II GSK 721/09

II GSK 721/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-08-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Małgorzata Korycińska /sprawozdawca/
Zofia Borowicz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 1260/08 - Wyrok WSA w Krakowie z 2009-04-21
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 8 ust. 4
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
§ 9 ust. 1, § 67, § 68 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
art. 3 pkt 7
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23a, art. 25 ust. 1
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Zofia Borowicz NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 1260/08 w sprawie ze skarg J. P. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
I
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargi J. P. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej jako: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych oraz na decyzje o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 15 maja 2007 r. J. P. złożył we właściwym organie wniosek o przyznanie mu na rok 2007 płatności z tytułu upraw roślin energetycznych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W dniu 14 września 2007 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu. W jej wyniku stwierdzono zawyżenia powierzchni zadeklarowanej do płatności wobec powierzchni faktycznie do nich uprawnionej. Dotyczyło to obszaru zadeklarowanego jako działki rolne C, D, E, G. Ponadto stwierdzono, że działka F nie była użytkowana rolniczo, a działki C-G nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W oparciu o te ustalenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił producentowi płatności ONW i nałożył sankcję w wysokości 83,20 zł na trzy kolejne lata. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW w roku 2007 wynosiła 0,39 ha i była mniejsza, niż minimalna wymagana powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności z tytułu ONW, tj. od 1 ha. Nadto organ podał, że powierzchnia, którą stwierdzono w czasie kontroli, wynosiła 0,13 ha, a więc procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych a stwierdzonych, wynosiła 200%, co stosownie do powołanych przez organ przepisów wspólnotowych wyklucza z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym, i uzasadnia nałożenie sankcji.
Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2008 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu płatności do upraw roślin energetycznych na rok 2007. Uzasadniając decyzję organ wskazał m.in., że zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz. U. Nr 139, poz. 979, dalej jako: rozporządzenie z dnia 23 lipca 2007 r.) w zw. z art. 17 ust. 4 pkt 3 ustawy płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wnioskodawca powinien w odpowiednim terminie złożyć kopię deklaracji o wykorzystaniu lub przetworzeniu roślin energetycznych na cele energetyczne w gospodarstwie do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego. J. P. tego obowiązku nie dopełnił i tym samym, zgodnie z art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa wymienionego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., s. 1 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie Nr 1973/2004), nie spełnił warunków do otrzymania płatności do roślin energetycznych.
Odrębnymi decyzjami z dnia [...] lipca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji w przedmiocie odpowiednio odmowy przyznania płatności do upraw roślin energetycznych oraz odmowy przyznania płatności ONW. Na decyzje organu odwoławczego J. P. złożył skargi, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. połączył na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia
Uzasadniając oddalenie skarg Sąd I instancji wskazał, że zarzuty w nich przedstawione dotyczyły w przeważającej mierze sposobu przeprowadzenia kontroli na miejscu. W związku z tym Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18) z każdej kontroli na miejscu sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. Sąd uznał, że raport z kontroli dokonanej w dniu 14 września 2007 r. nie pozostawiał wątpliwości co do rzetelności przedsięwziętych czynności, co pozwala na pozytywną ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W ocenie WSA w K., w świetle treści raportu, stan działek nie pozwalał na uznanie, że na całym ich obszarze prowadzona jest działalność rolnicza. Odnosząc się do zarzutu, iż stan faktyczny na gruncie opisany w raporcie z kontroli na miejscu jest niezgodny ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków Sąd stwierdził, iż okoliczność ta nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji i czynionych w niej zapisów reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Prowadzenie ewidencji należy do starosty, jednak aktualizacja danych z urzędu możliwa jest tylko w przypadku zmian wynikających z określonych dokumentów. W tych warunkach, dla celów ustalenia prawa do uzyskania płatności, nie można pozbawić organu prawa do dokonywania samodzielnych ustaleń, co do faktycznego sposobu użytkowania i przeznaczenia gruntu, jako zasadniczej przesłanki rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń raportu z kontroli.
W konsekwencji dokonanych w sposób prawidłowy ustaleń faktycznych zasadnie przyjęto niedochowanie warunków przyznania wnioskowanej płatności ONW. W świetle bowiem § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.) łączna powierzchnia posiadanych przez rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza wynosić ma co najmniej 1 ha.
Oceniając z kolei legalność decyzji w przedmiocie odmowy przyznania płatności do upraw energetycznych Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Nr 1973/2004, warunkiem przyznania płatności do upraw roślin energetycznych, jest złożenie przez wnioskodawcę deklaracji opisanej w art. 31 ust. 1. Zgodnie z art. 31 wnioskodawcy deklarują właściwym organom łączną ilość zbieranych surowców, w rozbiciu na gatunki oraz potwierdzają dostarczone ilości surowców i strony, do których skierowano takie dostawy. W dacie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych nie była jeszcze znana data złożenia kopii deklaracji dyrektorowi oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, albowiem nie obowiązywały w tym zakresie żadne regulacje prawne, poza art. 17 ust. 4 pkt. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, obowiązującą od dnia 13 marca 2007 r., w której zawarto upoważnienie do wydania przez Ministra do spraw rolnictwa rozporządzenia, w zakresie terminów, w jakich wnioskodawca jest zobowiązany do składania dokumentów i przedstawiania informacji właściwym organom. W wykonaniu tego upoważnienia, w rozporządzeniu z dnia 23 lipca 2007 r., określono właściwe terminy.
Sąd zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji badał, czy kopia deklaracji została przedłożona przez wnioskodawcę właściwemu organowi w lipcu i listopadzie 2007 r. oraz w styczniu 2008 r. W ocenie Sądu obiektywne trudności związane z opóźnionym wejściem w życie aktu wykonawczego nie zwalniały skarżącego z obowiązku dołożenia należytej staranności w uzyskaniu informacji na temat terminu przedłożenia stosownej deklaracji. Złożenie deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych po terminie przewidzianym w rozporządzeniu z dnia 23 lipca 2007 r. traktować należy w ten sam sposób, jak niedostarczenie roślin energetycznych w deklarowanej ilości. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony, wyniosła 0,00 ha, a z akt sprawy nie wynika, by organ dopuścił się zaniedbań skutkujących uniemożliwieniem skarżącemu terminowego dochowania ciążących na nim obowiązków. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg, Sąd u podstaw orzeczenia powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).
II
W skardze kasacyjnej J. P. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi poprzez zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w K. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- przepisów postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, w oderwaniu od stanu faktycznego, że organy administracyjne prawidłowo oceniły, że skarżący nie spełnia warunków uzyskania płatności do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z dodatkowym naruszeniem art. 9 k.p.a.;
- art. 7 ust. 1 i 3 oraz art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217) w zw. z art. 32 Rozporządzenia Nr 1973/2004, przez przyjęcie, że skarżący nie spełnia warunków otrzymania płatności do upraw roślin energetycznych;
- art. 7 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 16 Rozporządzenia Nr 1973/2004 przez przyjęcie, że skarżący nie spełnia warunków otrzymania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).
W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że WSA dowolnie przyjął, iż organy dokonały prawidłowej oceny spełnienia przez niego warunków otrzymania płatności. W szczególności skarżący wskazał na błędne i dokonane z naruszeniem art. 76 ust. 1 w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. ustalenie przez organy powierzchni gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, które zostało przez WSA zaakceptowane. Wnoszący skargę kasacyjną podał, że powierzchnię wskazaną we wniosku o przyznanie płatności wskazał zgodnie z treścią wypisu z rejestru gruntów. Nawet więc gdyby przyjąć, iż powierzchnia działek objętych wnioskiem jest inna (mniejsza), niż wynika z wypisu z rejestru gruntów, to skarżący nie mógłby z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji.
Ponadto WSA nienależycie rozpoznał zarzuty dotyczące kontroli przeprowadzonych w dniu 10 i 14 sierpnia oraz 14 września 2007 r., a także z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. nie dokonał w należyty, wnikliwy sposób oceny zebranego w sprawie całości materiału dowodowego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargi na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).
Płatności, o które ubiegał się skarżący, na gruncie prawa krajowego zostały uregulowane w różnych aktach prawnych. I tak, przesłanki do przyznania płatności do upraw roślin energetycznych zostały określone w przepisach ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm. zwana dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Natomiast uprawnienia do płatności ONW określają przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448, dalej jako rozporządzenie w sprawie ONW).
Odmienna regulacja prawna dotycząca każdej z tych płatności, inne przesłanki materialnoprawne ich przyznania, a co się z tym wiąże inna podstawa prawna i faktyczna każdej z kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, wymaga odrębnego odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.
Przypomnieć zatem należy, że u podstaw materialnoprawnych decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania płatności do upraw roślin energetycznych organ, którego działanie zaskarżono, powołał art. 8 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (wówczas to ustawa ta nosiła tytuł – o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej). Przepis ten, w stanie prawnym wiążącym dla sprawy, stanowił, że wnioskodawcy wykorzystujący lub przetwarzający rośliny energetyczne na cele energetyczne w gospodarstwie składają do dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, właściwego według ich miejsca zamieszkania lub siedziby, w szczególności:
1) kopie deklaracji, o których mowa w art. 25 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1973/2004, oraz informacje o zmianie tej deklaracji;
2) informacje i powiadomienia, o których mowa w art. 29 rozporządzenia nr 1973/2004;
3) informacje, o których mowa w art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 1973/2004.
Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że skarżący nie wypełnił obowiązku określonego w zacytowanym przepisie i ta okoliczność stanowiła podstawę odmowy przyznania płatności do upraw roślin energetycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. przyjął, że niedopełnienie obowiązku złożenia deklaracji należy traktować w ten sam sposób, jak niedostarczenie roślin energetycznych w deklarowanej ilości, a w tej sytuacji powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 0,00 ha (uzasadnienie kontrolowanego wyroku).
Te istotne elementy prawne i faktyczne odnoszące się do płatności do upraw energetycznych uszły uwadze autorowi skargi kasacyjnej, który kwestionując wyrok Sądu I instancji w całości koncentruje się na ocenie wyników kontroli na miejscu i naruszeniu zasad rzetelnej procedury administracyjnej, w aspekcie odnoszącym się do faktycznego sposobu użytkowania i przeznaczenia gruntu.
Skarżący nie podważa natomiast przyjętych przez organ i Sąd I instancji ustaleń obejmujących zaniechanie wypełnienia obowiązku z art. 8 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W tym stanie rzeczy, twierdzenie zawarte w zarzucie skargi kasacyjnej, iż Sąd dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z powołanymi w tym zarzucie przepisami wspólnotowymi poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnia warunków otrzymania płatności do upraw roślin energetycznych, zostało oparte na wywodach niezwiązanych z faktycznymi i prawnymi przesłankami odmowy przyznania omawianej płatności. Dlatego też zarzut ten należało uznać za bezzasadny.
Tak zredagowany zarzut został następnie powtórzony w odniesieniu do płatności z tytułu ONW. Powołując bowiem te same przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i przepisy wspólnotowe jak w zarzucie dotyczącym płatności do upraw energetycznych, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji ich naruszenie poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnia warunków otrzymania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Powołane w omawianym zarzucie przepisy nie odnoszą się do płatności ONW. Jak już bowiem wcześniej wskazano, płatności ONW reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju wsi i rozporządzenie w sprawie ONW. Oceniając zgodność z prawem decyzji w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW Sąd I instancji jako wzorzec kontroli przyjął przepisy rozporządzenia ONW. Nie stosował natomiast i nie mógł stosować do płatności ONW przepisów powołanych w tym zarzucie skargi kasacyjnej, co czyni go bezzasadnym.
W skardze kasacyjnej zarzucono nadto Sądowi I instancji naruszenie art. 134 p.p.s.a. oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77, art. 80, art. 9, a także art. 76 ust. 1 i art. 217 § 2 k.p.a. Zarzut ten obejmuje zarówno nieuwzględnienie faktu, iż podana przez skarżącego powierzchnia działek była zgodna z treścią wypisu z rejestru gruntów, zaniechanie powiadomienia skarżącego o kontroli administracyjnej oraz naruszenie zasad określonych w art. 7 i 9 k.p.a.
Odnosząc się najpierw do znaczenie dowodu z wypisu z rejestru gruntów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej. Sprawy ewidencji gruntów i budynków reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) i przepisy wykonawcze. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, powołanym przez Sąd I instancji, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Działka ewidencyjna stanowi jednostkę powierzchni podziału kraju dla celów ewidencji. Ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w której skład wchodzą, a także informacje dotyczące właściciela. Użytki gruntowe wykazywane w ewidencji gruntów obejmują: użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne (§ 67 omawianego rozporządzenia). Pojęcia działki rolnej nie można utożsamiać z żadną z kategorii użytku gruntowego. Z kolei z wymienionych w § 68 ust. 1 grup użytków rolnych wynika, że w praktyce działki rolne mogą być zlokalizowane tylko na niektórych użytkach rolnych.
Nie można więc pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego, traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej. Działki rolne nie są przedmiotem wpisu w ewidencji gruntów rolnych. Wobec tego wypis z ewidencji gruntów, mimo że jest dokumentem urzędowym, nie może stanowić dowodu co do danych dotyczących działek rolnych, ich powierzchni, albowiem tych danych nie ma w ewidencji gruntów i budynków, tym samym wypis z ewidencji gruntów ich nie zawiera. Stąd też źródłem wszelkich danych dotyczących działek rolnych jest wniosek producenta rolnego, a podstawowym sposobem ich zweryfikowania jest kontrola na miejscu.
Nie można, przy ocenie znaczenia dowodu z wypisu z ewidencji gruntów dla postępowania w przedmiocie przyznania producentowi rolnemu określonych płatności bezpośrednich nie dostrzec również tego, że ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera w art. 2 pkt 1 definicję działki rolnej. Zgodnie z tym przepisem, w stanie prawnym wiążącym w sprawie, działką rolną jest działka w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia nr 796/2004, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Powołany w tym przepisie art. 2 pkt 1 a rozporządzenia stanowi, że działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania.
Definicja zawarta w tym akcie wspólnotowym była również wiążąca dla przyznania płatności ONW, gdyż w rozporządzeniu ONW prawodawca używając pojęcia działki rolnej odsyłał do jego rozumienia do przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw. W myśl art. 3 pkt 7 tej ustawy działką rolną jest działka w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha.
W ocenianym zarzucie skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła również to, że skarżący nie został powiadomiony o planowanej kontroli i w tym upatruje naruszenie art. 9 k.p.a. obok pozostałych przepisów powołanych w obrębie tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w sprawie dotyczącej płatności za 2007 r. kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniu 14 września 2007 r. Stąd poza granicami tej sprawy są wytykane uchybienia z innych kontroli na miejscu.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 stanowił, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Przepis ten został uchylony dopiero z dniem 24 grudnia 2007 r., przy czym również po tej dacie prawodawca wspólnotowy wykluczył zapowiadania kontroli w sytuacji zagrożenia jej celu (art. 23 a rozporządzenia). W tej sytuacji zarzut i w tym zakresie należy uznać za bezzasadny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej położono szczególny nacisk na obowiązek organu właściwego w przedmiocie płatności do przestrzegania zasad określonych w art. 7 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (przepis art. 3 ust. 2) jak i ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (przepis art. 21 ust. 2) w sposób istotny zmieniły ogólne zasady uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie o przyznanie płatności producentowi rolnemu jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie ciąży natomiast na nim wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Z kolei o ile art. 9 k.p.a. nakłada na organy obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, to w przypadku szczególnych postępowań regulowanych omawianymi ustawami, organ zobligowany jest do udzielania informacji i pouczeń na żądanie strony.
W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji nadto naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy.
Z przedstawionych powodów w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.