II GSK 721/14

II GSK 721/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kisielewicz
Cezary Pryca /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
III SA/Gl 817/13 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2013-09-30
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
art. 105 ust. 1, art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b), art. 214 ust. 1, art. 222
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
art. 3
Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8, art. 42 ust. 3, art. 121 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa D.-M. "D." Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 30 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 817/13 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa D.-M. "D." Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie decyzji wstrzymującej ruch zakładu górniczego w zakresie prowadzonej eksploatacji złoża oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2013 r. o sygn. akt: III SA/GI 817/13,Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Przedsiębiorstwa D.-M. "D." spółka z o.o. w K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], [...], w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie decyzji wstrzymującej ruch zakładu górniczego w zakresie prowadzonej eksploatacji złoża.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] października 2012 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. (dalej: Prezes WUG, organ) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Przedsiębiorstwo D.-M. "D." Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej także "spółka", lub "D."). Podstawą wszczęcia postępowania była powzięta przez organ z urzędu informacja o podejrzeniu zaistnienia przesłanek określonych w art. 175 ust.1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981, dalej PGG z 2011 r.) tj. niewykonanie decyzji Nr [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., wstrzymującej ruch zakładu górniczego "Ł." w całości w zakresie prowadzonej eksploatacji złoża do czasu opracowania planu ruchu zakładu górniczego. Postanowieniem z tego samego dnia, Prezes WUG dopuścił dowód z akt sprawy prowadzonej przez Okręgowy Urząd Górniczy w P. (OUG), w związku z kontrolą limitowaną przeprowadzoną w dniach [...] i [...] lipca 2012 r. w spółce.
Według organu, z ustaleń OUG wynika, że w części północno-wschodniej wyrobiska w 2011 r. prowadzone były roboty. W odniesieniu do kontroli wyrobiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzono, że zostało ono powiększone w części północno – zachodniej. Nadto skarpy wyrobiska zostały przesunięte do granic obszaru górniczego. Powyższe ustalenia wynikały z załącznika nr 1 do protokołu Nr [...]. Potwierdzało to prowadzenie wydobywania kopaliny po wydaniu decyzji, bowiem od kwietnia 2011 r. w rejonie północno-wschodnim wyrobisko uległo powiększeniu do granicy udokumentowania złoża, skarpy końcowe zlokalizowane są wzdłuż granicy obszaru górniczego, dno wyrobiska było wyrównane, w dnie składane były pryzmy przesianego kruszywa i odsiewki oraz wykonano przekop do wyrobiska Ł. VI. Dalej OUG ustalił, iż: "W rejonie południowo-zachodnim wyrobiska stwierdzono, że wysokość skarpy wyrobiska wgłębnego w wieloboku wg mapy na stan [...] grudnia 2010 r. powinna mieć wysokość ok. 4,0 m faktycznie wysokość skarpy została obniżona o ok. 2 m, co wskazuje na eksploatację kopaliny ..." Z kolei z zapisów dokonanych w dniu [...] października 2011 r., [...] listopada 2011 r. i [...] stycznia 2012 r. w K. R. Z. G., Książce kontroli stanu wyrobiska ZG "Ł.", przez Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego wynikało, że eksploatacja w złożu "Ł." została uruchomiona. Przystąpiono do wykonywania przekopu pomiędzy złożem "Ł." a złożem "Ł. VI". Zdaniem Prezesa WUG, zeznania świadka - Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego Pana L. H. złożone w dniu [...] października 2012r. podczas rozprawy administracyjnej potwierdzają fakt uruchomienia eksploatacji w złożu "Ł." zarówno w 2011 r. jak i 2012r. Według organu, prowadzenie wydobywania kopaliny, mimo wydanej decyzji wstrzymującej ruch zakładu górniczego "Ł.", potwierdzono ponadto wykazaniem w operacie ewidencyjnym za 2011 r. ubytków z tytułu eksploatacji (prowadzonej w części północno-wschodniej wyrobiska) w ilości 81,92 tys. Organ wskazał również, że Dyrektor OUG decyzjami [...] listopada 2011 r., znak:[...], [...] lutego 2012 r., znak:[...], i [...] kwietnia 2012 r., znak:[...], nie uwzględnił wniosków spółki odpowiednio: z dnia [...] listopada 2011 r., [...] stycznia 2012 r. i [...] kwietnia 2012 r odmawiając każdorazowo zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego "Ł.", z uwagi na niespełnianie przez przedkładane "projekty" planu ruchu wymogów określonych w przepisach dotyczących planów ruchu zakładów górniczych. W dniu [...] października 2012 r. Prezes Zarządu Spółki dostarczył sporządzony na [...] grudnia 2011 r. bilans oraz rachunek wyników za 2011 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak:[...], [...], Prezes WUG nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 20 000 zł, tj. 0,06 % przychodu uzyskanego przez przedsiębiorcę w 2011 r.
Wniosek spółki D. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został przez Prezesa WUG uwzględniony i decyzją z [...] stycznia 2013 r. Prezes WUG utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W toku postępowania odwoławczego Prezes WUG dopuścił dowód z fragmentów planu ruchu zakładu górniczego "Ł. VI" na lata 2011-2015 na okoliczność istnienia współzależności pomiędzy zakładami górniczymi "Ł." a "Ł. VI", w szczególności w celu ustalenia, w ramach którego z zakładów górniczych ("Ł." czy "Ł. VI") prowadzone były roboty polegające na wykonaniu przekopu pomiędzy złożem "Ł." a złożem "Ł. VI". Zdaniem organu odwoławczego, z materiału dowodowego wynikało, że nie tylko przedmiotowe roboty, ale również inne prace wykonywane w obszarze górniczym "Ł." - w tym składowanie nadkładu - nie były objęte planem ruchu zakładu górniczego "Ł. VI". Prowadzenie robót na obszarze górniczym "Ł." wymagało ponadto ujęcia w planie ruchu tego zakładu, a nie zakładu górniczego "Ł. VI". Wobec powyższego Prezes WUG nie dał wiary wyjaśnieniom spółki, że "wszelkie prace po wstrzymaniu ruchu zakładu górniczego "Ł." wykonywane były w ramach zakładu górniczego "Ł. VI", dając jednocześnie wiarę wyjaśnieniom świadka M. F. złożonym w dniu [...] kwietnia 2012 r. Według organu odwoławczego, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności zeznań świadków M. F. oraz L. H. a także protokołów kontroli i wpisów w książce kontroli stanu wyrobisk wynika, że w ruchu zakładu górniczego "Ł." wykonywano czynności, tj. prowadzono ruch tego zakładu górniczego, bez zatwierdzonego planu ruchu, także w 2012 r. W uzupełnieniu materiału dowodowego na okoliczność oceny dotychczasowej działalności spółki organ odwoławczy dopuścił dowód z pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak:[...], wraz z załącznikami do tego pisma, oraz z pisma Marszałka Województwa P. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...].
Odnosząc się do podniesionego przez spółkę zarzutu niekonstytucyjności art. 175 PGG z 2011 r., organ podkreślił, że nie może odmówić zastosowania przepisów ustawy, których niekonstytucyjności nie stwierdził Trybunał Konstytucyjny. W ocenie Prezesa WUG w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności zasady lex retro non agit, a czyn polegający na niewykonaniu decyzji organu nadzoru górniczego, dotyczącej wstrzymania w całości lub w części ruchu zakładu górniczego lub jego urządzeń, ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, był penalizowany zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i w PGG z 2011 r.. Organ zauważył, że art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b PGG z 2011 r. który wszedł w życie 1 stycznia 2012 r., objął nie tylko stan faktyczny istniejący od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., ale również istniejący od dnia jego wejścia w życie, czyli po 1 stycznia 2012 r. Zdaniem organu, czyn polegający na niewykonywaniu decyzji Dyrektora Okręgowego i Urzędu Górniczego w P. miał charakter "ciągły". Organ zaakcentował, że podczas kontroli przeprowadzonej w zakładzie górniczym "Ł." w dniach [...]-[...] lipca 2012 r., tj. w czasie obowiązywania PGG, której przedmiotem był m.in. stan wyrobiska górniczego oraz wykonanie decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzono, że "wydobywanie kopaliny nadal prowadzone jest bez ważnego planu ruchu, co stanowi naruszenie zapisu art. 105 ust. 1 ustawy PGG z 2011 r.. Zdaniem organu odwoławczego, nie sposób przyjąć, że wydanie decyzji na podstawie art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b) PGG z 2011 r. stanowiło naruszenie nakazu stosowania przepisów względniejszych dla sprawcy, skoro jak twierdzi wnioskodawca: "bez wątpienia przepisami korzystniejszymi dla skarżącej są przepisy obecnie obowiązującej ustawy, które nie ustanawiają odpowiedzialności wykroczeniowej dla sprawcy czynu polegającego na niewykonaniu decyzji organu nadzoru górniczego wstrzymującej w części lub całości ruch zakładu górniczego".
Organ zauważył również, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej uwzględniono m.in. sposób i okoliczności działania przedsiębiorcy, zakres naruszenia obowiązujących przepisów, słuszny interes społeczny oraz fakt, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...], H. P. (prezes zarządu spółki - Przedsiębiorstwo D.-M. "D."), jako przedsiębiorca zakładu górniczego "Ł.", został uznany za winnego tego, że nie sporządził w przewidzianym terminie planu ruchu zakładu górniczego "Ł.", po upływie terminu ważności planu ruchu na lata 2005-2010, przez co do dnia kontroli ruch zakładu górniczego "Ł." prowadzony był bez zatwierdzonego planu ruchu, tj. popełnienia wykroczenia określonego w art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 28, poz. 1947 z późn. zm., dalej: PGG z 1994 r.). Prezes WUG uznał za wysoce naganne postępowanie spółki, polegające na niewykonaniu decyzji organu nadzoru górniczego wstrzymującej ruch zakładu górniczego "Ł.". Podkreślił, że prowadzenie ruchu zakładu górniczego na podstawie planu ruchu ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa pracowników, ruchu zakładu górniczego i środowiska, a jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie - wyjątkowo niebezpieczne i naganne. Organ uwzględnił również okoliczność, że spółka miała świadomość niezgodności z prawem prowadzenia czynności w ruchu zakładu górniczego "Ł." bez zatwierdzonego planu ruchu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na powyższą decyzję spółka zarzuciła naruszenie przez organ: art. 121 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad procedury legislacyjnej, art. 2 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady lex retro non agit, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez niezastosowanie przepisów Konstytucji RP w przeprowadzonym postępowaniu, art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich elementów stanu faktycznego, oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia zastosowanej wysokości kary wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, wstrzymanie ich wykonalności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca podniosła, że w trakcie uchwalania art. 175 PGG z 2011 r. naruszono procedurę legislacyjną, a w konsekwencji należy stwierdzić niekonstytucyjność procedury legislacyjnej, która doprowadziła do ustanowienia kwestionowanych przepisów, powodując konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Spółka zauważyła nadto, że z dniem [...] stycznia 2012 r. a więc z dniem wejścia w życie PGG z 2011 r. powstała nowa sytuacja prawna w ramach, której normy z art. 175 nie mogą być stosowane do czynów popełnionych przed [...] stycznia 2012 r. Skarżąca nie zgodziła się z przyjętym przez organ pojęciem "do czasu opracowania planu ruchu zakładu górniczego" i odróżniła "opracowanie planu ruchu" od jego "prawomocnego zatwierdzenia". Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia przyczyn odmowy wiarygodności części zeznań.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. (WSA w G.) stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie Prezes WUG działając na podstawie art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b PGG z 2011 r. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 20 000 zł w związku z niewykonaniem decyzji Nr [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., wstrzymującej ruch zakładu górniczego "Ł." w całości w zakresie prowadzonej eksploatacji złoża do czasu opracowania planu ruchu zakładu górniczego.
WSA w G. podzielił ustalenia organu, że po upływie ważności planu ruchu zakładu górniczego "Ł.", zarówno w 2011 r. jak i w 2012 r. prowadzone były czynności w ruchu zakładu górniczego "Ł." związane z wykonaniem przekopu pomiędzy złożem "Ł." a złożem "Ł. VI", a mianowicie w okresie od [...] października 2011 r. do [...] stycznia 2012 r., kiedy przekop został wykonany. Nadto składowanie urobku w wyrobisku w obrębie zakładu górniczego "Ł." było dokonywane w kwietniu 2012 r. Według WSA w G. przepis art. 175 ust.1 pkt 2 lit. b PGG z 2011 r. nie pozostawia organowi swobody uznaniowej a okoliczności z powodu, których przedsiębiorca nie wykonał decyzji, nie mają zasadniczo znaczenia prawnego. Przyczyny te natomiast powinny zostać uwzględnione przy ustalania wysokości kary pieniężnej. Sąd I instancji podniósł, że dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa PGG z 2011 r., która w art. 226 wskazuje, że "Traci moc ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 28, poz. 1947 z późn. zm.)". Natomiast zgodnie z art. 222 PGG z 2011 r. do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto w dniu [...] października 2012 r. a więc prowadzone było na zasadach i w trybie ustawy PGG z 2011 r. Sąd I instancji stwierdził również, że nie powziął wątpliwości, co do zgodności art. 175 PGG z 2011 r. z art. 121 Konstytucji RP. Zdaniem WSA w G., niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji RP, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania.
Według Sądu I instancji, zarówno jednak pod rządami ustawy PGG z 1994 r., jak i PGG obowiązującej od [...] stycznia 2012 r. istniał obowiązek ukarania za niewykonanie decyzji organu nadzoru górniczego wstrzymującej w całości lub w części ruch zakładu górniczego lub jego urządzeń, a więc za czyn, którego dopuściła się skarżąca spółka. Sąd wskazał, że pod rządami ustawy PGG z 1994 r. zagadnienie to regulował art. 126 a pkt 2, natomiast w obecnym stanie prawnym reguluje to art. 175 PGG.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka D. zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji przyjął za prawidłowe ustalenia poczynione przez Prezesa WUG, jakoby ruch zakładu górniczego był prowadzony w latach 2011-2012,
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżąca prowadziła wydobycie w roku 2012 oraz, że nie wypełniła warunku określonego w decyzji Dyrektora OUG w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w braku jakichkolwiek dowodów poświadczających powyższe okoliczności, a w przypadku warunku z decyzji - także w sytuacji niepoczynienia jakichkolwiek ustaleń;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa WUG , pomimo istnienia po temu podstaw,
d) art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezes WUG przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy nie przekroczył zasad swobodnej oceny dowodów
e) art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r" nr 61, poz. 284 - ze zm., dalej jako: EKPCz) oraz art. 42 ust. 3 Konstytucji - poprzez nierozstrzygnięcie nieudowodnionych okoliczności na korzyść skarżącej;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b PGG poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji jego sprzeczności z wymienionymi poniżej art. Konstytucji,
b) art. 121 ust. 2 Konstytucji - poprzez rozstrzyganie w oparciu o przepis uchwalony w sposób sprzeczny z zasadami procedury legislacyjnej, co stanowi niewłaściwe zastosowanie wskazanej normy,
c) art. 2 Konstytucji oraz art. 7 ust. 1 EKPCz - poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do orzeczenia kary w oparciu o przepisy nieobowiązujące w chwili popełnienia czynu oraz pogarszające sytuację skarżącej, co stanowi naruszenie zasady lex retro non agit,
d) art. 8 ust. 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b PGG przed wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji
Skarżąca kasacyjnie spółka uzasadniła podniesione zarzuty ujmując je uprzednio w dwie kategorie: 1) zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów (art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 80 k.p.a.) oraz zasady domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji, art. 6 ust. 2 EKPCz); Według skarżącej spółki, skutkiem przekroczenia granic tych zasad było błędne uznanie przez Sąd I instancji oraz Prezesa WUG, iż skarżąca prowadziła wydobycie kopaliny w roku 2012. oraz 2) zarzut oparcia rozstrzygnięcia o normę uchwaloną w sposób sprzeczny z Konstytucją (art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b PGG, art. 121 Konstytucji); » zarzut naruszenia zasady lex retro non agit (art. 2 Konstytucji) oraz zasady nullum crimen sine lege (art. 7 ust. 1 EKPCz) Strona podnosi, że jakkolwiek przepisy Konstytucji stosowane są bezpośrednio (art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej) i z pierwszeństwem przed przepisami rangi ustawowej (art. 87 ust. 1 Konstytucji), to jednak zarówno Prezes WUG, jak i Sąd I instancji, zastosował przepisy art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b PGG z 2011 r. z pierwszeństwem przed wymienionymi wyżej przepisami rangi konstytucyjnej, co jest niezgodne - zdaniem spółki - z przywołanym art. 8 ust. 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
Podnosząc powyższe zarzuty spółka D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz w każdym przypadku zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć trzeba, iż kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie art.175 ust.1 pkt 2 lit b PGG z 2011 r. zgodnie, z którym Prezes Wyższego Urzędu Górniczego nakłada, w drodze decyzji, karę pieniężną na przedsiębiorcę, który nie wykonuje decyzji organu nadzoru górniczego wstrzymującej w całości lub w części ruch zakładu górniczego lub jego urządzeń, ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, oraz określającej warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń.
Zarzuty skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie koncentrowały się na dwóch kwestiach:
1. oparciu rozstrzygnięcia o normę uchwaloną w sposób sprzeczny z Konstytucją RP, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji
2. przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów (art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 80 k.p.a.) oraz zasady domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji, art. 6 ust. 2 EKPCz), czego skutkiem było błędne uznanie przez Sąd I instancji oraz Prezesa WUG, iż skarżąca kasacyjnie spółka D. prowadziła wydobycie kopaliny w roku 2012
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu najdalej idącego, a mianowicie niekonstytucyjności art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b PGG z 2011 r. należy przypomnieć, że według skarżącej kasacyjnie spółki podczas uchwalania wymienionego przepisu naruszono procedurę legislacyjną (art. 121 ust.2 Konstytucji RP). W konsekwencji, zdaniem spółki D., Sąd I instancji powinien pominąć tę regulację i przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji RP, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że jedynie od sądu orzekającego zależy, czy w konkretnej sprawie zasadne jest wniesienie pytania, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Oznacza to, że wystąpienie z pytaniem prawnym należy do uprawnień sądu orzekającego zaś ustawodawca nie przewidział możliwości kontroli sposobu korzystania z tego uprawnienia, w szczególności poprzez badanie zasadności wystąpienia (bądź nie wystąpienia) z pytaniem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn.akt II FSK 2491/11). W rozpatrywanej sprawie WSA w G. nie widział potrzeby wystąpienia z urzędu (skarżąca spółka takiego wniosku do Sądu I instancji nie kierowała) z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz.U. z 1997r., Nr 102, poz. 643 ze zm.), co do zgodności ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (w szczególności zaś art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b tego aktu normatywnego) z Konstytucją RP ze względu na podniesione w skardze argumenty dotyczące naruszenia trybu uchwalania ustawy, czemu Sąd I instancji dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew natomiast zarzutom skargi kasacyjnej WSA w G. nie był umocowany do odmowy zastosowania omawianego przepisu rangi ustawowej. Wychodząc z zasady domniemania konstytucyjności aktów normatywnych, która służy bezpieczeństwu prawnemu i poczuciu pewności prawnej należy stwierdzić, że tylko Trybunał Konstytucyjny może orzec w przedmiocie zgodności ustawy z Konstytucją RP. Tymczasem nie podlega dyskusji, że Trybunał Konstytucyjny, działając w ramach swoich kompetencji nie stwierdził niekonstytucyjności wzmiankowanego przepisu art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b PGG z 2011 r. w szczególności ze względu na obarczenie tego uregulowania błędami legislacyjnymi, które zostały popełnione w procesie jego uchwalania. Zasadnie zatem w uzasadnieniu wyroku zakwestionowanego niniejszą skargą kasacyjną wskazano, że podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb tej kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Podsumowując, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie jest usprawiedliwiony.
Nie jest też trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do argumentów skarżącej spółki zawartych w uzasadnieniu powyższego zarzutu wyjaśnić należy, że plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, jak zasadnie wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, musiał uwzględniać nie tylko sposób prowadzenia robót górniczych, ale również m.in. systemy eksploatacji złoża, zwałowania i składowania, organizację i sposób zabezpieczenia zakładu górniczego na czas przestoju. Powyższe wymogi związane są z występowaniem w odkrywkowych zakładach górniczych naturalnych zagrożeń mających wpływ na stan bezpieczeństwa. Do takich zagrożeń zaliczane są m.in. zagrożenia geotechniczne powodujące możliwość utraty stateczności skarp i zboczy wyrobiska lub zwałowiska w wyniku działania procesów geologicznych i geologiczno- inżynierskich powodujących zmiany naprężeń w górotworze, mogących w konsekwencji doprowadzić do powstania osuwiska. Żeby zminimalizować powstanie takich zagrożeń ustalane są m.in. bezpieczne parametry skarp i poziomów oraz rygory prowadzenia robót maszynami urabiającymi lub zwałującymi. Wbrew zarzutom spółki D., Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ustalenie organu, że skarżąca spółka po dniu [...] stycznia 2012 r. wbrew decyzji Dyrektora OUG w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] (nadal) nie wstrzymała w całości ruchu zakładu górniczego "Łączyno" do czasu opracowania planu ruchu zakładu górniczego. Prawidłowe stanowisko organu w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Niewątpliwie wpisy dokonywane w książce ruchu zakładu górniczego przez Kierownika ruchu zakładu górniczego "Ł." Pana L. H. wyjaśnione przez niego w piśmie z dnia [...] lipca 2012r. (v. załącznik Nr 1 do Protokołu kontroli) potwierdzają fakt eksploatacji złoża zarówno w 2011 r. jak i w 2012 r. Ponadto z wyjaśnień tego świadka złożonych w toku rozprawy administracyjnej w dniu [...] października 2012r. wynika również, że w 2012 r. były prowadzone prace poza planem ruchu polegające na zepchnięciu nadkładu. Także M. F. zajmujący się dozorem ruchu zeznał, że w kwietniu 2012r. następowało składowanie urobku w wyrobisku w obrębie zakładu górniczego "Ł.". O powyższych kwestiach jest mowa w zaakceptowanej przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nie podważano powyższych ustaleń a skoncentrowano się jedynie na analizie zapisów zawartych w ww książce ruchu zakładu górniczego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uczynił akceptując stanowisko organu, że po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze skarżąca spółka nie wstrzymała ruchu zakładu pomimo nakazu zawartego w ww decyzji Dyrektora OUG w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Trzeba przy tym również podkreślić, że skarżąca spółka nie zakwestionowała ustalenia organu, zaaprobowanego przez WSA w G., że również w roku 2011 była prowadzona eksploatacja spornego złoża, o czym świadczą zmiany w wyrobisku poczynione od kwietnia 2011 r do 31 grudnia 2011 r. zaznaczone na mapie wchodzącej w skład materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przyczyny, dla których przyjął za prawidłowe ustalenia poczynione przez Prezesa WUG w zakresie prowadzenia ruchu zakładu w latach 2011-2012. Świadczy o tym treść wyroku. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym stanowiska skarżącej spółki zawartego w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych, że badanie stanu faktycznego, dokonywane z urzędu przez organ na podstawie art. 7 k.p.a. (a następnie kontrolowane przez Sąd I instancji), winno być prowadzone również w kierunku ustalenia, czy skarżąca plan ruchu opracowała, czy też nie - a tylko ten drugi przypadek oznaczałby, że decyzja Dyrektora OUG w P. nie została wykonana. Stanowisko strony jest wadliwe, gdyż samo opracowanie "planu ruchu zakładu" (bez jego zatwierdzenia) jest jedynie "projektem planu" a zatem dokumentem na podstawie, którego nie można prowadzić ruchu zakładu. Wskazać przy tym należy, że decyzje zatwierdzające plany ruchu zakładu górniczego sporządzone według starych zasad tj. na podstawie PGG z 1994 r. zostały utrzymane w mocy na gruncie PGG z 2011 r. za sprawą art. 214 ust.1 PGG z 2011 r. zgodnie, z którym pozostają w mocy decyzje dotyczące ruchu zakładu górniczego, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów". Nie budzi wątpliwości, że decyzja o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego jest "decyzją dotyczącą ruchu zakładu górniczego", o której mowa w przepisie. Świadczy o tym nie tylko jej treść – decyzja zatwierdza, bowiem plan ruchu zakładu górniczego, ale i umieszczenie przepisów ją regulujących w rozdziale 4 PGG z 1994 r. o tytule "ruch zakładu górniczego". Oznacza to, że po wejściu w życie PGG z 2011 r. nie trzeba dostosowywać treści "starych" planów ruchu zakładów górniczych do wymagań nowych przepisów, skoro decyzje zatwierdzające te plany pozostaną w mocy również na gruncie PGG z 2011 r.
W myśl art. 105 ust.1 PGG z 2011 r. ruch zakładu prowadzi się zgodnie m.in. z planem ruchu a takim planem będzie zarówno plan zatwierdzony decyzją wydaną przed [...] stycznia 2012 r. jak i plan zatwierdzony decyzją wydaną po [...] grudnia 2011 r., ale na poprzednich zasadach – co sanuje przepis art. 222 PGG z 2011 r. Można dodać, że według PGG z 1994 r. plan ruchu dla zakładu górniczego sporządzało się na podstawie warunków określonych w koncesji oraz na podstawie projektu zagospodarowania złoża. Plan taki wymagał zatwierdzenia przez organ nadzoru górniczego po uprzednim zaopiniowaniu go przez organ właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta ( v. art. 64 ust.4 PGG z 1994r.) i powinny znaleźć się w nim tylko te zagadnienia, które występowały lub mogły występować w zakładzie górniczym, dla którego był sporządzony. W PGG z 2011 r. został utrzymany obowiązek sporządzenia planu ruchu zakładu górniczego i zatwierdzenia go przez organ nadzoru. Jednak nie ma potrzeby tworzenia go w dwóch częściach a także została stworzona możliwość dokonywania zmian w planie ruchu w trybie uproszczonym.
Podsumowując, skoro w tej sprawie ustalono, że również w roku 2012 ruch zakładu górniczego Ł. odbywał się bez zatwierdzonego planu ruchu za prawidłowe należy uznać stanowisko WSA w G., aprobujące pogląd organu, iż była podstawa do wymierzenia skarżącej spółce kary administracyjnej na podstawie art. 175 ust.1 pkt 2 lit. b PGG z 2011 r. Skarżąca kasacyjnie spółka nadal bowiem nie wykonywała decyzji organu nadzoru górniczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wstrzymującej w całości ruch tego zakładu do czasu opracowania planu ruchu zakładu.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.