II GSK 734/22

II GSK 734/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Po 1044/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-01-20
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 58
art. 4 pkt 22 lit. b i lit. h, art. 92a ust. 1 i ust. 7, Ip. 1.8 i lp. 6.3.8 załącznika nr 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7 k.p.a. i art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151, art. 141 § 4 i art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 1
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 3 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 3, i art. 34 ust. 3
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1044/21 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr 3001-IOC.48.3.2021.PS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia
2022 r. (sygn. akt III SA/Po 1044/21), oddalił skargę W. B. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona"), na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (DIAS) z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr 3001-IOC.48.3.2021.PS w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy
o transporcie drogowym.
Sąd I instancji za podstawę orzekania przyjął następujący stan faktyczny sprawy.
1. W dniu 29 kwietnia 2019 r. na drodze krajowej dokonano kontroli drogowej zestawu drogowego składającego się z ciągnika siodłowego i naczepy ciężarowej o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Pojazdem kierował P. B., a jego właścicielem jest Skarżący. Podczas kontroli drogowej dokonano analizy danych cyfrowych zawartych na karcie kierowcy nr (...), która wykazała brak zapisów w następujących okresach:
- 1 kwietnia 2019 r. godz. 00:00 do 1 kwietnia 2019 r. godz. 5:51 - 5:51, karta wyjęta;
- 5 kwietnia 2019 r. godz. 12:44 do 8 kwietnia 2019 r. godz. 5:57 - 2d godz. 17:13, karta wyjęta;
- 13 kwietnia 2019 r. godz. 10:03 do 15 kwietnia 2019 r. godz. 6:02 - 1d godz. 19:59, karta wyjęta;
- 19 kwietnia 2019 r. godz. 8:09 do 23 kwietnia 2019 r. godz. 5:59 - 3d godz. 21:50, karta wyjęta;
- 26 kwietnia 2019 r. godz. 15:41 do 29 kwietnia 2019 r. godz. 4:56 - 2d godz. 13:15, karta wyjęta.
Przesłuchany kierowca zeznał, że w powyższych okresach odbierał odpoczynki tygodniowe, nie został wyposażony przez pracodawcę w zaświadczenia
o nieprowadzeniu pojazdu za te okresy zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa o czasie pracy kierowców") i myślał, że za te okresy wykonał prawidłowe wpisy manualne. Składnikami jego wynagrodzenia są podstawa stanowiąca najniższe wynagrodzenie i dodatek uzależniony od liczby wykonanych kursów. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół, do którego kontrolowany nie zgłosił zastrzeżeń.
2. Pismem z 12 listopada 2020 r. Organ pierwszej instancji wezwał stronę do: przedstawienia dokumentów odnoszących się do zasad wynagradzania kierowcy, jak regulamin wynagradzania, imienne karty wynagrodzeń/przychodów, informacje
o składnikach wynagrodzenia, premiach i dodatkach do wynagrodzenia, oraz ustosunkowania się do zeznań kierowcy, że jego wynagrodzenie uzależnione jest od liczby wykonanych kursów i podstawy (najniższej krajowej). Wskazano, że brak odpowiedzi spowoduje, że sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy.
3. Strona w piśmie z 19 listopada 2020 r. wyjaśniła, że kierowców zatrudnionych w jej firmie zapoznano i przeszkolono z przepisów u.t.d., w tym rozporządzenia 561/2006, stąd każdy kierowca winien ich przestrzegać i mieć świadomość konsekwencji finansowych wynikających z niedostosowania się do norm i zasad funkcjonujących w transporcie drogowym. Przywołała art. 34 rozporządzenia 165/2014 oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 i podkreśliła, że:
a) powyższy przepis nie ustanawia bezwzględnego zakazu wynagradzania kierowców za liczbę przebytych kilometrów lub przewiezione towary, lecz jedynie za te, które byłyby zrealizowane po przekroczeniu norm rozporządzenia 561/2016;
b) kierowca nie naruszył norm czasu pracy określonych w rozporządzeniu 561/2006.
Pismem z 24 listopada 2020 r. Organ pierwszej instancji wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, z którego to prawa strona nie skorzystała.
4. Decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r. Naczelnik Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu nałożył na Skarżącego łączną karę 8.250 zł za niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (5 x 50 zł) - naruszenie lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d. oraz uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od przebytej odległości lub ilości przewożonych rzeczy, jeżeli może to zagrażać bezpieczeństwu na drogach lub zachęcać do naruszania przepisów rozporządzenia 561/2006 (8.000 zł) - naruszenie lp. 1.8 zał. nr 3 do u.t.d.
Organ podkreślił, że kierowca zeznał, że jego wynagrodzenie uzależnione jest od liczby wykonanych kursów. Strona, mimo wezwania, nie przedstawiła dowodów wskazujących na odmienne zasady wynagradzania kierowcy, stąd uznano jego zeznania za wiarygodne. Strona w piśmie z 19 listopada 2020 r. odniosła się do wynagradzania uzależnionego od przebytej odległości lub ilości przewożonych rzeczy, wskazując jedynie, że art. 10 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 nie ustanawia bezwzględnego zakazu wynagradzania kierowców za liczbę przebytych kilometrów lub przewiezione towary.
5. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej przywoływana jako: "k.p.a."), art. 4 pkt 22 lit. b i lit. h, art. 92a ust. 1 i ust. 7, ustawy
z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58, dalej: "u.t.d."), Ip. 1.8 i lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), dalej: "rozporządzenie 561/2006", art. 3 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 3, i art. 34 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych
w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85
w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady
w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE. L Nr 60, str. 1, dalej: "rozporządzenie 165/2014").
6. Skargę na decyzję Organu odwoławczego wniósł Skarżący.
7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywoływanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., oddalił skargę.
Sąd I instancji podzielił argumenty Organu zawarte w zaskarżonej decyzji,
podkreślając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ szczegółowo ustalił
i uzasadnił, za jakie naruszenia zał. nr 3 do u.t.d. nałożono na Skarżącego kary pieniężne. Nałożona kara pieniężna stanowi sumę kar określonych w Ip. 1.8 i lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.
Sąd I instancji uznał, zgodnie z zeznaniami kierowcy, że jego wynagrodzenie składa się z podstawy (najniższego wynagrodzenia) i dodatku uzależnionego od liczby wykonanych kursów. Skarżący wezwany przez Organ pierwszej instancji pismem z 12 listopada 2020 r. do ustosunkowania się do tych zeznań i nadesłania stosownych dokumentów dotyczących systemu wynagradzania zaprzeczył tym zeznaniom, ale w postępowaniu administracyjnym nie nadesłał żadnych dokumentów. Podniósł, że kierowcę przeszkolono w zakresie przepisów u.t.d. i że nie naruszył on norm czasu pracy kierowców. W takiej sytuacji prawidłowo dano wiarę zeznaniom kierowcy przyjmując, że Skarżący wypłaca mu dodatek do wynagrodzenia uzależniony od przebytej odległości, co może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zachęcać do naruszeń rozporządzenia 561/2006 (art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia).
Sąd I instancji zaznaczył, że niezależnie od oceny nadesłanych przez Skarżącego "delegacji", przedstawiono je już po zakończeniu postępowania administracyjnego, stąd Organy orzekały na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, po bezskutecznym wezwaniu Skarżącego do jego uzupełnienia oraz po umożliwieniu mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,
z którego Skarżący nie skorzystał.
Zdaniem Sądu I instancji trafnie wskazał Organ, że dla przyjęcia naruszenia przez Skarżącego art. 10 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 nie jest konieczne naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, gdyż kary za naruszenie tego rodzaju przepisów znajdują się w lp. 5 zał. nr 3 do u.t.d. Organ zresztą nie kwestionował, że nie naruszono przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, natomiast zasadnie podniósł, że już samo uzależnienie wysokości wynagrodzenia kierowcy od liczby wykonanych kursów może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zachęcać do naruszeń rozporządzenia 561/2006.
8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący wnosząc
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1). Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a) naruszenie art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie
i pominięcie okoliczności, że to pracownik nie wywiązywał się z obowiązku wynikającego z tych przepisów, na co pracodawca nie miał realnego wpływu;
b) naruszenie art. 10.1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz naruszenie Ip. 1.8 zał. nr 3 do u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegającą na założeniu, że wypłacanie kierowcy diety zależnej od liczby dni pozostawania w podróży poza miejscem siedziby przedsiębiorcy stanowi okoliczność obciążającą Skarżącego, co wymagałoby ustalenia, że wypłacana pracownikowi dieta jest składnikiem wynagrodzenia, podczas gdy dieta, czy też delegacja, niezależnie od sposobu jej określenia nie jest składnikiem wynagrodzenia, wobec czego uzależnienie jej od czasu pracy, czy od jakiegokolwiek innego czynnika nie może stanowić naruszenia ww. przepisów;
c) naruszenie art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy naruszenie przepisów ustalających warunki przewozu drogowego nie miało miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ nie spełniono przesłanek żadnego z naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego,
o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
2). Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez Organy administracyjne w sposób dostateczny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości;
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia składników wynagrodzenia P. B. oraz rozpatrzenia, czy są one zależne od przebytej odległości lub ilości przewożonych rzeczy oraz pominięcie okoliczności przytaczanych przez skarżącego dotyczących sposobu wynagradzania kierowcy wykazanego przez przedstawioną dokumentację
c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy sposób wynagradzania pracownika spełniał przesłanki z art. 10 ust. 1 rozporządzenia 561/2006, co w efekcie doprowadziło do dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, szczególnie co do zakwalifikowania przez sąd zeznań pracownika P. B. jako okoliczności wskazującej na zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 8.250 zł, podczas gdy w toku postępowania nie zostały wykazane przesłanki, których spełnienie jest wymagane przy wymierzaniu oznaczonych kar;
d) naruszenie art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnienia podstawy faktycznej
i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko Organu w zakresie uznania, że uzależnienie wynagrodzenie pracownika od liczby odbytych kursów jest równoznaczne z uzależnieniem wynagrodzenia od przejechanych kilometrów, szybkości dostawy czy ilości przewiezionego ładunku.
W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
9. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
10. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego oznacza, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają - jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie – te pierwsze. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 425). A zatem dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez sąd I instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Stanowisko to wymaga jednakże modyfikacji w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej – jak ma to miejsce w tej sprawie - zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Wobec tego zarzutu pierwszoplanową kwestią jest ustalenie treści przepisu prawa materialnego, gdyż ona warunkuje zakres i granice postępowania wyjaśniającego. To przepis prawa materialnego określa relewantne prawnie okoliczności, a więc determinuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do poczynienia ustaleń faktycznych na istotne prawnie okoliczności. W konsekwencji przyjąć też należy, że organ nie ma obowiązku czynienia ustaleń na wszystkie podnoszone przez stronę postępowania okoliczności faktyczne, lecz jedynie na te, które w świetle normy materialnoprawnej mają prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
11. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Organów administracji publicznej stanowiły przepisy art. 4 pkt 22 lit. b i lit. h, art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d., Ip. 1.8 i lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 10 ust. 1 rozporządzenia 561/2006, art. 3 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 3, i art. 34 ust. 3 rozporządzenia 165/2014.
Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Artykuł 1 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. stanowi, że ustawa ta określa odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, m.in. podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem oraz kierowców, przy czym w myśl art. 4 pkt 22 lit. b) i h) tej ustawy, są to obowiązki lub warunki wynikające również z rozporządzenia 561/2006 i rozporządzenia 165/2014, a więc aktów normatywnych prawa unijnego regulujących czas pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe oraz stosowanie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym. Bezpośrednie stosowanie przepisów tych rozporządzeń wynika nie tylko z charakteru tych aktów (zgodnie z art. 249 zd. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm. - Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich), ale i przywołanego art. 4 pkt 22 lit. b) i h) u.t.d. definiującego obowiązki lub warunki przewozu drogowego jako obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz m.in. rozporządzenia nr 561/2006 i rozporządzenia 165/2014.
Z kolei stosownie do brzmienia art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d., w sytuacji gdy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszy warunki lub obowiązki związane z tym przewozem, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie, według załącznika nr 3 do tej ustawy.
W myśl art. 1 rozporządzenia 561/2006 rozporządzenie to ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza
w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Rozporządzenie to ma na celu także przyczynienie się do polepszenia metod monitorowania i egzekwowania przepisów przez Państwa Członkowskie oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 tachografy są instalowane
i użytkowane w pojazdach zarejestrowanych w państwie członkowskim używanych do przewozu drogowego osób lub rzeczy oraz do których zastosowanie ma rozporządzenie (WE) nr 561/2006.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia 165/2014, przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Natomiast art. 33 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za naruszenia niniejszego rozporządzenia popełnione przez swoich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji. Państwa członkowskie mogą jednak uzależnić taką odpowiedzialność od naruszenia przez przedsiębiorstwo transportowe ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu i art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
12. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, ze podnoszone przez Skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 34 rozporządzenia 165/2014 jest wadliwie skonstruowane. Przepis ten zawiera bowiem jednostki redakcyjne, które precyzyjnie w zarzucie winien był Skarżący kasacyjnie wskazać. Rekonstrukcja zarzutu jest jednak możliwa, jeśli się weźmie pod uwagę dodatkowo argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej. Oceniając zatem powyżej wskazany zarzut z pkt 1a petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny go nie podziela. Prawidłowo bowiem Organy a w ślad za nimi Sąd I instancji uznały, biorąc pod uwagę przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 3 rozporządzenia 165/2014, że odpowiedzialność za naruszenia polegające na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy ponosi zarówno kierowca, jak i jego pracodawca. Istnienie samego obowiązku wynika wprost z art. 34 ust. 3 rozporządzenia 165/2014, zgodnie z którym jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać tachografu zainstalowanego w pojeździe, to okresy, o których mowa w ust. 5 lit. b) ppkt (ii), (iii) oraz (iv): a) jeśli pojazd wyposażony jest w tachograf analogowy - wprowadza się na wykresówkę ręcznie, w drodze automatycznej rejestracji lub innym sposobem, czytelnie i nie brudząc wykresówki; lub b) jeśli pojazd wyposażony jest w tachograf cyfrowy - wprowadza się na kartę kierowcy przy użyciu urządzenia do manualnego wprowadzania danych, w jakie wyposażony jest tachograf.
Państwa członkowskie nie nakładają na kierowców obowiązku przedkładania formularzy potwierdzających ich czynności w trakcie oddalenia sią od pojazdu. Prawidłowo zatem Organy a w ślad za nimi Sąd I instancji uznały, że okoliczności sprawy bezspornie potwierdzające że na karcie kierowcy brak jest zapisów z pięciu okresów, ocenione wspólnie z oświadczeniem kierowcy, że w okresach tych odbierał odpoczynki tygodniowe, oraz że nie został wyposażony przez pracodawcę
w zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu za ww. okresy, (tj. tzw. zaświadczenia
o działalności zgodnie z art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców) i że myślał, iż za ww. okresy wykonał prawidłowe wpisy manualne - stanowią naruszenia opisane
w pkt 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy karą 50 zł za każdy wpis.
13. Odnosząc się do naruszenia art. 10 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 - uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od przebytej odległości lub Ilości przewożonych rzeczy, jeżeli może to zagrażać bezpieczeństwu na drogach lub zachęcać do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, Naczelny Sąd Administracyjny i tego zarzutu nie podziela.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia 561/2006, przedsiębiorstwo transportowe nie może wypłacać kierowcom zatrudnionym lub pozostającym w jego dyspozycji żadnych składników wynagrodzenia, nawet w formie premii czy dodatku do wynagrodzenia, uzależnionych od przebytej odległości i/lub ilości przewożonych rzeczy, jeżeli ich stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu lub zachęcać do naruszeń niniejszego rozporządzenia. Wskazany przepis ma za zadanie zagwarantować bezpieczeństwo wszystkim użytkownikom dróg, a także wyeliminować potencjalne naruszenia, których mogliby dopuścić się kierowcy, gdyby byli nagradzani finansowo za przebycie większych odległości lub przewóz większej ilości towarów. Rację zatem należy przyznać Organom orzekającym w sprawie, że uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od ilości wykonanych kursów, stanowi naruszenie zasad wskazanych w ww. przepisie. Co więcej, uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od ilości wykonanych kursów, przy podstawowej – najniżej stawce wynagrodzenia zasadniczego, może wręcz zachęcać kierowcę do zwiększenia tempa pracy, podniesienia swojej wydajności, może tym samym zagrażać bezpieczeństwu drogowemu i w konsekwencji prowadzić do powstania naruszeń ww. rozporządzenia. Sam fakt, że kierowca nie naruszył norm czasu pracy, nie stanowi przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej wymienionej w pkt 1.8 załącznika nr 3 do u.t.d. Słusznie przy tym zauważył Organ odwoławczy, iż kara ta została zawarta w katalogu kar (Ip. 1.) zatytułowanym "Naruszenie ogólnych zasad i warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i przewozów na potrzeby własne", tj. oddzielnie od kar dotyczących naruszenia przepisów odnoszących się do czasu pracy kierowców określonych pod Ip. 5. załącznika 3, co oznacza, że ustawa o transporcie drogowym traktuje te naruszenia oddzielnie i nie uzależnia nałożenia kary od ich łącznego wystąpienia.
Biorąc pod uwagę powyższe, prawidłowo Sąd I instancji uznał, zgodnie
z zeznaniami kierowcy, że jego wynagrodzenie składa się z podstawy (najniższego wynagrodzenia) i dodatku uzależnionego od liczby wykonanych kursów. Skarżący dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nadesłał dokumenty nazwane przez niego "delegacjami", które zostały prawidłowo ocenione przez WSA. Wynika z nich, że wynagrodzenie kierowcy jest tym wyższe im więcej kursów zostanie przez niego wykonanych. Ponadto, niezależnie od oceny tych dokumentów, na co trafnie wskazał Sąd I instancji, przedstawiono je już po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie mogły one zatem odnieść zamierzonego skutku; stąd Organy orzekały na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, po bezskutecznym wezwaniu Skarżącego do jego uzupełnienia oraz po umożliwieniu mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, z którego Skarżący nie skorzystał.
W konsekwencji powyższego za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 u.t.d. gdyż prawidłowo wykazano, że doszło do naruszenia warunków lub obowiązków związanych z przewozem, o którym mowa w tym przepisie.
14. Za niezasadne wobec powyższego uznać należy zarzuty naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że stosownie do podnoszonych jako uchybione przez organ:
- art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (mających istotne znaczenie dla niej), aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa;
- dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu ( art. 77 § 4 k.p.a.);
- zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.
Co do podważanej przez Skarżącego kasacyjnie, przyjętej przez Organy i WSA opinii, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ustaleń, a jego ocena była wyczerpująca i logiczna, Sąd odwoławczy nie znalazł podstaw do podważenia stanowiska Organów i WSA.
15. W ocenie NSA niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tej części, w której wiążą wadliwość wyroku z naruszeniem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzut kasacyjny z pkt 2a skargi kasacyjnej). Stosownie do pierwszego ze wskazanych przepisów, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12).
Z kolei w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy",
o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por.m.in. wyrok NSA
z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08).
Nietrafność powyższych zarzutów ma oparcie z jednej strony w ich wadliwości formalnej, z drugiej zaś w merytorycznej niezasadności. Oczywiście niezasadność merytoryczna miałaby decydujące znaczenie przy ocenie tych zarzutów, ale tylko pod warunkiem ich formalnej poprawności. Wada formalna jest pierwotną przyczyną niezasadności tych zarzutów i tylko z tego powodu zarzuty te nie mogą być podstawą oceny zaskarżonego wyroku, jednak sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że art. 133 § 1 p.p.s.a. odnosi się do możliwości wydania wyroku przez sąd, a art. 134 § 1 p.p.s.a. do granic rozpoznania. W obu przypadkach sąd pierwszej instancji tych przepisów nie naruszył. Jednak poprawnie zbudowany zarzut kasacyjny wymaga uzasadnienia. Obowiązek ten wprost wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Brak uzasadnienia powyższych zarzutów, co ma miejsce w przypadku rozpoznawanej skargi kasacyjnej, zawsze prowadzi do stwierdzenia wadliwości formalnej zarzutu
i ten brak musi być podkreślony w rozpoznawanej sprawie jako główny powód niezasadności ocenianych zarzutów. Jedynie dodatkowo wskazać należy, że wbrew stanowisku Autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie wydał wyroku
w oparciu o materiał dowodowy nie znajdujący się w aktach sprawy.
16. Podobnie należy ocenić zasadność zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a.
i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazane w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej przepisy to tzw. przepisy wynikowe, które w konsekwencji nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17, z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 1029/22, z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2187/24 i powołane tam orzecznictwo). Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu powinna powiązać go z zarzutem naruszenia innych, konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Tym samym zarzut oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., należało uznać za nieusprawiedliwiony.
17. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Wymieniony przepis prawa - jak przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Według NSA uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, w zakresie analizy przedstawionych w nim argumentów umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera ono również wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę w zakresie ich naruszenia.
Omówiony powyżej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano
z zarzutem naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powołany przepis nie dotyczy zatem uprawnień procesowych stron, lecz odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtując kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 2852/14). Nie reguluje on więc generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz kwestię "głębokości" orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10). Nieskorzystanie z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może zatem stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił zresztą ani w samym zarzucie, ani w jego uzasadnieniu, na czym jego zdaniem miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, ograniczając się jedynie do zakwestionowania samego "wyniku" postępowania przed Sądem.
18. Z powyższych względów skargę kasacyjną Przedsiębiorcy na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić (pkt 1 wyroku) jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
19. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.
w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz.1965).
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą
z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl