II GSK 746/13

II GSK 746/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Małgorzata Korycińska /przewodniczący sprawozdawca/
Zofia Borowicz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2484/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-01-31
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
art. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 28 ust. 1 lit. c
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2484/12 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi T. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2012 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
decyzją z [...] grudnia 2010 r. Kierownik BP ARiMR w P. przyznał skarżącej płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 do zadeklarowanej we wniosku z [...] kwietnia 2010 r. powierzchni działek rolnych.
W wyniku wszczętego z urzędu postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. stwierdził nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r. uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z [...] sierpnia 2012 r.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o przyznaniu płatności rażąco narusza art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.; dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Kierownik Biura ARiMR przyznał bowiem płatności na rok 2010 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na działce nr [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdzając, że skarga jest zasadna, podkreślił, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu I instancji rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Uwzględniając to, Sąd uznał, że wskazane przez organy wady decyzji z 1 grudnia 2010 r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja Kierownika BP ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust. 1, 2 i 2b ustawy o płatnościach bezpośrednich, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku co do ustalenia powierzchni. Do ustalenia płatności przyjęto jednak, jak się później okazało, nieprawidłową powierzchnię działki ewidencyjnej nr [...]. Z uwagi na powyższe uchybienie Dyrektor [...] OR ARiMR, a za nim - jako organ II instancji Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja wydana przez Kierownika BP ARiMR rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji jest to stanowisko błędne. Fakt wystąpienia ewentualnych uchybień procesowych skutkujących powstaniem rozbieżności między powierzchnią, do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną, nie może być naprawiony poprzez zastosowanie nadzwyczajnego trybu z art. 156 k.p.a.
Podsumowując Sąd podkreślił, że nie można przyjąć, że treść decyzji, jaką podjął Kierownik BP ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów,
w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).
II
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając wyrok WSA w W., wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie
o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz
o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16; dalej: rozporządzenie 73/2009) oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej
w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie 796/2004) poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że
w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że właściwa ocena, czy
w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez nieustalenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), wymaga w pierwszej kolejności przedstawienia procesowej charakterystyki postępowania w przedmiocie przyznawania płatności i odniesienia charakteru tego postępowania do podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
Skarżący podniósł, że cechą charakterystyczną postępowań w sprawach
z zakresu przyznawania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest to, że postępowanie dowodowe koncentruje się na weryfikacji danych deklarowanych przez rolnika we wniosku z danymi, które posiada organ.
W zasadzie można powiedzieć, że przedmiotowa weryfikacja w całości wypełnia drugi etap stosowania prawa, jakim jest analiza, czy fakty można uznać za udowodnione na podstawie dowodów oraz w oparciu o teorię dowodów.
Organ podkreślił, że przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności i jako takie nie może być potraktowane jako zwykłe naruszenie prawa, ale właśnie jako naruszenie rażące - stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. F. podniosła, że decyzja
o przyznaniu jej płatności była całkowicie słuszna i uzasadniona, a postępowanie
w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji było wynikiem błędnego ustalenia przez organy ARiMR stanu faktycznego i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę producenta rolnego na decyzje wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w tym trybie, Sąd I instancji stwierdził, że wskazane w zaskarżonej decyzji
i decyzji ją poprzedzającej wady prawne ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności
w ramach systemu wsparcia bezpośredniego nie stanowiły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną dokonaną przez Sąd I instancji i zauważa, że stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie uzasadnione jedynie
w przypadku, gdy potwierdzona zostanie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu prawa a sposobem rozstrzygnięcia sprawy w kontrolowanej decyzji.
W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany
w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910).
Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie.
Podkreślenia wymaga także, że organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka zaś, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro, zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
Przenosząc te uwagi na wskazane przez organ zarówno w zaskarżonej decyzji, jak w skardze kasacyjnej przepisy, które w jego ocenie zostały rażąco naruszone
w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podkreślenia wymaga, że zasady postępowania
w tym przedmiocie regulują przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zgodnie
z art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powołany w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 2 w pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę.
Wyłączenie w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich zasady zawartej w art. 7 k.p.a. i odejście od zasady zawartej w art. 77 § 1 k.p.a. oznacza po pierwsze, że zarzut naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji postawiony
w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uznać należy za całkowicie nieusprawiedliwiony. Po wtóre oznacza, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy uznania, że doszło do ich rażącego naruszenia przy wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym, a wszak tylko z powodu rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ
I instancji stwierdził nieważność decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Podzielając, co do zasady pogląd, że przesłanka rażącego naruszenia prawa obejmować może także kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie prezentuje pogląd, że w odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu tylko wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Sytuacja taka może wystąpić wówczas, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych) czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281).
W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych powyżej sytuacji nie wystąpiła,
w związku z czym nieusprawiedliwione jest upatrywanie kwalifikowanej wadliwości decyzji o przyznaniu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 2 pkt 1
i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej kwalifikowaną wadliwość decyzji, a przez to i wyroku uwzględniającego skargę skarżący organ upatruje nadto w naruszeniu art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tych przepisów przypomnieć najpierw należy, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest określony wyrok Sądu I instancji. Działając w granicach zakreślonych przez autora środka zaskarżenia w powołanych
w nim podstawach kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny bada jedynie, czy nie doszło w tym wyroku do wytkniętych naruszeń prawa i to w formach wskazanych przez stronę skarżącą.
W tej sprawie Sąd I instancji przyjął, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowiły następujące przepisy: art. 7 i art. 77 ust.1 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy
o płatnościach bezpośrednich, oraz art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Konsekwentnie do przyjętych przez organy obu instancji podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Sąd I instancji dokonał oceny potencjalnego kwalifikowanego naruszenia przepisów powołanych w tych podstawach.
Poza zakresem badania Sądu I instancji, co oczywiste, pozostawały powołane
w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej przepisy prawa unijnego – rozporządzenia Komisji nr 796/2004 oraz art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009. Skoro Sąd I instancji w procesie badania legalności decyzji nie stosował wskazanych przez autora skargi przepisów prawa unijnego, bo nie one stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, to czynienie zarzutu Sądowi I instancji, że naruszył je "poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatność do powierzchni większej niż powierzchni kwalifikowana" jest bezskuteczne.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.