II GSK 739/23

II GSK 739/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Krawczak
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 432/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-12-15
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 195
art. 37 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 97
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 162
art. 49 ust. 1, ust. 10, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1 i 2, art. 58, art. 59 ust. 2, art. 59 ust. 4, art. 59 ust. 7-9, art. 59 ust. 7 pkt 2
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 432/22 w sprawie ze skargi A.F. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 432/22 oddalił skargę A. F. (dalej: skarżąca) na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie (dalej także: organ odwoławczy) z [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie (dalej także jako: organ kontroli albo PPIS) przeprowadził 7 kwietnia 2022 r. kontrolę u przedsiębiorcy – I. A. F. w Bloku Żywienia w Niepublicznym Żłobku "K.F." w L., celem stwierdzenia przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w zakresie warunków żywienia zbiorowego. W trakcie kontroli stwierdzono niezgodności z prawem żywnościowym, które zostały odnotowane w protokole (nie okazano dokumentu potwierdzającego, że odpady powstałe w zakładzie żywieniowo-żywnościowym zagospodarowane są zgodnie z obowiązującym prawem; żywność w urządzeniu chłodniczym przechowywana jest w temperaturze wyższej od zalecanej przez producenta; nie okazano do wglądu dokumentacji do celów sanitarno-epidemiologicznych osób zatrudnionych w żłobku; nie okazano do wglądu zakładowej dokumentacji systemowej z zakresu procedur i instrukcji GHP/GMP oraz systemu bezpieczeństwa żywności opartego na zasadach HACCP; nie okazano zapisów potwierdzających utrzymanie kontroli wewnętrznej w zakładzie - w urządzeniu chłodniczym stwierdzono żywność bez etykiety producenta, środki spożywcze dla dzieci po upływie daty minimalnej trwałości oraz jaja używane do produkcji posiłków bez informacji na opakowaniu, że były zakupione po uprzedniej dezynfekcji) i wystawiono mandat karny w wysokości 200 zł.
Podczas kontroli sprawdzającej przeprowadzonej 11 kwietnia 2022 r. stwierdzono, że wszystkie nieprawidłowości, poza okazaniem do wglądu zakładowej dokumentacji systemowej z zakresu procedur i instrukcji GHP/GMP oraz systemu bezpieczeństwa żywności opartego na zasadach HACCP, a także zapisów potwierdzających utrzymanie kontroli wewnętrznej w zakładzie, zostały usunięte.
Po rozpatrzeniu protokołu kontroli sanitarnej oraz kontroli sprawdzającej, PPIS [...] maja 2022 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą udokumentować funkcjonowanie zakładowej dokumentacji systemowej zakładu opracowanej w obszarze procedur i instrukcji GHP/GMP oraz systemu HACCP, w terminie od dnia następnego po dniu, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Podczas kontroli sprawdzającej 10 czerwca 2022 r., dokumentacja HACCP nie została przedstawiona pracownikom organu. Z informacji uzyskanych telefonicznie od skarżącej dokumentacja znajduje się poza obiektem kontrolowanym, a zapisy z kontroli wewnętrznej przechowywane są w zamkniętym pomieszczeniu, do którego osoba obecna podczas kontroli nie miała dostępu.
Do organu kontroli wpłynął sprzeciw A. F. na czynności kontrolne przeprowadzone 10 czerwca 2022 r. W sprzeciwie skarżąca zarzuciła, że kontrolę przeprowadzono poza godzinami pracy placówki, a czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez pracowników organu kontroli bez doręczenia upoważnienia do jej przeprowadzenia.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie działając na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2, ust. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021, poz. 162 ze zm.; dalej jako: u.p.p. lub ustawa), w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021, poz. 195, ze zm.) wydał [...] czerwca 2022 r. postanowienie w sprawie kontynuacji czynności kontrolnych w Bloku Żywienia w Niepublicznym Żłobku "K.F." w L..
Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie, w którym podtrzymała argumentację sprzeciwu. Przede wszystkim strona podniosła, że organ kontroli błędnie uznał, że kontrolę przeprowadzono w godzinach pracy, czynności kontrolne zostały wykonywane po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a także, że kontrolę przeprowadzono w obecności osoby, o której mowa w art. 97 k.c.
Po rozpoznaniu zażalenia Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie postanowieniem z [...] lipca 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że czynności kontrolne zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, a przedstawiciele PPIS posiadali prawidłowe upoważnienie do ich przeprowadzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę A. F. na powyższe postanowienie wskazał, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organów i ich oceny co do przeprowadzenia kontroli w godzinach pracy żłobka. W ocenie sądu pierwszej instancji materiał dowodowy był zupełny i wystarczający do poczynienia przez organ 10 czerwca 2022 r. ustaleń w przedmiocie funkcjonowania żłobka, co skutkowało konkluzją, że kontrola została przeprowadzona w godzinach pracy placówki, tak jak wymaga tego art. 51 ust. 1 ustawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia stanowisko skargi, że pracownik przedszkola – opiekunka, nie może być uznana za osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługi publiczności, z uwagi na to, że nie była ona pracownikiem odpowiedzialnym za zakład żywieniowo–żywnościowy i jej zakres obowiązków był związany z placówką wychowawczą, a nie stołówką. Istotne jest, że pracownik ten wykonywał czynności bezpośrednio związane z profilem prowadzonej działalności przedsiębiorcy w danym lokalu, co stwarzało domniemanie, że jest to osoba czynna w lokalu przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 97 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610). Brak więc jest podstaw do twierdzenia, że czynności kontrolne, które zostały przeprowadzone w obecności pracownika skarżącej zostały przeprowadzone z naruszeniem wskazanego przepisu prawa.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie organ odwoławczy nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Materiał dowodowy był zupełny do podjęcia rozstrzygnięcia. Organ rozpatrzył go w całości i wyprowadził z jego oceny trafne wnioski, które przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
A. F. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, to jest:
1) art. 6, 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 16 u.p.p., w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia; przez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności: mianowicie faktu, że zakład żywieniowo-żywnościowy w żłobku "K. F." w Lublinie, w dniu 10 czerwca 2022 r., był nieczynny (pomimo ustalenia, że w trakcie kontroli w żłobku była obecna jedynie A. D., przedszkolanka opiekująca się dwójką dzieci przebywających w pomieszczeniach zakładu, a pozostałe dzieci wraz z opiekunami wyjechały na piknik rodzinny do innego przedszkola), oraz przez błędne ustalenie, że przed przystąpieniem do przeprowadzenia kontroli przedstawiono upoważnienie do dokonania kontroli osobie przez niego upoważnionej (na podstawie zalegania upoważnienia w aktach) oraz, że przedstawiono upoważnienie w terminie 3 dni po zakończeniu kontroli przedsiębiorcy;
2) art. 6, 7,77 i 51 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 16 u.p.p. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia: przez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie, mimo istnienia przesłanek do uwzględnienia zażalenia z uwagi na naruszenia prawa materialnego (art. 49 ust. 1, art. 49 ust. 10, art. 51 ust. 1 u.p.p.);
3) art. 7, 77 i 51 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 16 u.p.p., w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia; poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśniania czy informacja o zamknięciu zakładu w dniu 10 czerwca 2022 r. została przekazana opiekunom dzieci uczęszczających do żłobka, czy zakład żywieniowo-żywnościowy w tej dacie faktycznie wykonywał działalność gospodarczą, czy dwoje dzieci obecnych w placówce przebywało w niej wyłącznie w oczekiwaniu na obiór ich przez opiekunów;
II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:
4) art. 49 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że określony w tym przepisie obowiązek doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli jest równoznaczny z okazaniem upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz umieszczeniem upoważnienia w aktach;
5) art. 49 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu legitymacji służbowej i/lub upoważnienia do przeprowadzenia kontroli jakiemukolwiek pracownikowi przedsiębiorcy (nieupoważnionemu przez przedsiębiorcę);
6) art. 49 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli przed doręczeniem upoważnienia do przeprowadzenia kontroli;
7) art. 49 ust. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że uzgodnienie telefoniczne z przedsiębiorcą, co do zgłoszenia się w budynku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Lublinie w celu odebrania upoważnienia, zapoznania się z protokołem", zwalnia kontrolujących z wezwania do uczestnictwa w kontroli przedstawiciela Policji" (funkcjonariusza publicznego) pomimo tego, że w kontroli nie uczestniczył przedsiębiorca, ani osoba upoważniona;
8) art. 49 ust. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że obecność opiekunki dzieci, która nie dokonuje żadnych czynności prawnych w zakładzie żywieniowo-żywnościowym, zwalnia kontrolujących z wezwania do uczestnictwa w kontroli funkcjonariusza publicznego, pomimo tego, że w kontroli nie uczestniczył przedsiębiorca, ani osoba upoważniona;
9) art. 51 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że określenie "w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę" dotyczy godzin podanych w jakiejkolwiek i gdziekolwiek informacji", a nie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie objętym kontrolą.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zadaniem autora skargi kasacyjnej jest więc sformułowanie zarzutów kasacyjnych, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania również wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie kwestionuje, że podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej 7 kwietnia 2022 r. w bloku żywienia w Niepublicznym Żłobku "K. F." w L., stwierdzono liczne niezgodności z prawem żywnościowym, w tym nie okazano do wglądu zakładowej dokumentacji systemowej z zakresu procedur i instrukcji GHP/GMP oraz systemu bezpieczeństwa żywności opartego na zasadach HACCP. Skarżąca nie kwestionuje również, że podczas kolejnych kontroli sprawdzających przeprowadzonych 11 kwietnia 2022 r. oraz 10 czerwca 2022 r. nie została przedstawiona powyższa dokumentacja i nie okazano również zapisów potwierdzających utrzymanie kontroli wewnętrznej w bloku żywienia, co w rezultacie skutkowało wydaniem [...] czerwca 2022 r. postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem z [...] lipca 2022 r.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, a zatem celowym jest ich łączne rozpoznanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja towarzysząca zarzutom prawnomaterialnym praktycznie była tożsama z argumentacją towarzyszącą zarzutom procesowym.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.p. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. W złożonym sprzeciwie skarżąca zarzuciła naruszenia podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 51 ust. 1 u.p.p. Zarzut naruszenia tych przepisów skarżąca podtrzymała zarówno w złożonym zażaleniu jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Złożony sprzeciw był dopuszczalny w świetle regulacji art. 59 ust. 2 wskazanej ustawy. Poza tym termin do jego złożenia jak i jego rozpatrzenia, jak również co do złożenia zażalenia i jego rozpatrzenia (tj. art. 59 ust. 4, ust. 7 i ust. 9) zostały zachowane i nie było to kwestią sporną.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie rozpoznając sprzeciw, działając na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 u.p.p. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji podtrzymał w pełni stanowisko w nim przedstawione o braku podstaw do przypisania organowi kontroli naruszenia przepisów prawa w trakcie prowadzonej 10 czerwca 2022 r. kontroli sprawdzającej. Przeprowadzona w tym dniu kontrola, w godzinach 12.50-13.50 miała na celu weryfikację wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną wydaną [...] maja 2022 r. Na podstawie tej decyzji skarżąca została zobowiązana do udokumentowania funkcjonowania zakładowej dokumentacji systemowej zakładu opracowanej w obszarze procedur i instrukcji GHP/GMP oraz systemu HACCP, w terminie do dnia następnego po dniu w którym decyzja stanie się ostateczna. Na dzień kontroli sprawdzającej decyzja ta była decyzją ostateczną, co nie było przez skarżącą kwestionowane.
Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że skarga kasacyjna nie podważa skutecznie prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji co do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuca, że kontroli nie przeprowadzono w godzinach pracy, czynności kontrolne nie zostały wykonywane po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a także kontroli nie przeprowadzono w obecności osoby, o której mowa w art. 97 k.c. i tym samym organ powinien odstąpić od czynności kontrolnych.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że materiał dowodowy był kompletny do poczynienia przez organy i Sąd pierwszej instancji ustaleń dotyczących funkcjonowania żłobka w dniu kontroli tj. 10 czerwca 2022 r.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały, wobec ich prawidłowości, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie zasadności przeprowadzenia czynności kontrolnych, a w konsekwencji konieczności ich kontynuacji.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.p.p. kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym, że kontrola została przeprowadzona w godzinach pracy placówki, tak jak wymaga tego art. 51 ust. 1 u.p.p. Zgodnie z art. 49 ust. 1 u.p.p, czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli. Ponadto zgodnie z art. 49 ust. 10 u.p.p. w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi przedsiębiorcy lub osobie zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 k.c. lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.
Jak wynika z protokołu kontroli z 10 czerwca 2022 r. kontrolę rozpoczęto około godziny 12.30, a zakończono o godzinie 13.50. Brak było przy tym jakiejkolwiek informacji na temat innych niż standardowe godziny pracy żłobka, albo że placówka w tym dniu jest nieczynna. Z ogólnodostępnych informacji wynika, że żłobek funkcjonował od godziny 6.30 do 17.30. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji - nieobecność dzieci uczęszczających do żłobka (w placówce przebywało dwoje dzieci, pozostałe wraz z opiekunkami i właścicielem żłobka przebywały na pikniku rodzinnym) nie oznacza, że przedsiębiorca w tym dniu nie prowadził działalności. Placówka była otwarta i przebywał w niej pracownik żłobka. Wyjaśnienie czy informacja o zamknięciu zakładu 10 czerwca 2022 r., która została przekazana opiekunom dzieci uczęszczających do żłobka oraz czy zakład żywieniowo-żywnościowy w tej dacie faktycznie wykonywał działalność gospodarczą, a także czy dwoje dzieci obecnych w placówce przebywało w niej wyłącznie w oczekiwaniu na odbiór ich przez opiekunów nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Bez wątpienia żłobek 10 czerwca 2022 r. nie był zamknięty, a udział w pikniku stanowił formę zorganizowanych zajęć. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca nie podważyła skutecznie dotychczasowych ustaleń i ich oceny co do przeprowadzenia kontroli w godzinach pracy żłobka.
Skarżąca przy tym nie kwestionowała, że przed rozpoczęciem kontroli okazano pracownikowi żłobka legitymacje służbowe i stosowne upoważnienie. Wymóg okazania legitymacji służbowej, o którym mowa w art. 49 ust. 10 ustawy przed wszczęciem czynności kontrolnych został zachowany. W przepisie tym ustawodawca unormował tryb postępowania pracowników organu kontroli w sytuacjach, w których przedsiębiorca jest nieobecny lub gdy nieobecna jest osoba upoważniona. Przepis ten ma usprawnić przeprowadzenie czynności kontrolnych, a niekiedy w ogóle umożliwić jej przeprowadzenie. Zgodnie z art. 50 ust. 3 u.p.p. przedsiębiorca wskazuje na piśmie osobę upoważnioną, o której mowa w ust. 1, w szczególności w czasie swojej nieobecności. Z kolei przepis art. 50 ust. 5 stanowi, że w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w ust. 3 (czyli nie wskazania osoby upoważnionej), czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 k.c., lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.
W rozumieniu art. 97 k.c. za osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługiwania publiczności poczytuje się w razie wątpliwości za umocowaną do dokonywania czynności prawnych, które zazwyczaj bywają dokonywane z osobami korzystającymi z usług tego przedsiębiorstwa. Przepis ten odnosi się do wszystkich osób, które mają faktyczną możliwość dokonywania czynności prawnych w obiektach przedsiębiorstwa i ma zastosowanie zawsze, gdy przedsiębiorstwo nie poinformowało w sposób wyraźny swoich klientów o tym, że konkretne osoby czynne w jego lokalu nie są umocowane do zawierania umów (por. wyrok SN z 5 grudnia 2003 r., IV CK 286/02). Wymienione przepisy mają na celu eliminowanie sytuacji utrudniających lub uniemożliwiających prowadzenie kontroli z powodu braku takich osób, zwłaszcza w sytuacji niewywiązywania się przedsiębiorcy z nałożonego prawem obowiązku wskazania osoby upoważnionej, w szczególności w czasie swojej nieobecności.
Przez lokal przedsiębiorstwa należy rozumieć każde miejsce wykorzystywane do obsługi klientów przedsiębiorstwa rozumianego funkcjonalnie, tj. jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej (Komentarz do art. 97 k.c. red. Gniewek/Machnikowski 2023, wyd. 11/Strugała). Osobą czynną działającą w tym lokalu jest każda osoba fizyczna, w przypadku której okoliczności zewnętrzne pozwalają sądzić, że jest umocowana do działania w imieniu tego, kto to przedsiębiorstwo prowadzi, bez względu na to, czy znalazła się w lokalu za wiedzą i zgodą przedsiębiorcy (M. Pazdan, w: SPP, t. 2, 2008, s. 495). Wynika z tego, że sam fakt przebywania w lokalu przedsiębiorstwa jest jedną z okoliczności uzasadniających przypuszczenie racjonalnego uczestnika obrotu, że osoba tam działająca ma stosowne umocowanie. W wyroku Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2003 r. (sygn. akt IV CK 286/02) przyjęto, że "przepis art. 97 k.c. odnosi się do wszystkich osób, które mają faktyczną możliwość dokonywania czynności prawnych w obiektach przedsiębiorstwa i ma zastosowanie zawsze, gdy przedsiębiorstwo nie poinformowało w sposób wyraźny swoich klientów, o tym, że konkretne osoby czynne w jego lokalu nie są umocowane do zawierania umów". Z treści art. 97 k.c. można zatem wywnioskować, że nie ma znaczenia z jakiego powodu osoba czynna w lokalu przedsiębiorstwa, która dokonała czynności prawnej, znajdowała się w tym lokalu, ani czy przebywała tam na podstawie określonego stosunku prawnego czy może bez żadnej podstawy prawnej
Pracownik żłobka A. D., nie dysponowała upoważnieniem do podpisania i odebrania protokołu kontroli z [...] czerwca 2022 r. I właśnie dla takich sytuacji ustawodawca zastosował domniemanie osoby umocowanej w imieniu przedsiębiorcy, w obecności której może być prowadzona kontrola. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że czynności kontrolne zostały przeprowadzone w obecności pracownika kontrolowanego przedsiębiorstwa, tj. opiekunki. Było to działanie dopuszczalne i uzasadnione, bowiem w trakcie tych czynności nie było w miejscu kontroli innego przedstawiciela skarżącej.
Przyjmuje się nawet, że taka osoba nie musi być związana z przedsiębiorcą stosunkiem pracy, a niezbędne jest wyłącznie istnienie określonego powiązania organizacyjno-prawnego między daną osobą a przedsiębiorcą. Ponadto obecność takiej osoby przy wykonywaniu czynności kontrolnych nie oznacza konieczności aktywnego uczestniczenia jej w tych czynnościach – wystarczy przebywanie w miejscu, w którym czynności te są wykonywane.
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem pierwszej instancji, że w świetle powyższych regulacji prowadzenie czynności kontrolnych przez funkcjonariusza publicznego, który nie może być pracownikiem organu kontroli (na przykład funkcjonariusz Policji), może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i może być konieczne wówczas, gdy przedsiębiorca uporczywie utrudnia przeprowadzenie kontroli. Okoliczności rozpatrywanej sprawy tego nie uzasadniały. W sprawie kontrolujący chcieli jedynie sprawdzić czy wskazana w decyzji dokumentacja funkcjonuje w danym zakładzie żywieniowo-żywnościowym. Żadne czynności faktyczne związane z dokonywaniem oględzin pomieszczeń nie były wykonywane i nie było to objęte zakresem upoważniania. Poza tym, jak wynika z akt sprawy, przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie zrezygnowali z wezwania do uczestnictwa w kontroli funkcjonariuszy Policji, bowiem uzgodniono telefonicznie, że skarżąca zgłosi się 13 czerwca 2022 r. w budynku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Lublinie w celu odebrania upoważnienia i zapoznania się z protokołem pokontrolnym. W wyznaczonym dniu do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej zgłosiła się A. F. i zapoznała się z protokołem i upoważnieniem, a następnie odmówiła jego podpisania i odebrania. Przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie na taką okoliczność sporządzili adnotację służbową. Ponadto protokół kontroli z 10 czerwca 2022 r. wraz z upoważnieniem został przesłany pocztą właścicielowi żłobka, i który został odebrany przez skarżącą.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżącej wyrażone w skardze kasacyjnej, że pracownik przedszkola (opiekunka) nie może być uznany za osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługi publiczności, z uwagi na to, że nie była ona pracownikiem odpowiedzialnym za zakład żywieniowo – żywnościowy i jej zakres obowiązków był związany z placówką wychowawczo-opiekuńczą, a nie stołówką. Istotne jest, że pracownik ten wykonywał czynności bezpośrednio związane z profilem prowadzonej działalności przedsiębiorcy w danym lokalu, co stwarzało domniemanie, że jest to osoba czynna w lokalu przedsiębiorstwa w rozumieniu 97 Kodeksu cywilnego. Brak więc podstaw do twierdzenia, że czynności kontrolne, które zostały przeprowadzone w obecności pracownika skarżącej zostały przeprowadzone z naruszeniem wskazanego przepisu prawa. W ocenie NSA, przyjęcie odmiennej oceny prowadziłoby do sytuacji, w której nieobecność osoby uprawnionej do reprezentacji kontrolowanego podmiotu powodowałaby niemożliwość przeprowadzenia jakichkolwiek czynności kontrolnych przez uprawnione do tego organy.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zaznaczyć, że przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Skarżąca wskazuje również na art. 59 ust. 16 u.p.p., który stanowi, że do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasadami postępowania administracyjnego takimi jak zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej koresponduje zasada dotycząca rozkładu ciężaru dowodowego. W postępowaniu administracyjnym, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07 wyraził pogląd, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10, 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych, strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie zwalniają organu administracji z dążenia do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Z art. 77 § 1 k.p.a. nie daje się jednak wyprowadzić wniosku, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96). Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia, z inicjatywy strony toczącego się postępowania, stosownego kontrdowodu (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1933/08).
Wbrew stanowisku skarżącej Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego. Materiał dowodowy był zupełny do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd rozpatrzył go w całości i wyprowadził z jego oceny trafne wnioski, które przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarżąca, mając inicjatywę dowodową nie przedstawiła żadnych przeciwdowodów na przywołane okoliczności, m.in. że kontrola rzekomo nie została przeprowadzona w godzinach pracy placówki, ani nie składała żadnych wniosków dowodowych. Tym samym zarzuty skargi co do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 16 u.p.p., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśniania czy informacja o zamknięciu zakładu żywieniowo-żywnościowego 10 czerwca 2022 r. została przekazana opiekunom dzieci uczęszczających do żłobka, czy zakład żywieniowo-żywnościowy w tej dacie faktycznie wykonywał działalność gospodarczą, czy dwoje dzieci obecnych w placówce przebywało w niej wyłącznie w oczekiwaniu na obiór ich przez opiekunów należało uznać za nietrafne. W związku z tym, zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów postępowania, a także powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, w całokształcie należało uznać należy za chybione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.