II GSK 742/23

II GSK 742/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Marek Leszczyński /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
V SAB/Wa 14/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12 par. 1, art. 35 par. 3, art. 36 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Nadarzynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt V SAB/Wa 14/22 w sprawie ze skargi M.K. na przewlekłość Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Nadarzynie w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie wydania koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Nadarzynie na rzecz M.K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2022 r., sygn. akt V SAB/Wa 14/22, po rozpoznaniu skargi M.K. (dalej: skarżąca) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w N. w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych: w pkt 1) stwierdził, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w N. dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; w pkt 4) przyznał od Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w N. na rzecz M.K. sumę pieniężną w kwocie 5000 zł; w pkt 5) oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 6) zasądził od Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w N. na rzecz M.K. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w N. (dalej: organ, Komisja), zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2, 4 i 6, a na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, mimo że przekroczenie terminu dwumiesięcznego było podyktowane koniecznością rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz realizacją wniosków samej strony,
b) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyznanie od organu sumy pieniężnej w sytuacji "dobrowolnego" załatwienia sprawy, przestrzegania przez organ względem strony obowiązku o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. oraz braku nacechowania jakkolwiek złą wolą czy intencjonalną opieszałością.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2, 4 i 6 oraz rozpoznanie skargi i uwzględnienie jej w całości poprzez stwierdzenie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także oddalenie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz M.K., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2, 4 oraz 6 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisja przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się nietrafne.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie Komisję rażącego charakteru stwierdzonego przez Sąd I instancji przewlekłego prowadzenia postępowania oraz podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego przyjęcia przez Sąd I instancji rażącej przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącej (zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a.), trzeba wyjaśnić, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2066/22). Ocena zatem, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 4497/21).
W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę na przedmiot postępowania przed Komisją i zakres czynności, które musiała ono podjąć w jego ramach. Otóż zadaniem Komisji było zaopiniowanie lokalizacji budynku skarżącej, w którym miała się odbywać sprzedaż napojów alkoholowych z uwzględnieniem przepisów prawa lokalowego. Chodziło o zbadanie, czy budynek ten nie znajduje się w odległości mniejszej niż 30 m od placówek oświatowo – wychowawczych oraz obiektów kultu religijnego. Zatem zakres wymaganych do przeprowadzenia przez Komisję czynności był niewielki.
Tymczasem wystąpił bardzo długi łączny czas trwania postępowania. Strona złożyła do Wójta Gminy N. wniosek w dniu 6 maja 2016 r., który został przekazany Komisji do zaopiniowania w dniu 26 lipca 2017 r. Od tego czasu Komisja wydawała kilkakrotnie opinie, które były następnie przez SKO w Warszawie uchylane. Po uchyleniu przez SKO postanowienia Komisji z dnia 27 stycznia 2020 r., akta sprawy wpłynęły do Komisji w dniu 31 grudnia 2020 r. Wprawdzie więc w skardze do Sądu I instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję objęto okres badania przewlekłości od 31 grudnia 2020 r. do 1 lutego 2022 r., jednakże nie można tracić z pola widzenia, że postępowanie przed Komisją trwało kilka lat.
Ponadto zasadnie Sąd I instancji wskazał, że od czasu pozyskania przez Komisję opinii biegłego w dniu 22 lutego 2021 r., podejmowane przez organ czynności miały charakter pozorny i w zasadzie niepotrzebny, gdyż nie przełożyły się na ostateczne stanowisko organu zawarte w jego postanowieniu z dnia 1 lutego 2022 r. Organ nie uzasadnił przekonująco, po co zwracał się do proboszcza sąsiadującej Parafii z zapytaniem, które bramki w ogrodzeniu są wykorzystywane. To samo dotyczy zapytania do organów nadzoru budowlanego odnośnie posadowionego przez skarżącą płotu, czy też zapytania do Referatu Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Gminy N. dotyczącego wznowienia granic działki stanowiącej własność Gminy N.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut Komisji, że złożone przez skarżącą w dniu 10 marca 2021 r. pismo z dołączonym pomiarem geodezyjnym wykazującym odległość od sklepu skarżącej do bramki w płocie Parafii, miało wpływ na okres trwania postępowania. Sam organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 lutego 2022 r. wskazał bowiem, że pomiar ten jest nieistotny i nie został uwzględniony przy wydawaniu postanowienia.
Ponadto ma rację Sąd I instancji, że w okolicznościach sprawy niezasadne było przedłużanie terminów na załatwienie sprawy. Począwszy zaś od 6 października 2021 r. oprócz zawiadomień skarżącej o przedłużaniu terminów o kolejne miesiące, organ nie podejmował już żadnych czynności aż do 1 lutego 2022 r. Organ nie zastosował się też do nakazu SKO wyrażonego w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2021 r., aby zakończyć postępowanie w terminie 30 dni od otrzymania akt sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było uzasadnienia dla takiego prowadzenia przedmiotowego postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W tej zaś sprawie organ obowiązkom tym nie zdołał zadośćuczynić.
Reasumując, w realiach niniejszej sprawy WSA w Warszawie nie naruszył prawa stwierdzając, że Komisja dopuściła się rażącej przewlekłości. Trzeba bowiem podkreślić, że ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest też drugi zarzut ze skargi kasacyjnej dotyczący przyznania skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z przywołanego przepisu przede wszystkim nie wynika, by przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. mogło nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach.
Po pierwsze, mając na uwadze względy wykładni językowej, trzeba zauważyć, że takie ograniczenie zakresu zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika z brzmienia tego przepisu. Po drugie, w kontekście argumentów natury systemowej, trzeba stwierdzić, że nie chodzi tu o normę zamieszczoną w ustawie szczególnej lub epizodycznej. Wręcz przeciwnie, wspomniany przepis reguluje kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w każdej sprawie dotyczącej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Po trzecie, wykładnia proponowana przez Komisję, a wskazująca na wyjątkowy charakter instytucji sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a., nie znajduje również uzasadnienia w wykładni celowościowej tego przepisu. Otóż celem tym jest, przynajmniej częściowe, zrekompensowanie stronie dolegliwości i uciążliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu administracji publicznej. Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.), niż odszkodowania w prawie cywilnym (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1870/22).
Dalej należy wskazać, że z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko, że nie przewidział ściśle określonych przypadków, w których sąd powinien przyznać sumę pieniężną, ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w sprawie sumy. Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22; wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22; wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1764/22). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.
Należy również zauważyć, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II zaskarżonego wyroku). O ile stwierdzenie rażącej bezczynności lub przewlekłości nie jest warunkiem koniecznym do przyznania sumy pieniężnej (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 366/21 oraz wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22, CBOSA), to wystąpienie w danej sprawie kwalifikowanej bezczynności lub przewlekłości jest, z reguły, istotnym argumentem przemawiającym za skorzystaniem przez sąd z fakultatywnych środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 31 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2464/22).
Ponadto, w realiach niniejszej sprawy sam czas trwania postępowania w sposób oczywisty podważał zaufanie skarżącej do działań organu w jej sprawie. Brak stabilności prowadzonej działalności z uwagi na niepewność uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które stanowiły część asortymentu oferowanego w przedmiotowym punkcie sprzedaży spowodował, że skarżąca podjęła decyzję o zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej we wskazanym punkcie (zgodnie z informacją z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, od dnia 31 marca 2022 r. działalność gospodarcza skarżącej jest zawieszona).
Sąd I instancji nie przekroczył również granic uznania sędziowskiego w aspekcie wysokości przyznanej skarżącemu sumy. Odnosząc się do tej kwestii trzeba zauważyć, że ustawodawca ograniczył się w art. 149 § 2 p.p.s.a. do określenia maksymalnej kwoty sumy pieniężnej, nie wskazując równocześnie szczegółowych kryteriów, wedle których sąd administracyjny miałby ustalać wysokość tej sumy w realiach danej sprawy. Zatem również w odniesieniu do tej kwestii sąd administracyjny działa w warunkach uznania sędziowskiego. Maksymalna kwota sumy pieniężnej, jaką WSA w Warszawie mógł przyznać na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to 24723,95 zł (zob. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r., M. P. z 2022 r. poz. 266). Mając na uwadze okres trwania przedmiotowego postępowania administracyjnego, a także wskazaną wyżej wagę i znaczenie dla skarżącej postępowania, przyznaną jej kwotę 5000 zł nie sposób uznać za nadmierną lub nieadekwatną.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).