II GSK 741/22

II GSK 741/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Marek Krawczak
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2125/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-12
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 190
art. 20 ust. 2
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
Dz.U. 2025 poz 132
art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 27, art. 30
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 764
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 16
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2125/20 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 10 września 2020 r., nr MDP.051.1050.2017(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. J. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2125/20, oddalił skargę P. J. (dalej: "skarżący") na postanowienie Ministra Zdrowia z 10 września 2020 r. nr MDP.051.1050.2017(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
II. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
1. Postanowieniem z 30 maja 2017 r. Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie (dalej: "organ egzekucyjny", "PPWIS"), na mocy porozumienia z 17 września 2014 r. zawartego z Wojewodą Podkarpackim, w przedmiocie powierzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa podkarpackiego dotyczących poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym z Narodowego Programu Szczepień Ochronnych, nałożył na P. J. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 400 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna – T. J. – obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
Grzywnę nałożono zgodnie z tytułem wykonawczym z 18 maja 2017 r., wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sanoku (dalej: "PPIS") i PWWIS wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie PPWIS w swoim postanowieniu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego www. tytule wykonawczym w terminie do 30 listopada 2017 r. oraz obciążył skarżącego opłatą w wysokości 40 zł za czynności egzekucyjne.
2. Minister Zdrowia zaskarżonym postanowieniem z 10 września 2020 r., w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 30 maja 2017 r.
Minister uzasadniając rozstrzygnięcie powołał treść art. 119 § 1 oraz art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") i wyjaśnił, że w tej sprawie kontrola sprowadzała się głównie do oceny, czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz do określenia wymiaru grzywny.
Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę albo jej opiekun faktyczny.
Minister wyjaśnił również, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.
Minister podniósł, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień, szczepieniu może bowiem zostać poddane dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem, egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego rodzic odmówił, uzasadniać niewykonalności szczepienia.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania sprawy wskazał, że w sprawie podmiotem zobowiązanym był ojciec dziecka (jako rodzic), co do którego istnieje ustawowy obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Bezspornym również był fakt, że skarżący nie poddał małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
Sąd I instancji zauważył, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Art. 17 ust. 1 ustawy przewiduje obowiązek osób, określonych na podstawie ust. 10 pkt 2, poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Stosownie zaś do art. 17 ust. 10 minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia.
Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.
Zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 powołanej ustawy.
Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak, zdaniem Sądu I instancji, braku mocy obowiązującej takiego aktu, bowiem można posługiwać się aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył również, że po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Podkreślił przy tym, że skarżący nie dostarczył lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji szczepień u dziecka, z akt sprawy nie wynika ponadto, aby dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia.
Zdaniem Sądu I instancji orzeczona grzywna, w zakresie jej wysokości, była zgodna z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zdaniem Sądu nie został naruszony także przepis art. 47 Konstytucji RP. Chronione Konstytucją prawo decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności Państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.
4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. (Dz.U. 1960 Nr 30 poz. 168) poprzez jego zastosowanie i uznanie, że Wojewoda w sposób prawidłowy powierzył wykonywanie zadań Podkarpackiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu zadań z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, w sytuacji gdy powierzenie to powoduje stronniczość organu w rozpoznaniu wniosku wierzyciela w przedmiocie nałożenia grzywny,
prawa materialnego poprzez brak istnienia podstawy prawnej orzeczenia w zakresie ustalenia terminu celem poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tj. swobodne i dowolne przyjęcie, że dziecko skarżącego może zostać poddane szczepieniom ochronnym w terminie do 30 listopada 2017 r., w sytuacji, gdy jedynie lekarz podczas badania kwalifikacyjnego może ocenić czy i kiedy dziecko może zostać poddane szczepieniom ochronnym, a Podkarpacki Państwowy Inspektor Sanitarny nie ma podstaw prawnych, ażeby ustalić ten termin,
art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) w zw. z § 3 pkt 1 do 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2018 poz. 753) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepienny dziecka w zakresie terminu wykonania szczepienia - nie wynika z tych aktów, a z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego,
art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 1966 Nr 24 poz. 151) w zw. z pkt 1 A Komunikatu Głównego inspektora Sanitarnego z dnia 15 października 2015 r. w zw. z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie i nałożenie wobec skarżącego grzywny w celu przymuszenia do spełnienia obowiązku określonego w akcie nie stanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego,
art. 15 i 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2009 Nr 52 poz. 417 ) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że poddanie dziecka szczepieniom ochronnym nie wymaga zgody rodzica ( gdyż jest to zabieg rzekomo obowiązkowy) w sytuacji gdy uzyskanie tej zgody jest konieczne - co potwierdza Minister Zdrowia, a żaden przepis prawa nie wyłącza uzyskania zgody na poddanie się lub dziecka zabiegowi profilaktyki w postaci szczepienia,
art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570 ) poprzez jego niezastosowanie i wymaganie od obywatela poddania się eksperymentowi medycznemu bez jego zgody - wprost z ustawy, w sytuacji gdy jak wynika z informacji z Ministerstwa Zdrowia, wszystkie szczepienia objęte Programem Szczepień Ochronnych znajdują się w IV fazie badań - a co za tym idzie - są eksperymentem medycznym i wymagają zgody pacjenta w myśl regulacji konstytucyjnej - art. 39 Konstytucji RP
art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. r. ze zm.) w zw. z art. 5 ust.1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570 w zw. z art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nakazanie poddania dziecka szczepieniom ochronnym będącym eksperymentem medycznym w sytuacji gdy nakaz ten godzi w istotę wolności i stanowi wyraz przymusu,
art. 47, 48 i 53 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niezastosowanie i nakazanie skarżącemu poddanie dziecka szczepieniom ochronnym w sytuacji gdy rodzic ma prawo do wychowywania dziecka zgodnie z własnymi przekonaniami oraz nie uwzględnienie okoliczności, że poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu stanowiącemu zabieg medyczny - godzi w życie osobiste - w myśl art 48 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej a także narusza wolność wyznania skarżącego,
art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niezastosowanie i dyskryminowanie skarżącego z powodu przekonań religijnych i nałożenie na skarżącego obowiązku (który dla skarżącego jest min. nieetyczny) pod groźbą nałożenia grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania.
Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwolnienie skarżącego od opłaty od skargi.
5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być więc precyzyjne. Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów niż te wskazane w skardze (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36 oraz wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
3. Naczelny Sąd Administracyjny, przystępując do kontroli zaskarżonego wyroku, miał na względzie, że przedmiotem postępowania jest ocena legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie całokształtu sprawy administracyjnej, która legła u podstaw egzekwowanego obowiązku. Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji naruszył inne przepisy niż te, które zostały wyraźnie powołane w ramach zarzutów kasacyjnych, ani też ponownie wkraczać w kontrolę zgodności przepisów w sytuacji, gdy brak jest realnych, własnych, obiektywnie uzasadnionych wątpliwości konstytucyjnych, leżących po stronie składu orzekającego. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała wniosku o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, wobec czego Sąd nie dokonuje oceny tej kwestii.
Wskazując na powyższy ogólny standard kontroli, należy podkreślić, że postępowanie egzekucyjne w sprawie obowiązku o charakterze niepieniężnym, jakim jest obowiązek poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, wszczęto i przeprowadzono z poszanowaniem przepisów ustrojowych, materialnoprawnych oraz formalnych Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a istota sporu dotyczy w znacznej mierze granic kolizji pomiędzy prawem jednostki do stanowienia o sobie i przekonaniami religijnymi rodzica dziecka a ustawowym wymogiem profilaktyki ogólnospołecznej, służącej ochronie zdrowia publicznego w modelu szczepień systemowych.
4. Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy o wojewodzie, skarżący wywodził, iż zawarte porozumienie nie mogło skutecznie powierzyć PPWIS w Rzeszowie kompetencji do stosowania środków egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Pogląd ten nie może zasługiwać na uwzględnienie, albowiem ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stoi na przeszkodzie powierzaniu zadań z zakresu czynności egzekucyjnych organom wyspecjalizowanej administracji zespolonej, w tym – co ma istotne znaczenie – organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli powierzenie ma charakter organizacyjno-techniczny i nie prowadzi do przekazania kompetencji w sensie ustrojowym, definiowanej jako monopol decyzyjny innego organu. Z treści tytułu wykonawczego będącego podstawą wszczętej egzekucji wynika, że PPWIS nie działał jako organ kreujący obowiązek in abstracto, a jako organ wykonujący, umocowany porozumieniem zawartym zgodnie z prawem, aby stosować środki egzekucyjne względem istniejącego uprzednio obowiązku ustawowego.
Stąd zarzut naruszenia przepisów ustawy ustrojowej, przez rzekome przekazanie kompetencji w sposób niewłaściwy, musi zostać oddalony. NSA jednolicie akcentuje możliwość skutecznego powierzania organom PIS zadań egzekucyjnych (por. wyrok NSA z 30 maja 2022 r., II OSK 2867/19). W judykaturze ugruntowane jest, że takie porozumienia przekazują zadania techniczno-wykonawcze, nie zaś ustrojową właściwość do kreowania treści obowiązku, a zatem nie naruszają modelu rozdziału kompetencji wojewody w rozumieniu ustawy z 2009 r. oraz nowelizacji ustawy o wojewodzie. Przykładowo w wyroku NSA z 17 lipca 2014 r., II OSK 338/13, sąd analizuje właściwości organów PIS jako administracji zespolonej, wskazując, że nie obejmują one egzekucji obowiązków wynikających wprost z prawa (np. szczepienia), lecz wojewoda pozostaje organem egzekucyjnym w takich przypadkach – porozumienia ograniczają się do wykonania technicznego.
W dalszym toku argumentacji kasacyjnej skarżący kwestionował kompetencje PPIS jako wierzyciela, twierdząc, że prowadził on czynności egzekucyjne bez podstawy prawnej, bądź też bez wymaganej uprzedniej decyzji indywidualizującej. Twierdzenie to również nie mogło odnieść zamierzonego skutku, gdyż zadania PPIS wynikały bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz ustawy o PIS, gdzie jasno określono status wierzyciela obowiązku oraz organu egzekucyjnego, zaś ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ma charakter bezpośrednio wykonalny, niezależny od zgody pacjenta lub jego opiekuna i nie wymaga wydania decyzji prewencyjnej, aby można było wszcząć jego egzekucję. To, że skarżący wniósł zarzuty na etapie określonym w art. 33 u.p.e.a. i zostały one rozpoznane kilkukrotnie, nie przesądza jeszcze, że każdy kolejny zarzut powtórzony w ramach skargi kasacyjnej jest samoistnie dopuszczalny. Z akt sprawy wynika, że PPIS działał jako wierzyciel, uprawniony do kierowania upomnienia i wystawienia tytułu wykonawczego, natomiast PPWIS – na podstawie porozumienia i delegacji zadaniowej – był organem egzekucyjnym.
Wobec tego brak jest podstaw, aby twierdzić, iż PPIS wykonywał czynności egzekucyjne sensu stricto czy też wkraczał w sferę monopolu kompetencyjnego wojewody. Nawet jeżeli strona błędnie interpretuje zakres działania wierzyciela i organu egzekucyjnego, albo uważa, że organom przypisano niewłaściwe role, nie prowadzi to samo w sobie do nielegalności egzekucji, o ile tytuł wykonawczy został wystawiony przez właściwy organ, obowiązek wynika z ustawy i zastosowany środek egzekucyjny znajduje podstawę prawną. Wynika to z tego, że ewentualne uchybienia w nazewnictwie lub sposobie określenia funkcji organów nie naruszają materialnej podstawy obowiązku ani struktury kompetencji przewidzianej w u.p.e.a., a tym samym nie wpływają na dopuszczalność zastosowania środka przymusu.
5. Kolejny z zarzutów skargi kasacyjnej został osnuty wokół tezy o nielegalności działań organów egzekucyjnych ze względu na to, że obowiązki wynikające z Narodowego Programu Szczepień Ochronnych były realizowane na podstawie dokumentu ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie – jak zdaniem skarżącego być powinno – w formie aktu normatywnego w randze rozporządzenia. Sprowadzał się on do twierdzenia, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego, którym ogłasza się Program Szczepień Ochronnych na dany rok, nie może skutecznie aktualizować treści obowiązku administracyjnoprawnego, gdyż nie mieści się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego wskazanym w art. 87 Konstytucji RP, a zatem nie może stanowić podstawy do podejmowania działań przymuszających ani do uznania tego obowiązku za wymagalny i egzekwowalny.
Argumentacja powyższa – choć rozbudowana w treści skargi kasacyjnej i oparta na powołaniu przepisów konstytucyjnych, poglądów doktryny oraz wypowiedzi organów administracji publicznej – nie mogła doprowadzić do uwzględnienia wniosku strony, albowiem konstrukcja obowiązku szczepiennego w prawie polskim, w jego warstwie normatywnej oraz w zakresie mechanizmów jego dookreślenia i przymusowego wykonania, została ukształtowana inaczej niż przyjmuje to skarżący. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym nie jest obowiązkiem, który powstaje w wyniku ogłoszenia programu szczepień, ani też jego treść normatywna nie zostaje wykreowana dopiero na skutek wydania komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Program nie jest bowiem aktem tworzącym prawo materialne, lecz dokumentem służącym wykonywaniu przepisów ustawowych i rozporządzenia wykonawczego, które to akty normatywne wyczerpująco określają podstawę i istotę obowiązku.
Ustawową normą kreującą obowiązek szczepień ochronnych jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który formułuje ogólną powinność poddania się – a w odniesieniu do osób małoletnich – poddania dziecka przez podmioty odpowiedzialne za sprawowanie nad dzieckiem pieczy, co wynika z art. 5 ust. 2 ww. ustawy.
Obowiązek w zakresie przeprowadzania badań kwalifikacyjnych, a także zakaz przeprowadzenia szczepienia przy braku aktualnego badania kwalifikacyjnego, został z kolei precyzyjnie uregulowany w art. 17 ust. 1–6 tej ustawy oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, które dopełnia katalogu chorób, przeciwko którym szczepienia mają być prowadzone, określa sposób organizacji szczepień oraz przesłanki współdziałania lekarzy, pielęgniarek i organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W przedmiotowych aktach normatywnych, tj. w ustawie oraz w rozporządzeniu, określono więc wszystkie elementy konieczne dla skonkretyzowania obowiązku – wskazano podmiot zobowiązany, okoliczności aktualizacji tego obowiązku, zakres zachowania oraz mechanizm przesądzania o przeciwwskazaniach zdrowotnych.
Program Szczepień Ochronnych, ogłaszany w formie komunikatu, nie jest natomiast dokumentem, który mógłby zmodyfikować istotę tego obowiązku, ingerować w jego treść materialną albo kreować nową powinność niepieniężną. Dokument ten powstaje na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ust. 11 przywołanej ustawy i ma służyć zapewnieniu profesjonalnym realizatorom systemu opieki profilaktycznej aktualnej, specjalistycznej i techniczno-medycznej wiedzy dotyczącej organizacji szczepień, w tym kolejności, rekomendowanych przerw między dawkami, standardów przechowywania preparatów, schematów optymalnego postępowania pielęgniarsko-lekarskiego, interpretacji najnowszych badań epidemiologicznych i dostosowania działań profilaktycznych do dynamiki odporności populacji. Komunikat, o którym mowa, nie jest zatem – w sensie ustrojowym – aktem normatywnym, którego zadaniem byłoby samodzielne wiązanie obywateli nową normą sankcjonowaną, lecz aktem informacyjnym i kierunkowym, skierowanym przede wszystkim do organów i osób realizujących obowiązek, mieszczącym się w sferze tzw. wewnętrznej administracji i prawodawstwa zadaniowego, które – choć jest przewidziane w ustawie – nie jest tworzeniem odrębnych reguł postępowania w znaczeniu art. 87 Konstytucji RP.
Sąd, analizując akta, podziela ugruntowane stanowisko zarówno orzecznictwa, jak i literatury prawniczej, że normy PSO mają charakter techniczny, wykonawczy i ekspercki, pozostając poza katalogiem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, ale nie stojąc tym samym w sprzeczności z porządkiem konstytucyjnym, ponieważ nie kreują prawa, a wykonują i dopełniają – w sensie operacyjnym, organizacyjnym i medycznym – normy zawarte już wcześniej w ustawie i rozporządzeniu.
Reasumując jest to argument chybiony, ponieważ komunikat nie kreuje normy, a wykonuje delegację wykonawczą w drodze tzw. prawodawstwa delegowanego i aktów stosowania prawa, które mogą dookreślać techniczną stronę wykonania obowiązku. Komunikat PSO ma charakter specjalistyczno-techniczny – nie jest aktem ustrojowym ani samoistnym źródłem norm.
Pogląd ten wprost potwierdza NSA w wyroku z 18 lutego 2025 r., II GSK 1776/21, gdzie wyraźnie stwierdzono, że wadliwość formy dookreślenia terminu PSO przed wyrokiem TK nie niweczy materialnej legalności obowiązku, o ile nie została zakwestionowana jego podstawa ustawowa, a wyrok TK w tym zakresie ma skutek prospektywny. Sam komunikat nie może podważać ustawowej powinności szczepiennej. Nie ma więc podstaw do podważania legalności aktów egzekucyjnych wydanych na podstawie obowiązku dookreślonego w PSO działającego przed skutkiem wyroku TK.
6. W dalszej kolejności należy ocenić zarzuty naruszenia Konstytucji RP zawarte w skardze. Skarżący powołał art. 48 i 53 Konstytucji RP, art. 39 Konstytucji i art. 8 EKPC wskazując, że ingerencja ta narusza istotę praw jednostki. Jednak obowiązek szczepienia jest zgodny z ważnym interesem społecznym i spełnia wymogi zasady proporcjonalności. NSA jednoznacznie wskazał, że obowiązek szczepienia, choć stanowi ingerencję w integralność fizyczną i wchodzi w sferę art. 8 Konwencji, realizuje nadrzędne cele społeczne: ochronę zdrowia publicznego i praw innych osób (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r., II GSK 2521/21).
Ponadto ustawa o chorobach zakaźnych jest lex specialis i nie przewiduje prawa do odmowy zgody, wręcz przeciwnie, statuuje obowiązek poddania się szczepieniom, gdy brak jest przeciwwskazań (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., II OSK 338/13). Obowiązek ten mieści się w granicach dopuszczalnych ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym, a prawa rodzicielskie nie mają charakteru absolutnego i podlegają ważeniu z prawami innych osób i dobrem wspólnoty. Powyższe stanowisko zawierał między innymi wyrok Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 8 kwietnia 2021 r., "Vavřička i inni przeciwko Republice Czeskiej", sygn. skargi nr 47621/13 i in. Sprawa dotyczyła obowiązkowych szczepień dzieci w Czechach i sankcji administracyjnych za ich brak, w tym nakładania grzywien oraz wykluczenia dzieci z przedszkoli.
Trybunał potwierdził, że obowiązek szczepień mieści się w granicach dopuszczalnych ograniczeń praw w demokratycznym państwie prawnym, odstępując od absolutyzmu praw rodzicielskich. Wyrok podkreśla, że prawa rodzicielskie nie mają charakteru absolutnego i podlegają ważeniu z prawami innych osób i dobrem wspólnoty publicznej, a stosowane sankcje (np. grzywny) były proporcjonalne i umiarkowane.
7. W rozpatrywanej sprawie skarżący wskazywał na niewykonalność obowiązku szczepienia z uwagi na brak badania kwalifikacyjnego. Zarzut ten również jest niezasadny, bowiem badanie kwalifikacyjne jest obligatoryjnym elementem wykonania obowiązku, a jego brak, wynikający z odmowy rodzica, nie stanowi przeszkody trwałej, niezależnej i obiektywnej w rozumieniu art. 30 u.p.e.a. NSA wskazał wielokrotnie, że tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy istnieją przeszkody, które wykluczają jego wykonanie, a obowiązek ten spoczywa na rodzicu małoletniego dziecka, aby zgłosić się z dzieckiem do lekarza – integralny element obowiązku. Odmowa badania jest tożsama z odmową szczepienia (por. wyrok NSA z 3 września 2025 r., II GSK 673/25).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśli się, że to na rodzicu ciąży ustawowy obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia. Skarżący nie może skutecznie powoływać się na niewykonalność tego obowiązku, jeżeli to właśnie jego zachowanie usunęło element, który warunkował wykonanie obowiązku. Taką tezę zawiera wyrok NSA z dnia 3 września 2025 r., sygn. II GSK 427/25, gdzie podkreślono, że brak wykazania przeciwwskazań medycznych nie zwalnia rodzica z ciążącego na nim obowiązku doprowadzenia dziecka do właściwego zaszczepienia zgodnie z przepisami ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych i zakażeń u ludzi.
Obowiązek ustawowy pozostaje więc w mocy, a ewentualne trudności po stronie rodzica nie mogą prowadzić do uchylenia się od jego realizacji, jeśli zabrakło działania ze strony rodzica, które umożliwiłoby wykonanie obowiązku. W tym zakresie NSA konsekwentnie stoi na stanowisku, że realizacja obowiązku szczepień ochronnych jest elementem prawidłowego funkcjonowania systemu ochrony zdrowia publicznego, a rodzic ponosi pełną odpowiedzialność za zabezpieczenie udziału dziecka w tym obowiązku.
8. W kasacji podniesiono również zarzut wadliwości tytułu wykonawczego. Zarzut ten jest pozbawiony podstaw, gdyż tytuł wykonawczy zawierał elementy wymagane w art. 27 u.p.e.a. i prawidłowo wskazywał obowiązek ustawowy oraz środek egzekucyjny. NSA w podobnych sprawach niejednokrotnie akcentował, że tytuł wykonawczy wskazujący obowiązek wynikający bezpośrednio z ustawy i dookreślony technicznie przez akt delegowany, pozostaje skuteczny i nie jest dotknięty rażącymi brakami, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Samo subiektywne przekonanie skarżącego o "przymusie do leczenia bez zgody" nie może prowadzić do konstatacji, że tytuł wykonawczy wadliwie określa obowiązek, jeśli wskazuje materialnie poprawną treść powinności.
Zarzut kasacyjny obejmujący ingerencję w integralność fizyczną rodzica i dziecka, w tym powołanie na brak zgody, należy rozumieć w kontekście lex specialis profilaktyki. Sąd w sprawie ustalił bezspornie, że odmowa objęcia dziecka badaniem kwalifikacyjnym i szczepieniem była świadomym aktem skarżącego, mającym na celu podważenie systemu, a nie wynikiem niezależnych od niego, trwałych przeciwwskazań. Aktywny sprzeciw rodzica wobec procedury profilaktycznej w modelu ochrony zbiorowej nie może być traktowany jako przesłanka trwałej niewykonalności obowiązku. Orzecznictwo NSA w sprawach szczepień konsekwentnie wskazuje, że odmowa udziału w badaniu kwalifikacyjnym czy w samej procedurze szczepiennej stanowi dopuszczalną i wystarczającą podstawę do zastosowania środka przymuszenia pośredniego – grzywny, której podstawą i celem nie jest represja, a wymuszenie wykonania obowiązku służącego ochronie zbiorowej, a więc prawa innych osób i zdrowie publiczne. Ten model ingerencji proporcjonalnej w sferę autonomii jednostki został zaakcentowany m.in. w wyroku NSA z 5 czerwca 2025 r., II GSK 2521/21, zgodnie z którym ingerencja ta, choć dotyczy sfery życia prywatnego, nie narusza istoty wolności, jeżeli jest proporcjonalna i realizuje ważny interes ogółu.
NSA zauważa także, że brak zgody opiekuna nie uchyla normy ustawowej wprowadzającej obowiązek. W judykaturze przyjmuje się jednolicie, że brak zgody może mieć jedynie wpływ na ocenę, czy obowiązek został już wykonany, natomiast nie ma wpływu na jego istnienie i wymagalność, gdyż norma ustawowa sama przesądza powinność i moment jego aktualizacji po spełnieniu warunku wieku i sytuacji epidemiologicznej. To rozróżnienie logiczno-jurydyczne zostało wprost wskazane w wyroku NSA z 18 lutego 2025 r., II GSK 1776/21.
9. Z tych względów skarga kasacyjna należała do oddalenia, gdyż żaden z zarzutów nie wykazał naruszenia norm materialnoprawnych ani przepisów proceduralnych w zakresie stosowania środka egzekucyjnego, który został użyty zgodnie z prawem, w sposób proporcjonalny, po przeprowadzeniu prawidłowego etapu przedegzekucyjnego i kontroli zarzutowej. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie i poprzedzające je akty organów nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.