem w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący niekompletności akt administracyjnych nie może być kwalifikowany jako przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 183 §2 p.p.s.a.
Ponieważ zatem w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
Za nieuzasadniony uznać należy sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 §1 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 10 kpa, poprzez niezastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że w tej sprawie nie jest zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że organ prowadził postępowanie w sposób skrajnie stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej, czego przejawem było zignorowanie umotywowanych zastrzeżeń skarżącego w zakresie przeprowadzenia kontroli. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że umotywowane przez skarżącego zastrzeżenia do kontroli zostały rozpatrzone przez Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, o czym zawiadomiono skarżącego w piśmie z dnia 19 lutego 2014r. Skoro zatem organ rozpatrzył zastrzeżenia skarżącego do kontroli i się do nich ustosunkował, nie można uznać, że zostały one przez organ zignorowane. To, że skarżący nie podziela poglądu organu dotyczącego oceny prawidłowości przeprowadzonej kontroli nie oznacza, że organ zignorował umotywowane zastrzeżenia skarżącego.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo ocenił Sąd I instancji zgodność z prawem przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego. Kontrola ta odbyła się zgodnie z zasadami jej przeprowadzania określonymi w Rozporządzeniach Komisji WE nr 65/ 2011 i nr 1122/2009. Zasadnie przyjęto brak obowiązku uprzedniego powiadamiania producenta rolnego o kontroli w przypadku kontroli metodą FOTO. Z tego powodu skarżącemu nie przedstawiono przed przystąpieniem do czynności kontrolnych upoważnienia do jej przeprowadzenia. W toku kontroli organ poczynił ustalenia dotyczące zgodności deklarowanych działek i ich powierzchni ze stanem faktycznym. Wyniki tej kontroli zostały potwierdzone przez Biuro Kontroli Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego we W.. Uzyskany w wyniku kontroli materiał zdjęciowy uzasadniał wniosek organów o nieistnieniu deklarowanej uprawy.
Mając powyższe na uwadze za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 10 kpa. Na taką ocenę tego zarzutu wpływa bowiem dodatkowo to, że stanowiąca podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U z 2013r., poz. 173, zwana dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) ograniczyła stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie informowania stron i ich czynnego udziału w postępowaniu (art. 9, 10 k.p.a.) jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem.
Za nieuzasadniony uznać należy również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 §1 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 §1, art. 80, art. 107 §3, art. 138 §1 i art. 139 kpa oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.
Oceny zasadności powyższych zarzutów dokonywać należy przy uwzględnieniu treści art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy przewiduje mianowicie, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z treści art. 21 ust. 2 tej ustawy, który stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego, wynika, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się.
Z kolei art. 21 ust. 3 tej ustawy przewiduje, że strony uczestniczące w postępowaniu o płatności są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W świetle przytoczonej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądań wnioskodawcy. Organ jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 kpa, co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze, za niezasadny uznać należy w szczególności zarzut skargi kasacyjnej, że organy administracji nie podjęły wszelkich niezbędnych środków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prawidłowo organy uznały w rozpoznawanej sprawie, że protokół z kontroli i materiał zdjęciowy stanowią wystarczającą podstawę do ustalenia w tej sprawie stanu faktycznego, tj. do stwierdzenia nieistnienia deklarowanej uprawy. Oczekiwane przez skarżącego kasacyjnie aktywne gromadzenie przez organy dowodów służących ustaleniom i wyjaśnieniom powstałych u skarżącego kasacyjnie wątpliwości co do trafności oceny, że nie istnieje deklarowana uprawa, niewątpliwie wykracza poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy.
Niezasadny jest również zarzut, że organy sprzecznie z prawem nie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy zaistniała okoliczność niezbędna do odmowy płatności. Zasadnie uznał Sąd I instancji, że organy administracyjne w sposób prawidłowy dokonały oceny tych materiałów dowodowych i wyjaśniły z jakiego powodu dały im wiarę. Trafnie zatem ocenił Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał, aby w trakcie kontroli doszło do takich naruszeń przepisów, które podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ. Skarżący nie przedstawił w postępowaniu o przyznanie płatności takiego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów ARiMR stanowiące podstawę faktyczną wydanej w sprawie decyzji.
Nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji administracyjnych zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Autor skargi kasacyjnej wymienia art. 138 §1 kpa jako przepis, który w sprawie został naruszony, jednakże nie wskazuje dokładnie jednostki redakcyjnej tego przepisu, która w jego ocenie została naruszona. Skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, od czego uzależniona jest jego skuteczność. Profesjonalizm skargi kasacyjnej jest obiektywną właściwością narzuconą przepisami prawa. W ramach prawnie narzuconego profesjonalizmu skargi kasacyjnej, dla jej skuteczności konieczne jest zrealizowanie prawem określonych wymogów formalnych. Jest to istotne z powodu treści art. 183 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest precyzyjne wskazanie jakie dokładnie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a., czego jednak w tej sprawie skarżący kasacyjnie w sposób precyzyjny nie uczynił.
Analizując prawidłowość zaskarżonej decyzji z punktu widzenia sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 107 §3 kpa należy stwierdzić, że wśród przepisów wskazanych jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji organ wymienił wyraźnie art. 138 §1 pkt 2 kpa, który stanowił podstawę prawną uchylenia w części decyzji, natomiast nie wymienił art. 138 §1 pkt 1 kpa jako podstawy prawnej dla tej części decyzji, którą utrzymał w mocy pozostałą część decyzji. Tego rodzaju niepełne powołanie w treści decyzji jej podstawy prawnej nie może jednak być kwalifikowane jako naruszenie prawa powodujące konieczność uchylenia tej decyzji. Dokonując oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy bowiem pamiętać, że nie chodzi tu o każde uchybienie przepisom postępowania, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny, tego zaś w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie zrobił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucane uchybienie procesowe nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Podkreślić należy, że niepełne powołanie w treści decyzji jej podstawy prawnej nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa powodujące konieczność uchylenia tej decyzji, jeśli podstawa prawna do wydania decyzji tej treści istnieje w systemie prawnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Art. 138 §1 pkt 1 kpa ustanawia kompetencję dla organu odwoławczego do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżonej decyzji i z tej kompetencji organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie skorzystał. Z uzasadnienia tej decyzji wynikają w sposób wyraźny i nie budzący żadnych wątpliwości powody, dla których zaskarżona decyzja została w części uchylona, a w części utrzymana w mocy. Uchybienie polegające na niewskazaniu w sposób wyraźny art. 138 §1 pkt 1 kpa jako podstawy prawnej decyzji, przy nie budzącej wątpliwości treści samej sentencji decyzji oraz treści jej uzasadnienia, pozostawało zatem bez wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Nieuzasadniony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius i orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Powołany przez skarżącego kasacyjnie art. 139 kpa przewiduje, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo albo rażąco narusza interes społeczny. Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji była w całości negatywna dla skarżącego, odmawiała mu bowiem przyznania płatności i nakładała na niego sankcję. Uchylenie zatem przez organ odwoławczy decyzji w części dotyczącej sankcji i odstąpienie od tej sankcji, a utrzymanie w mocy decyzji w pozostałej części tj., w odniesieniu do odmowy przyznania płatności, nie może być uznane za pogarszające sytuację prawną skarżącego i naruszenie zakazu reformationis in peius.
Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 133 §1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia kpa i aktów prawnych regulujących przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych. Także zarzut pominięcia przez Sąd I instancji części materiału dowodowego nie może być skutecznie oparty o art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.
W konsekwencji, wobec uznania za niezasadne zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a zatem przyjęcia prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego, za nieuzasadniony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, którego upatruje skarżący w tolerowaniu niezastosowania przez organy administracyjne §10 pkt 2 lit. a w zw. z §4 ust. 2 pkt 2 oraz w zw. z §12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W tak ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zatem ocenił Sąd I instancji zgodność z prawem dokonanej przez organy oceny, że skarżący nie spełniał warunków przyznania płatności. Zasadnie zatem doszło w tej sprawie do odmowy przyznania skarżącemu płatności.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.