II GSK 741/21

II GSK 741/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Kr 284/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-09-28
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2190
art. 46 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 6
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan- Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 284/20 w sprawie ze skargi S. R. na uchwałę Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2020 r. nr 57/20 w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora szpitala 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz S. R. 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Zarząd Województwa Małopolskiego w dniu 21 stycznia 2020 r. podjął uchwałę nr 57/20 w sprawie powołania Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II (dalej jako Dyrektor Szpitala). Uchwałę podjęto na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm. - dalej jako usw) w związku z art. 46 ust. 3 i art. 49 ust. 6 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm.) oraz art. 68 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.).
Zarząd Województwa Małopolskiego uchwalił, jak niżej:
"§ 1. Powołuje się z dniem 3 lutego 2020 roku G. F. na stanowisko Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II na okres 6 lat.
§ 2. Powołanie, o którym mowa w § 1, stanowi nawiązanie stosunku pracy na czas określony. Warunki wynagradzania oraz inne warunki dotyczące stosunku pracy zostaną ustalone odrębnie.
§ 3. Traci moc z dniem 3 lutego 2020 r. Uchwała Nr 2031/19 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 7 listopada 2019 roku w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II.
§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Marszałkowi Województwa Małopolskiego.
§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.".
W uzasadnieniu wskazano, że Komisja Konkursowa, powołana uchwałą Nr XII/147/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 26 sierpnia 2019 r. (zmieniona uchwałą Nr XV/194/19 z 25 listopada 2019 r.) rekomendowała na stanowisko Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II – G. F.. Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, w przypadku podmiotów leczniczych nie będących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Artykuł 41 ust. 2 pkt 6 usw wskazuje, że do zadań zarządu województwa należy kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z uwagi na powyższe, zasadne jest podjęcie niniejszej uchwały.
II.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł S. R., zarzucając Zarządowi Województwa Małopolskiego naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r. poprzez ogłoszenie kolejnego konkursu w przypadku braku podstaw prawnych do ogłoszenia nowego konkursu, co skutkowało wyłonieniem kandydata na stanowisko Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II, a w konsekwencji bezprawnym podjęciem przez Zarząd Województwa Małopolskiego Uchwały Nr 57/20 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2020 r. w sprawie powołania Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II;
2. art. 49 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r. poprzez nienawiązanie stosunku pracy ze Skarżącym wybranym w drodze pierwotnie ogłoszonego konkursu, a następnie bezpodstawne ogłoszenie przez Zarząd Województwa Małopolskiego kolejnego konkursu w przypadku braku podstaw prawnych do ogłoszenia nowego konkursu, co skutkowało wyłonieniem kandydata na stanowisko Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II, a w konsekwencji bezprawnym podjęciem przez Zarząd Województwa Małopolskiego Uchwały Nr 57/20 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2020 r. w sprawie powołania Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II;
3. § 3 ust. 1 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą z dnia 6 lutego 2012 r. poprzez powołanie komisji konkursowej i przeprowadzenie kolejnego konkursu w przypadku braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania konkursowego wobec uprzedniego wyczerpania procedury konkursowej (§ 4 ust. 1 Rozporządzenia), co skutkowało bezpodstawnym wyłonieniem w kolejnym konkursie kandydata na stanowisko Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II, a w konsekwencji bezprawnym podjęciem przez Zarząd Województwa Małopolskiego Uchwały Nr 57/20 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2020 r. w sprawie powołania Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II;
4. art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez nawiązanie stosunku pracy z kandydatem wyłonionym na stanowisko Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w postępowaniu konkursowym przeprowadzonym bez podstawy prawnej.
Strona wniosła o stwierdzenie przez WSA w Krakowie nieważności uchwały w całości i orzeczenie o kosztach postępowania.
III.
Wyrokiem z 28 września 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 284/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. R. na ww. uchwałę.
Zauważył, że w niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałą nawiązano stosunek powołania z G. F. na stanowisko Dyrektora Szpitala. W związku z tym, powołanie jest aktem organizacyjnym o podwójnym charakterze:
1) powierza danej osobie określone funkcje,
2) nawiązuje stosunek pracy między osobą powołaną a jednostką organizacyjną, w której ma ona objąć powierzone stanowisko.
Powołanie z perspektywy prawa administracyjnego prowadzi do powierzenia stanowiska kierowniczego, natomiast z perspektywy prawa pracy do nawiązania między stronami stosunku pracy.
Co do zasady w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarówno powołanie, jak i odwołanie ze stanowiska, na jakim pracownik został zatrudniony nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 21 października 1981 r. sygn. akt II SA 670/81). Wyjątek stanowią jednak akty powołania czy też odwołania z funkcji kierowniczych w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Wynika to z unormowań przewidujących nadzór państwowy nad legalnością wszystkich uchwał samorządu terytorialnego - w tym również tych dotyczących zatrudniania i odwoływania kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych. Zdaniem WSA zaskarżona uchwała podlega kontroli sądowoadministracyjnej w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy była także legitymacja skarżącego. Sąd pierwszej instancji przyjął w tym zakresie, że skarżący, jako osoba wybrana w konkursie na stanowisko Dyrektora Szpitala posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego z 21 stycznia 2020 r. Nr 57/20 w sprawie powołania Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II.
Przechodząc natomiast do rozważań merytorycznych zauważył, że z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej wynika, że w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs w szczególności na stanowisko kierownika. Zgodnie z art. 49 ust. 6 tej ustawy, z kandydatem na stanowisko określone w ust. 1, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat. Okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata. Zarząd Województwa Małopolskiego w oparciu o wyżej powołane regulacje prawne był więc nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do nawiązania stosunku pracy z kandydatem wybranym w drodze konkursu. Sformułowanie art. 49 ust. 6 jest w tym zakresie kategoryczne.
Należy podkreślić, że w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną uchwałą nie doszło do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, co mogło nastąpić w przypadku zaistnienia okoliczności enumeratywnie wymienionych w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 393 - dalej jako rozporządzenie ws. konkursu).
Zgodnie z § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego następuje wyłącznie na wniosek, który zgłasza się do właściwego podmiotu nie później niż w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu w przypadku stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego komisja konkursowa ulega rozwiązaniu, a właściwy podmiot powołuje nową komisję konkursową. Ponowne wszczęcie postępowania konkursowego następuje w terminie 2 miesięcy od dnia stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego. W przedmiotowej sprawie nie doszło do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego Zarząd Województwa Małopolskiego był bezwzględnie zobowiązany do nawiązania stosunku pracy z kandydatem wybranym w drodze konkursu, a co za tym idzie zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
WSA podniósł również, że Zarząd Województwa Małopolskiego w dniu 7 listopada 2019 r. podjął uchwałę Nr 2030/19 w sprawie cofnięcia skarżącemu powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II, z powodu utraty zaufania, spowodowanej poświadczeniem nieprawdy w zakresie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Skarżący nie podniósł, aby uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Konkurs na stanowisko Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II, po zakończeniu którego została podjęta zaskarżona uchwała, został ogłoszony 3 grudnia 2019 r.
W takich okolicznościach WSA nie widział podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt IV P 61/20/N. Zaskarżona uchwała jest bowiem konsekwencją wyniku postępowania konkursowego, które nie tylko nie zostało unieważnione, ale nawet nie został wniesiony stosowny wniosek w tym przedmiocie.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. R. zaskarżając go w całości i zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na:
1. naruszeniu art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak uzasadnienia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia, poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nieodniesienia się w uzasadnieniu wyroku do części zarzutów skargi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sporządzenie wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia i odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącego,
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
1. naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r. poprzez:
a) Błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że dopuszczalne jest ogłoszenie kolejnego konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą i wyłonienie nowego kandydata, w przypadku gdy w poprzednio ogłoszonym konkursie został wybrany kandydat, a poprzednie postępowanie konkursowe nie zostało unieważnione, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu, tj. uznaniem, że zgodne z prawem było ogłoszenie kolejnego konkursu w dniu 3 grudnia 2019 roku i wyłonienie w nim kandydata, a kolejno powołanie z dniem 3 lutego 2020 roku Pana [...] na stanowisko Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II na okres 6 lat, w przypadku gdy w dniu 10 września 2019 roku Zarząd Województwa Małopolskiego ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II, w toku którego w dniu 21 października 2019 roku Komisja Konkursowa wybrała na stanowisko Dyrektora Skarżącego S. R., a postępowanie to [konkursowe] nie zostało unieważnione,
2. naruszenie art. 49 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r. poprzez:
a) Błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że dopuszczalne jest nienawiązanie stosunku pracy z kandydatem wybranym przez komisję konkursową na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą w drodze pierwotnie ogłoszonego konkursu, które to postępowanie konkursowe nie zostało unieważnione, oraz nawiązanie stosunku pracy z kandydatem wybranym przez komisję konkursową na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą w drodze kolejnego ogłoszonego konkursu, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu, tj. uznaniem, że zgodne z prawem było nienawiązanie stosunku pracy ze Skarżącym wybranym w drodze pierwotnie ogłoszonego konkursu, które to postępowanie konkursowe nie zostało unieważnione, oraz podjęcie przez Zarząd Województwa Małopolskiego Uchwały Nr 57/20 Zarządu Województwa Małopolskiego w dniu 21 stycznia 2020 r. w sprawie powołania z dniem 3 lutego 2020 roku Pana G. F. na stanowisko Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II na okres 6 lat,
3. Naruszenie § 3 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą z dnia 6 lutego 2012 r. poprzez:
a) błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolejnego konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą wobec uprzedniego wyczerpania procedury konkursowej, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu, tj. uznaniem, że zgodne z prawem było przeprowadzenie konkursu przez komisję konkursową zmienioną uchwałą nr XV/194/19 z dnia 25 listopada 2019 r., a także opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową regulaminu konkursu obowiązującego od 2 grudnia 2019 roku, opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie: ogłoszenie o konkursie, rozpatrzenie zgłoszonych kandydatur; i wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem - Pana G.F., w przypadku gdy komisja konkursowa powołana uchwałą nr XII/147/19 z dnia 26 sierpnia 2019 r. przeprowadziła postępowanie konkursowe, zakończone wybraniem w dniu 21 października 2019 roku stanowisko Dyrektora Skarżącego S. R., a postępowanie to [konkursowe] nie zostało unieważnione, a w konsekwencji wyczerpana została procedura konkursowa,
4. Naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez:
a) błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że zarząd województwa był bezwzględnie zobowiązany do nawiązania stosunku pracy z kandydatem wybranym w drodze kolejnego ogłoszonego konkursu, w przypadku gdy w poprzednio ogłoszonym konkursie został wybrany kandydat, a uprzednie postępowanie konkursowe nie zostało unieważnione i stosunek pracy nie został nawiązany, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu, tj. uznaniem, że zgodne z prawem było nawiązanie stosunku pracy z Panem G. F., w przypadku gdy komisja konkursowa powołana uchwałą nr XII/147/19 z dnia 26 sierpnia 2019 r. przeprowadziła postępowanie konkursowe, zakończone wybraniem w dniu 21 października 2019 roku na stanowisko Dyrektora Skarżącego S. R., a postępowanie to [konkursowe] nie zostało unieważnione, co oznacza że nawiązanie z tym pierwszym stosunku pracy było niedopuszczalne, jako że zarząd województwa był bezwzględnie zobowiązany do nawiązania stosunku pracy z tym ostatnim.
Strona skarżąca kasacyjnie, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz 185 § 1 p.p.s.a, oraz art. art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniosła o:
1. uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji zmianę orzeczenia WSA poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości,
ewentualnie
2. uchylenie w całości wyroku WSA oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie
3. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.
VII.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, jakie niezbędne elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Należą do nich: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Podkreślić wypada również, że uzasadnienie wyroku, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizuje bardzo istotne funkcje, w szczególności perswazyjną oraz kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia w trybie instancyjnym. To właśnie bowiem analiza uzasadnienia wyroku ma dostarczyć stronie odpowiedzi na pytanie o powody wydanego w jej sprawie wyroku.
Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa, tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje gwarancję, że przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego rzeczywiście odbyła się w sposób należyty, a przeprowadzone postępowanie odpowiadało prawu. Uzasadnienie wyroku powinno zatem pozwolić na precyzyjną ocenę stanowiska WSA jak i sformułowanego ewentualnie środka odwoławczego, w kontekście przyjętego stanu faktycznego sprawy. Jak już bowiem wskazano, z jednej strony uzasadnienie pozwala na odtworzenie procesu myślowego, jaki towarzyszył sądowi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (zwłaszcza zaś tego, czy uwzględniono całokształt okoliczności badanej sprawy), z drugiej zaś pozwala NSA na ocenę, czy - mówiąc w pewnym uproszczeniu - przesłanki, które wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, uznać można za trafne, zwłaszcza, czy wyjaśniono w sposób dogłębny zastosowane normy prawa materialnego w przyjętym stanie faktycznym.
Chcąc więc prawidłowo zrealizować wytyczne zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia poprawności/wadliwości tego, co ustalił organ albo jakie uwagi sformułowała strona. Powinien wskazać, które z nich przyjął i jak je ocenił z perspektywy przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, jednocześnie wyjaśniając, dlaczego przeciwne stanowisko, jeżeli było prezentowane, nie zasługiwało na uwzględnienie. Uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, "wyrwane z kontekstu" fragmenty wypowiedzi strony, niepełne, czy też nie wskazujące wyraźnie stanowiska WSA oceny, nie mogą zostać uznane za spełniające wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.
WSA dokonując wykładni stosowanych norm prawa materialnego nie może tym samym ograniczyć się jedynie do odwołania się do ich treści, z pominięciem twierdzeń podnoszonych przez którąś ze stron w tym zakresie, zwłaszcza na tle ustalonego stanu faktycznego. W jego ramach WSA ma więc przedstawić proces ustalania brzmienia i znaczenia norm prawnych, następnie proces ich subsumcji. Istotne jest także odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, choć nie oznacza to analizowania ich niejako "krok po kroku".
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy, tytułem pewnych szerszych uwag ogólnych, wynikających przede wszystkim z przyjętego stanu faktycznego, wyjaśnić, że uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego z 26 sierpnia 2019 r. Nr XII/147/19 powołana została komisja konkursowa do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Krakowskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II. Ogłoszono również stosowny konkurs (pierwszy konkurs).
Jednocześnie w dniu 12 września 2019 r. Zarząd Województwa Małopolskiego podjął uchwałę w sprawie powierzenia skarżącemu pełnienia obowiązków Dyrektora Szpitala na 3 miesiące, jednak nie dłużej niż do czasu powołania dyrektora w trybie konkursu na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej.
Skarżący wystartował w konkursie składając dokumenty wymagane od kandydatów. Z niekwestionowanych w sprawie twierdzeń wynika, że w dniu 9 października 2019 r. złożył również oświadczenie majątkowe, w którym wskazał wszystkie podstawy zatrudnienia oraz fakt prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, aktualne na dzień składania przedmiotowego oświadczenia, wskazując równocześnie wysokość uzyskanych z tych tytułów dochodów. Oprócz powyższego skarżący złożył również wszystkie wymagane, w związku z powierzeniem mu pełnienia obowiązków dyrektora szpitala, dokumenty.
Następnie skarżący został wyłoniony w procedurze konkursowej, jednakże bez podania przyczyny (nie ma bowiem stosownych dokumentów w aktach sprawy) nie został powołany na stanowisko dyrektora szpitala. Postępowanie konkursowe co do pierwszego konkursu nie zostało również unieważnione, co mogłoby stanowić jedną z przyczyn odmowy nawiązania ze skarżącym stosunku pracy. Jednocześnie, w dniu 3 grudnia 2019 r. został ogłoszony kolejny konkurs na stanowisko dyrektora szpitala (tzw. drugi konkurs).
Z kolei w dniu 7 listopada 2019 r. została podjęta uchwała Nr 2030/19 Zarządu Województwa Małopolskiego w sprawie cofnięcia skarżącemu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala z motywacją wskazującą na utratę zaufania spowodowaną poświadczeniem nieprawdy. Jednocześnie wskazano, że skarżący miał się dopuścić poświadczenia nieprawdy w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, zarzucając również, że nie podjął on żadnych kroków zmierzających do jej zakończenia. Ponadto postawiono skarżącemu zarzut, jakoby kontynuował dodatkowe zatrudnienie bez wymaganej przez Zarząd Województwa Małopolskiego zgody w co najmniej kilku podmiotach.
Pismem z 10 grudnia 2019 r. skarżący wezwał Zarząd Województwa Małopolskiego do nawiązania stosunku pracy niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od otrzymania pisma (tj. od dnia 12 grudnia 2019 r.).
Marszałek Województwa Małopolskiego w odpowiedzi na powyższe odmówił powołania skarżącego na stanowisko dyrektora. Ze względu na powyższe, w dniu 20 stycznia 2020 r. skarżący złożył do sądu powszechnego pozew o nawiązanie stosunku pracy i pismem z 23 stycznia 2020 r. wezwał Marszałka Województwa Małopolskiego do powstrzymania się od rozstrzygnięcia konkursu ogłoszonego dnia 3 grudnia 2019 r.
Drugi konkurs został jednak rozstrzygnięty kwestionowaną obecnie uchwałą z 21 stycznia 2020 r. nr 57/20 powołującą G. F. na stanowisko Dyrektora Szpitala na 6 lat.
VIII.
Uwzględniając powyższe ustalenia faktyczne, analiza uzasadnienia Sądu pierwszej instancji pozwala na jednoznaczną konstatację, że ocenił on sprawę w sposób niepełny, poddając rozważaniom jedynie te elementy stanu faktycznego, które dotyczą drugiego konkursu toczącego się od 3 grudnia 2019 r. (ogłoszenie), a zwieńczonego kwestionowaną uchwałą, kończącą całe postępowanie konkursowe. Poza pewnymi, nie mającymi jednak większego znaczenia dla sprawy, uwagami dotyczącymi sytuacji skarżącego (jego odwołania z p.o. dyrektora szpitala, kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na sprawę w sądzie pracy, czy też przyznany skarżącemu status strony wynikający z interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały), brak jest szerszej analizy istoty twierdzeń skarżącego, który - mówiąc w dużym uproszczeniu - wskazuje konsekwentnie na wadliwość kolejnego konkursu z uwagi na szereg czynników, mających jednak wspólny mianownik w postaci twierdzenia, że poprzedni konkurs został prawidłowo rozstrzygnięty na jego rzecz, zaś Zarząd Województwa bezprawnie uchyla się od nawiązania ze skarżącym stosunku pracy (ergo skonsumowania wyników pierwszego konkursu). W istocie rzeczy twierdzenia skarżącego, tak w skardze jak i w skardze kasacyjnej zmierzały w kierunku wykazania, że zaskarżona uchwała powołuje osobę na już obsadzone (w konkursie) stanowisko, w sytuacji, w której pierwszy konkurs nie został ani unieważniony, ani nie zaistniała podstawa uzasadniająca odmowę nawiązania właściwego stosunku pracy z poprzednio wybraną osobą, którą był skarżący, co umożliwiałoby ogłoszenie kolejnego konkursu.
W kontekście powyższego wskazania wymaga, że osią twierdzeń WSA, jak wynika z analizy uzasadnienia wyroku, jest jego przekonanie, że z art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o działalności leczniczej wypływa wniosek, że po przeprowadzeniu konkursu z wybranym kandydatem, nawiązuje się z nim stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat. Skoro więc w sprawie nie doszło do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego (drugiego konkursu) w ramach § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia ws. konkursu, to Zarząd Województwa był nie tyle uprawniony, co wręcz zobowiązany do nawiązania stosunku pracy z kandydatem wybranym w drodze konkursu (a więc p. G. F.). Powołane przepisy są zdaniem WSA kategoryczne. Tyle tylko, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokładnie taka sama sytuacja miała miejsce w odniesieniu do skarżącego, który również został wybrany przez komisję (w pierwszym konkursie na to stanowisko) i z którym Zarząd Województwa, pomimo owego kategorycznie brzmiącego art. 49 ust. 6 ustawy, umowy jednak nie podpisał, ogłaszając kolejny konkurs. Przy czym w odniesieniu do pierwszego konkursu również go nie unieważniono, a w aktach sprawy brak jest dokumentów, które uzasadniałyby tezę, że można było nie podpisać umowy ze skarżącym i ogłosić kolejny konkurs. Z całą pewnością dokumentem takim nie jest uchwała Zarządu Województwa z 7 listopada 2019 r. Nr 2030/19 w sprawie cofnięcia skarżącemu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala, która dotyczy tylko i wyłącznie kwestii tymczasowej obsady stanowiska dyrektora na czas wakatu na tym stanowisku.
Zwrócić przy tym należy uwagę, że jak wynika z art. 49 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej jeżeli do konkursu nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. W tych więc przypadkach, jak brzmi przepis, można ogłosić nowy konkurs (w tej sprawie drugi, w efekcie którego zapadła kwestionowana w sprawie uchwała).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza stanu faktycznego sprawy i dokonana na jego tle przez WSA wykładnia art. 49 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej, jest co najmniej przedwczesna, gdyż w ogóle nie odnosi się do tych elementów stanu faktycznego, które dotyczą etapu poprzedzającego ogłoszenie drugiego konkursu, zwłaszcza zaś do braku wskazania przez organ, z jakich powodów nie doszło do podpisania umowy ze skarżącym, który przecież został wybrany w pierwszym konkursie, a co przecież stanowiło asumpt do ogłoszenia nowego konkursu. Twierdzenia Sądu pierwszej instancji o związaniu organu wynikami drugiego konkursu, bazujące w zasadzie tylko i wyłącznie na literalnym odczytaniu przepisów, w tym na poczynionym założeniu, że skoro nie unieważniono drugiego tego konkursu to odbył się on prawidłowo i jedyne co organ ma zrobić to podpisać umowę z wyłonionym kandydatem, nie wytrzymuje krytyki w zderzeniu z nieprzeanalizowanym dokładnie stanem faktycznym sprawy i obowiązującą sąd administracyjny kontrolą legalności działania organów administracji publicznej.
Twierdzenia WSA mogłyby być rozważane jako prawidłowe w innym stanie faktycznym, tj. gdyby sprawa dotyczyła wyłącznie jednego konkursu, w którym komisja wyłoniłaby kandydata, z którym następnie zarząd województwa podpisałby stosowną umowę. W sprawie niniejszej stan faktyczny jest jednak bardziej złożony, bowiem drugi konkurs poprzedzony był pierwszym, w którym wybrano skarżącego, nie unieważniono tego konkursu (co notabene skutkowałoby rozwiązaniem komisji i powołaniem nowej), a w sprawie nie jest w ogóle jasne, dlaczego nie podpisano ze skarżącym umowy (z jakich przyczyn).
Nie przesądzając końcowego wyniku sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w ponownym postępowaniu kluczowe będzie odniesienie się do powyższych, nieocenionych dotychczas przez WSA, elementów stanu faktycznego, w tym także do normy z art. 49 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, która umożliwia przeprowadzenie kolejnego konkursu m.in. w sytuacji, gdy nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej z kandydatem wyłonionym w poprzednim konkursie. Powody takiego działania podlegać muszą ocenie sądowej już przez sam wzgląd na sprawowaną kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem legalności. Pomocna w tym zakresie może się również okazać analiza dołączonych do akt wyroków sądów powszechnych co do powództwa o nawiązanie stosunku pracy. Nie może być wątpliwości, że należy ocenić, czy odmowa nawiązania ze skarżącym stosunku pracy lub zawarcia umowy cywilnoprawnej, była prawidłowa, gdyż od tego zależy, czy drugi konkurs miał wystarczające podstawy do jego przeprowadzenia.
Z uwagi na powody niniejszego rozstrzygnięcia, za zbędne Naczelny Sąd Administracyjny uznaje odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem uchylenie wyroku z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie uzasadnia prowadzenia merytorycznej oceny sprawy, w zakresach wcześniej nieocenionych przez Sąd pierwszej instancji.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).