II GSK 720/20

II GSK 720/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca zdanie odrebne/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Marek Leszczyński /autor uzasadnienia/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 903/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-31
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2001 nr 126 poz 1381 art. 99 ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, ust. 4 pkt 2; art. 104 ust. 1 pkt 4, ust.1a, ust. 1b, ust. 5
Ustwa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne
Dz.U. 1991 nr 41 poz 179
art. 4, art. 4b
Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich.
Dz.U. 2019 poz 1292
art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. j. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 903/19 w sprawie ze skargi E. W. Sp. z o.o. Sp. j. w O. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "E." Sp. j. w M. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. c.v.s
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 903/19, oddalił skargę E. W. Sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w O. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF, organ) z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Olsztynie udzielił Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowo-Produkcyjnemu "E." Sp. z o.o. z siedzibą w M. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu B w miejscowości J. przy ul. [...].
Przedmiotowe zezwolenie zostało następnie zmienione:
1. decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie (dalej: WIF) z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], w zakresie podmiotu posiadającego zezwolenie na "E." K. Sp. j. z siedzibą w M.;
2. decyzją WIF z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], w zakresie nazwy apteki na "D. E.".
W dniu [...] października 2018 r. E. W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka jawna z siedzibą w O. złożyła wniosek o dokonanie zmiany powyższego zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie nazwy oraz adresu podmiotu prowadzącego aptekę z E. K. Sp. j. z siedzibą w J. M. [...] na E. W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka jawna z siedzibą w O. ul. [...]. Jako przyczynę wniosku wskazano konieczność zmiany w składzie osobowym wnioskującej spółki poprzez rozszerzenie jej składu osobowego o nowoutworzoną spółkę W. Sp. z o.o., w której jedynym wspólnikiem i prezesem jest A. K. - mgr farmacji (jeden ze wspólników wnioskodawcy). Konieczność ta podyktowana jest potrzebą zapewnienia ciągłości istnienia rodzinnej spółki (rodzice i syn) jaką jest wnioskodawca i zabezpieczenia się od zdarzeń losowych, na skutek których w spółce pozostałby tylko jeden wspólnik i spółka musiałaby ulec rozwiązaniu i likwidacji. Strona poinformowała również, że po zmianie firmy numery NIP, REGON i KRS nie uległy zmianie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], WIF odmówił dokonania zmiany zezwolenia. Organ I instancji wskazał, że dokonanie zmian zgodnie z wnioskiem pozostawałoby w rażącej sprzeczności z art. 99 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, bowiem rozszerzenie składu osobowego spółki jawnej o nowoutworzoną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, nawet jeżeli jedynym wspólnikiem i udziałowcem tej spółki jest farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, nie spełnia wymagań określonych w Prawie farmaceutycznym.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
Po jego rozpoznaniu, decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], GIF utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.
W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, że podmiot występując o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, które to zezwolenie uzyskał przed wyjściem w życie ustawy nowelizującej, musi spełniać wymogi nałożone obecnie obowiązującymi przepisami Prawa farmaceutycznego. Jego zdaniem przepis art. 2 ustawy nowelizującej zawiera normę intertemporalną, zgodnie z którą "do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (ust. 2)". Przy czym przepis ten jest jedynym przepisem przejściowym zawartym w ustawie nowelizującej i odnosi się wprost do postępowań uruchomionych w wyniku wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki. Treść tego przepisu, w ocenie GIF wskazuje, że intencją prawodawcy było uregulowanie powstałych zdarzeń prawnych w odniesieniu do postępowań o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Nie dotyczy natomiast wniosków o zmianę zezwolenia. Oznacza to, że jeżeli ustawodawca nie objął przepisami intertemporalnymi kwestii zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, to należy przyjąć, że zakres stosowania ustawy jest wyznaczony jeżeli chodzi o datę początkową - datą jej wejścia wżycie. W konsekwencji ustawę nowelizującą należy stosować także do stosunków (zezwoleń) zaistniałych wcześniej (zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, od daty jej wejścia w życie).
Ponadto zdaniem organu, celem ustawodawcy było, aby poza sytuacjami wyraźnie uregulowanymi przepisem intertemporalnym, od dnia 25 czerwca 2017 r. stosowane były przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1015; dalej ustawa nowelizująca), która zmieniła także treść art. 99 ust. 4 P.f. Zatem zmianie zezwolenia w części dotyczącej zmiany nazwy podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki sprzeciwia się art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. Tymczasem nowy wspólnik strony to spółka kapitałowa – W. Spółka z o.o. z siedzibą w O.. Nowy wspólnik posiada numer KRS [...], został wpisany do rejestru przedsiębiorców KRS w dniu [...] września 2018 r. Wspólnik ten nie spełnia wymogu bycia farmaceutą i posiadania prawa wykonywania zawodu farmaceuty.
W ocenie organu, żądana wnioskiem zmiana nie dotyczy wyłącznie zmiany nazwy i siedziby spółki, a faktycznie dotyczy zmiany wspólników spółki jawnej, która to implikuje zmianę firmy w tym zakresie. Zatem w sprawie nie chodzi o samą zmianę abstrakcyjnej części nazwy, ale o faktyczne zmiany osobowe w spółce, której to działalność w obecnym stanie prawnym została ograniczona w zakresie prowadzenia apteki w ten sposób, że wspólnikami takiej spółki mogą być jedynie osoby wykonujące zawód farmaceuty.
Skargę od powyższej decyzji wniosła spółka, w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie szeregu przepisów z zakresu prawa materialnego jak i przepisów postępowania, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zmiana wspólnika spółki jawnej posiadającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez uzyskanie statusu wspólnika przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością po dniu 24 czerwca 2017 r. stanowi przesłankę do odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie nazwy i siedziby podmiotu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 31 października 2019 r. dopuszczono do udziału w sprawie Naczelną Izbę Aptekarską, która wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym (po dniu 25 czerwca 2017 r.), do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 P.f. W jego ocenie, w związku z powyższym przepisem oraz mając na uwadze treść art. 2 ustawy nowelizującej, w aktualnym stanie prawnym, nie tylko do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ale także do jego zmiany konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 P.f.
Stwierdził też, że z zasady praworządności (legalizmu) wyrażonej w art. 6 k.p.a., wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Stosowanie przepisów dotychczasowych do postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o zmianę zezwolenia wymagałoby istnienia przepisów przejściowych, które dopuszczają możliwość stosowania przepisów dotychczasowych, pomimo zmiany ustawy. Złożenie w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą wniosku o zmianę zezwolenia po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej oznaczało wszczęcie nowego postępowania, pod rządami ustawy - Prawo farmaceutyczne w brzmieniu ustalonym w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. W tej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania przepis przejściowy art. 2 ust. 1 albowiem ten odnosił się wyłącznie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Jednocześnie ustawodawca postanowił, że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (art. 2 ust. 2). Powyższe oznacza, że podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne mogą nadal je prowadzić w oparciu o posiadane zezwolenie, jednakże co wymaga podkreślenia, w niezmienionym kształcie i treści.
Dalej Sąd I Instancji wskazał, że po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, wszelkie jego zmiany muszą być zgodne z Prawem farmaceutycznym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Dlatego też nie jest możliwe dokonanie zmiany zezwolenia w sytuacji, gdy do grona wspólników spółki jawnej dołączył podmiot, który nie jest obecnie uprawniony do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
W ocenie tego Sądu, pomimo że wniosek inicjujący postępowanie dotyczył jedynie zmiany nazwy i siedziby, organ był uprawniony do badania struktury wewnętrznej wnioskodawcy. Osobowy charakter spółki jawnej i zasady dotyczące określania jej firmy są czynnikami decydującymi o tym, że zmiana nazwy spółki została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zmianę nazwy i siedziby spółki należało zatem rozpatrzyć z uwzględnieniem art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby w istocie do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Uwzględnienie wniosku skutkowałoby zmianą zezwolenia na rzecz spółki jawnej, której skład osobowy jest niezgodny z art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f.
Ponadto zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw do zmiany zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Wskazana natomiast powyżej zmiana stanu prawnego stanowiła podstawę do odmowy zmiany zezwolenia.
W sprawie nie było też możliwe rozpoznanie wniosku tylko w zakresie zmiany siedziby spółki, gdyż wnioskowano o łączną zmianę zezwolenia w zakresie nazwy oraz siedziby. Ponadto GIF wziął pod uwagę, że obecnie siedziba strony mieści się w O. pod tym samym adresem co siedziba nowoutworzonego wspólnika W. Sp. z o.o. Zbieżność danych adresowych obu spółek również wskazuje, że dokonanie zmiany zezwolenia w brzmieniu zawnioskowanym przez stronę, doprowadziłoby de facto do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu farmaceuty. Dokonanie zmiany zezwolenia tylko w zakresie siedziby spółki prowadziłoby do usankcjonowania wprowadzenia do grona wspólników strony będącej spółką jawną osoby prawnej, co stoi w sprzeczności w treścią art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f.
Na koniec Sąd I instancji wyjaśnił, że brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu o niezastosowaniu wskazanych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Ustawa ta zawiera ogólne postanowienia dotycząca zasad i warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 tej ustawy organy zezwalające oraz warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem, w szczególności zasady oraz tryb udzielania, odmowy udzielenia, zmiany, zawieszenia, cofnięcia albo ograniczenia zakresu zezwolenia, określają odrębne przepisy, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. Zasady oraz tryb zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej są wprost uregulowane w Prawie farmaceutycznym. Jest to regulacja szczególna w stosunku do ustawy Prawo przedsiębiorców, a równocześnie kompleksowa. Dlatego też do zmiany zezwolenia ma zastosowanie Prawo farmaceutyczne. Prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest możliwe po uzyskaniu zezwolenia i wiąże się z obowiązkiem spełniania wszystkich wymogów wynikających z przepisów prawa dla tego rodzaju działalności.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła "E." K. Sp. j. w M. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka – zmiana nazwy i siedziby nastąpiła po wydaniu wyroku Sądu I instancji), a zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
A. naruszenie prawa materialnego, to jest:
a) art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a i art. 99 ust. 2 w związku z art. 37ar, art. 99 ust. 4 pkt 2, art. 100 ust. 1 pkt 1, art. 101 pkt 1, art. 102 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 499 z późn. zm.) i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1015) oraz w związku z art. 6, art. 7a, art. 8 § 1, art. 11, art. 104 § 1 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zmiana wspólnika spółki jawnej posiadającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez uzyskanie statusu wspólnika przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością po dniu 24 czerwca 2017 r. stanowi przesłankę do odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie nazwy i siedziby podmiotu;
b) art. 1 w związku z art. 251 § 1 i art. 26 § 1 pkt 1 i § 2 oraz w związku z art. 24 § 1 ustawy z dnia ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 505 z późn. zm.) oraz art. 41 i art. 331 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie i uznanie braku podstaw prawnych do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie nazwy i siedziby podmiotu, któremu zostało udzielone, pomimo konstytutywnego wpisu do właściwego rejestru zmienionej nazwy i siedziby tego podmiotu;
c) art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przypadku postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie nazwy i siedziby podmiotu nie stosuje się art. 8, art. 11 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców;
d) art. 8, art. 11 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie;
B. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja znak [...]Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 1 marca 2019 r. naruszała wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania, tj.: 6, art. 7a, art. 8 § 1, art. 11, art. 104 § 1 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także brak zastosowania wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego, przekroczenie zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego, a także nierozstrzygnięciu wątpliwości co do treści norm prawnych na korzyść strony
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skutkujące brakiem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji administracyjnych – znak: [...] Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2019r., oraz poprzedzającej ją decyzji znak: [...]Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2018r. - wydanych w niniejszej sprawie, a w rezultacie naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji GIF oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji WIF, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie rozwinęła podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. dopuścił Związek P. P. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Podmiot ten wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i szeroko uzasadnił swoje stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r. dopuścił Związek A. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Podmiot ten wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Dodatkowo swoje stanowiska w sprawie wyraziła Naczelna Izba Aptekarska w piśmie z dnia 12 kwietnia 2023 r. oraz Związek P.P. w W. w piśmie z dnia 17 kwietnia 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazany w pkt B. petitum skargi kasacyjnej. W ocenie NSA uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi ustawowe. Ponadto z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna bowiem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W kontekście powyższego dodać jeszcze należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku z osobna do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, a może je ocenić całościowo (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).
W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje jednak powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. wskazany również w pkt B. petitum skargi kasacyjnej. Przepis ten nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji, skoro intencją tego Sądu było oddalenie skargi. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2586/14).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony jest zarzut z pkt A. lit. b petitum skargi kasacyjnej. Fakt konstytuwnego wpisu do właściwego rejestru zmiany nazwy i siedziby E. K. Sp. j. w M. na E. W. Sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w O. pozostaje bez wpływu na przedmiot postępowania w sprawie niniejszej dotyczący zmiany pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W postępowaniu rejestrowym, w oparciu o złożony wniosek, na podstawie przepisów art. 24 § 1 u.k.s., art. 251 § 1 u.k.s., art. 26 § 1 pkt 1 i § 2 u.k.s., a także przepisów art. 331 i art. 41 k.c., dokonano zmiany nazwy i siedziby spółki jawnej, natomiast nie zajmowano się kwestią przedmiotu działalności spółki (art. 26 § 1 pkt 2 k.s.h.), w szczególności czy podmiot ten będzie uprawniony do prowadzenia apteki ogólnodostępnej zgodnie z przepisami ustawy - Prawo farmaceutyczne po nowelizacji.
W niniejszym postępowaniu o zmianę nazwy i siedziby spółki organy Inspekcji Farmaceutycznej nie oceniały także ważności wpisu do rejestru, tylko jak trafnie wskazały, a Sąd I instancji się z tym zgodził, w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy do wniosku spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w zakresie dotyczącym zmiany nazwy i adresu prowadzonej działalności, mają zastosowanie wprowadzone nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. ustawy - Prawo farmaceutyczne przepisy zawierające ograniczenia osobowe dla podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne. Podstawą odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej było zaś ustalenie, że zmiana podmiotowa spółki jawnej jest niezgodna ze znowelizowanymi przepisami ustawy tej ustawy.
Zdaniem NSA nieuzasadnione są również zarzuty z pkt A. lit. c i d petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuca w nich, że Sąd I instancji nie zastosował, chociaż winien, przepisów art. 8, art. 11 ust. 1 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.; dalej: P.p.). Zgodnie art. 41 ust. 2 P.p. organy zezwalające oraz warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem, w szczególności zasady oraz tryb udzielania, odmowy udzielenia, zmiany, zawieszenia, cofnięcia albo ograniczenia zakresu zezwolenia, określają odrębne przepisy, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro ustawa - Prawo farmaceutyczne nie zawiera szczegółowych i kompleksowych uregulowań dotyczących zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, to należy stosować w tym względzie regulacje szczególne z ustawy - Prawo przedsiębiorców, którymi są przepisy art. 8 i art. 11 ust. 1. Zgodnie z art. 8 P.p. przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być zobowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Natomiast przepis art. 11 ust. 1 P.p. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W ocenie NSA przepis art. 8 P.p. nie został naruszony, gdyż w stanie faktycznym sprawy przywołany przepis art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. zakazuje takiej zmiany zezwolenia, o jaką wniosła spółka.
NSA uznaje także za niezasadny zarzut naruszenia przepisu art. 11 ust. 1 P.p. Zdaniem NSA mają rację organy oraz Sąd I instancji, że po pierwsze przepisy ustawy nowelizującej nie nałożyły na spółkę żadnych nowych obowiązków, gdyż może ona funkcjonować zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Brak też jest podstaw do przyjęcia, że spółka wraz z uzyskaniem zezwolenia uzyskała, jako prawo nabyte, prawo do jego zmiany wyłącznie na podstawie tych samych przepisów, na podstawie których uzyskała zezwolenie. Uprawnienie takie nie wynikało ani z przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne sprzed zmiany, ani nie wynika też ze zmienionych przepisów tej ustawy. Ponadto nieuzasadnione jest twierdzenie, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Nie można też tracić z pola widzenia, że zgodnie z ust. 2 art. 11 P.p., przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeśli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego. Interesem publicznym, jak wynika z projektu zmiany ustawy jest, aby funkcjonowały apteki spełniające wymogi m.in. z art. 99 ust. 4 pkt 1 i 2 P.f.
Jako nieusprawiedliwiony NSA uznaje także zarzut z pkt A lit. a petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym spółka podniosła naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zmiana wspólnika spółki jawnej posiadającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez uzyskanie statusu wspólnika przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością po dniu 24 czerwca 2017 r. stanowi przesłankę do odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie nazwy i siedziby podmiotu.
W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie sformułowała kilka wniosków. Po pierwsze, że przed zmianą nazwy i siedziby oraz po zmianie mamy do czynienia z tą samą spółką jawną. Po drugie w jej ocenie przepis art. 99 ust. 4 P.f. odnosi się jedynie do postępowania o udzielenie zezwolenia a nie do postępowania o jego zmianę. Ponadto przepis art. 2 ustawy nowelizującej nie uzależnia ważności zezwolenia od dokonywania lub niedokonywania zmian osobowych w gronie wspólników spółki jawnej, czy to poprzez nakaz dostosowania w oznaczonym czasie składu osobowego wspólników do wprowadzonego ustawą nowego brzmienia art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f., czy to poprzez zakaz dokonywania zmian w składzie osobowym wspólników po dniu wejścia w życie ustawy polegających na wprowadzeniu wspólników nie spełniających kryteriów o których mowa w tym przepisie. Kolejny wniosek jako zarzut dotyczy tego, że wykroczono poza granice wniosku skarżącej i objęto przedmiotem postępowania również badanie struktury wewnętrznej skarżącej, gdy tymczasem zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy - Prawo farmaceutyczne nie obejmuje regulacji firmy (nazwy) i siedziby spółki jawnej. Jedynymi przepisami w zakresie zmiany zezwolenia z ustawy - Prawo farmaceutyczne są: art. 37ar, art. 102 pkt 1 i art. 99 ust. 1 i 2.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy do wniosku skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wniesionego po wejściu w życiu ustawy nowelizującej, mają zastosowanie przepisy obowiązujące po wejściu w życie ustawy nowelizującej, czyli po 25 czerwca 2017 r., czy przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, czyli przed 25 czerwca 2017 r.
Podkreślenia wymaga, że wniosek skarżącej z dnia [...] października 2018 r. dotyczył dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie nazwy oraz adresu podmiotu prowadzącego aptekę z E. K. Sp. j. z siedzibą w J. M. [...] na E. W. Sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w O. ul. [...]. Jednakże z treści wniosku wynikało, zgodnie z ustaleniami faktycznymi organów, których skarżąca spółka nie podważa, że chodziło o to, że do spółki wstąpił nowy wspólnik, którym jest spółka kapitałowa – W. Spółka z o.o. z siedzibą w O.. Wspólnik ten nie spełnia wymogu bycia farmaceutą i posiadania prawa do wykonywania zawodu farmaceuty.
Na samym początku zauważenia wymaga, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wobec tego, że przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne nie zawierają wystarczającej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia, gdyż art. 99 ust. 2 P.f., zgodnie z którym udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, jest przepisem kompetencyjnym, wobec tego za taką podstawę trzeba uznać art. 155 k.p.a., który dotyczy możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła konkretne prawo (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1414/16).
Zgodnie zaś z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Przedmiotowa spółka jawna sprzed zmiany składu wspólników jest nadal tą samą spółką jawną po dołączeniu do niej nowego wspólnika w postaci spółki z o.o. Przez to spełniony jest pierwszy z warunków zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej.
W ocenie NSA, w stanie faktycznym sprawy nie są natomiast spełnione pozostałe dwie przesłanki z art. 155 k.p.a. Nie została spełniona trzecia przesłanka z art. 155 k.p.a. w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, nie mieści się w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach. Nadto zaś wskazano, że nie można uwzględnić wniosku zgodnego z interesem strony w sytuacji, gdy mogłoby to godzić w interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 3329/10).
Jak wynika z uzasadnienia ustawy nowelizującej wprowadzone do niej wymogi i ograniczenia dotyczące prowadzenia aptek ogólnodostępnych miały na celu ochronę interesu społecznego (publicznego). Projektodawca zaznaczył, że dalsze tworzenie aptek w obecnym kształcie narusza ważny interes publiczny, ponieważ powoduje, że dysfunkcjonalne apteki, które nie realizują swoich podstawowych zadań, eliminują z rynku prawidłowo funkcjonujące apteki. Ponadto przepisy prawa obowiązujące przed nowelizacją ustawy – Prawo farmaceutyczne, zakładające dużą liberalizację w zakresie zakładania i funkcjonowania aptek, stanowią warunki do powstawania i rozwoju szeregu patologii w ich działaniu, w szczególności w obszarze zaopatrywania pacjentów w leki, a zatem bez wątpienia nie realizują interesu społecznego (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne, Sejm VIII kadencji, druk nr 1126).
Ponadto zastosowaniu art. 155 k.p.a. sprzeciwiają się przede wszystkim przepisy szczególne. Przepisami tymi w tym przypadku są przepisy ustawy – Prawo farmaceutyczne zmienione ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne.
Ustawa nowelizująca wprowadziła zmianę kilku przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne: chodzi o art. 99, art. 100, art. 101, art. 103, art. 104 i art. 105. W sprawie niniejszej najbardziej istotna jest zmiana art. 94 ust. 4, który do zmiany miał brzmienie: "Prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego". Po zmianie brzmi zaś następująco: "Prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: 1) farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą; 2) spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1".
Ponadto ustawa nowelizująca zawiera przepis intertemporalny, którym jest art. 2 ust. 1, który stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność.
W sprawie poza sporem jest, że przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej są przepisami intertemporalnymi. Przy czym o ile z ust. 1 wynika, że przepisy dotychczasowe stosuje się do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, o tyle ust. 2 tej ustawy nie zawiera regulacji, że do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W przepisie tym jest tylko mowa o tym, że zezwolenia te zachowują ważność. Przepis art. 2 ani w ust. 1 ani w ust. 2 nie reguluje, jakie przepisy mają zastosowanie do wniosków o zmianę zezwolenia wniesionych w postępowaniu wszczętym i prowadzonym po wejściu w życie ustawy nowelizującej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest nieprzypadkowa i oznacza, że jedyna norma, która wynika z tego przepisu to norma o zachowaniu ważności zezwoleń wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Dlatego podmioty posiadające te zezwolenia nie mają obowiązku dostosowywania swojej struktury podmiotowej do zmienionego przepisu art. 99 ust. 4 P.f. Podmioty te mogą funkcjonować bez żadnych ograniczeń i utrudnień w granicach posiadanych zezwoleń. Powyższe oznacza zatem, że do zezwoleń uzyskanych pod rządami przepisów dotychczasowych, ale tylko w zakresie ich ważności, nie mają zastosowania przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą, w tym przepis art. 94 ust. 4 P.f. Z przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wynika jednak, że przepisy dotychczasowe stosuje się do tych zezwoleń w jakimś innym zakresie, w tym do zmiany zezwolenia, o które strona ubiega się pod rządami prawa nowego.
W tym miejscu dochodzimy do kwestii spornej, czy w stanie faktycznym sprawy, do zmiany zezwolenia mają w ogóle zastosowanie przepisy znowelizowanego art. 94 P.f., czy też przepis ten należy stosować jedynie do ubiegania się o uzyskanie zezwolenia. Sąd I instancji, jak wskazano powyżej, dopuszcza stosowanie tego przepisu zarówno do ubiegania się o uzyskanie zezwoleń, jak i ich zmianę.
Natomiast NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 477/20, stanął na stanowisku, że w ustawie Prawo - farmaceutyczne przewidziano odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna. Ponadto stwierdził on, że przepisy art. 99 ust. 3, 3a, 3b i 4 P.f. po nowelizacji mają charakter kompetencyjny, a zatem można je stosować tylko w postępowaniu o udzielenie zezwolenia, a nie w postępowaniu o zmianę zezwolenia.
Niniejszy skład orzekający podziela stanowisko Sądu I instancji oraz powyższe stanowisko NSA w zakresie, iż postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest postępowaniem, które w sensie prawnym jest odrębnym od postępowania administracyjnego w sprawie wydanego już zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie podziela zaś co do tego, że przepis art. 99 ust. 4 P.f. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań o udzielenie zezwolenia i że nie ma zastosowania do postępowań o zmianę zezwolenia.
Przedmiotem obu tych postępowań administracyjnych są odrębne sprawy administracyjne w znaczeniu materialnoprawnym. Przy czym zauważenia wymaga, że przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej nie jest ocena decyzji o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż sprawa tamta zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej pod rządami starego prawa. Przedmiotem postępowania o zmianę zezwolenia jest natomiast kwestia, czy w danym stanie faktycznym określonemu przedsiębiorcy można udzielić zezwolenia na podstawie obowiązujących w tym czasie przepisów.
Znowelizowany przepis art. 99 ust. 4 P.f. jest przepisem prawa materialnego, który wskazuje, kto posiada prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w przepisie tym jest mowa o prawie do uzyskania zezwolenia, a nie o uzyskaniu zezwolenia. Jak trafnie zatem wskazano w piśmie procesowym Naczelnej Izby Aptekarskiej z dnia 22 kwietnia 2021 r., norma prawna z art. 99 ust. 4 P.f. konstytuuje podmiotowy warunek prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej. Znowelizowany przepis art. 99 ust. 4 P.f. ma zatem zastosowanie nie tylko w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia, o które podmiot ubiega się po dniu 25 czerwca 2017 r., ale też do zmiany zezwoleń uzyskanych po dniu 25 czerwca 2017 r., a także do zmiany zezwoleń uzyskanych przed dniem 25 czerwca 2017 r., gdy wniosek o ich zmianę został złożony po dniu 25 czerwca 2017 r. Wynika to zarówno z tego, że znowelizowany przepis art. 99 ust. 4 P.f. określa wymagania podmiotowe, które warunkują istnienie prawa do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ale też z celu ustawy nowelizującej.
Przyjęcie interpretacji, że postanowienia art. 99 ust. 4 P.f. stosowane są tylko przy wydawaniu zezwolenia, prowadziłoby do sytuacji, że zezwolenia wydane do 25 czerwca 2017 r. nie podlegałyby już żadnej kontroli. A przecież należy odróżnić ochronę praw nabytych od kwestii przestrzegania warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Otrzymanie zezwolenia na starych zasadach i posiadanie go po wejściu w życie nowych przepisów nie oznacza, że podmiot ten nie musi spełniać warunków do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu. Przepisem określającym te warunki jest m.in. art. 94 ust. 4 P.f. Ponadto organy udzielające zezwolenia uprawnione są do kontrolowania spełniania przez przedsiębiorcę określonych ustawowo warunków prowadzenia działalności nie tylko przed podjęciem tej działalności ale i w jej trakcie (por. Maciej Rogalski, Glosa do wyroku WSA z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 904/19, opublikowana: St. Iur. Lub. 2020/4/341-354). Przepisy art. 99 ust. 4 P.f. są sformułowane w ten sposób, że dotyczą oceny spełniania kryteriów w nich wskazanych na chwilę udzielania zezwolenia, ale ze względu na cel ich wprowadzenia, konieczne jest ich przestrzeganie przez cały okres prowadzenia apteki (por. M. Szydło, Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne, Druk Sejmowy nr 1126 z 9 stycznia 2017 r.).
Celem ustawy nowelizującej było wstrzymanie otwierania nowych aptek i punktów aptecznych w obecnym kształcie, czyli takim, który nie odpowiada m.in. wymogom wynikającym ze znowelizowanego przepisu art. 99 ust. 4 P.f. Jak stwierdzono na str. 6 uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., że jedyną efektywną gwarancję prawidłowego prowadzenia apteki stanowi zasada, że apteka może być prowadzona przez farmaceutę lub spółkę osobową prawa handlowego, w której osobami w pełni odpowiedzialnymi za sprawy spółki są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu farmaceuty. Z uzasadnienia projektu nijak nie można wywieść, że celem tym jest również dopuszczenie możliwości, aby spółki jawne, w skład których jako wspólnicy nie wchodzą spółki kapitałowe, posiadające zezwolenia uzyskane przed dniem 25 czerwca 2017 r., mogły po tej dacie zmieniać swój skład podmiotowy poprzez przyjmowanie jako wspólnika spółki kapitałowej. Przeciwko temu stoi znowelizowany przepis art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f.
Zauważenia też wymaga, że ustawa nowelizująca wprowadziła szereg innych zmian, które dotyczą wszystkich zezwoleń, zarówno wydanych przed, jak i po wejściu tej ustawy w życie. I tak dotyczy to: normy z art. 99 ust. 2a pkt 1 i 2 P.f. wyłączającej przejście zezwolenia z mocy prawa na podmioty uczestniczące w łączeniu, podziale lub przekształceniu spółek; normy z art. 104 ust. 1 pkt 4 P.f. stanowiącej, że zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku przekształcenia podmiotu prowadzącego aptekę w podmiot inny niż wskazany w art. 99 ust. 4 pkt 2; norm z art. 104 ust. 1a i 1b P.f. stanowiących niewygaszanie zezwoleń w przypadku śmierci osoby fizycznej; normy z art. 104 ust. 5 P.f. przewidującej możliwość wydania przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego zgody na zbycie do hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych znajdujących się w aptece w dniu wygaśnięcia zezwolenia; normy z art. 104a P.f. przewidującej prawo do przeniesienia zezwolenia na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną.
W kontekście powyższego jednoznacznie trzeba stwierdzić, że nieuprawnione jest twierdzenie, że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych uzyskane do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej funkcjonują w jakimś innym reżimie prawnym (starym, dotychczasowym), do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy zmieniającej. W zakresach wskazanych powyżej do zezwoleń tych stosuje się niewątpliwie przepisy nowe.
Szczególnego podkreślenia wymaga też, że przepis art. 99 ust. 2a pkt 2 P.f. wprost wyznaczył dozwolony kierunek przekształceń zarówno spółek cywilnych, jak i pozostałych spółek handlowych (także posiadających stare zezwolenia) tylko w spółki o których mowa w ust. 4 pkt 2, czyli w spółki jawne lub partnerskie, w których przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w których wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1.
Ponadto zauważenia wymaga, że od dnia 25 czerwca 2017 r. obowiązuje przepis art. 99 ust. 4 P.f. w brzmieniu nadanym mu ustawą nowelizującą, a nie obowiązuje przepis w dotychczasowym brzmieniu. Aby zatem przy wydaniu decyzji można było stosować przepis ustawy, który nie obowiązuje, to inna norma prawna, co najmniej ustawowa, musiałaby wyraźnie przewidywać, że do wydania decyzji stosuje się nieobowiązujące przepisy prawa. Tymczasem art. 2 ustawy nowelizującej ani w ust. 1 ani w ust. 2 takiej regulacji nie wprowadził. Przepisy dotychczasowe, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, stosuje się tylko do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Z powyższego wynika wprost, że do postępowań o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki wszczętych po dniu 25 czerwca 2017 r., stosuje się przepisy nowe. Z racji natomiast na charakter przepisu art. 99 ust. 4 P.f., zgodnie z zasadą bezpośredniego działania prawa, w ocenie niniejszego składu orzekającego, przepis ten winien być również stosowany do zmiany zezwoleń nowych (uzyskanych po 25 czerwca 2017 r.) i starych (uzyskanych przed 25 czerwca 2017 r., gdy wnioski o ich zmianę wpłynęły po 25 czerwca 2017 r.).
W tej mierze zauważenia wymaga, że jak trafnie wskazali J. Mikołajewicz i A. Skoczylas (w:) Intertemporalna Problematyka Prawa Administracyjnego. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Rok LXXIV-zeszyt 1- 2012, s. 11, zasada aktualności w prawie administracyjnym odpowiada zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa, głoszącej, iż od chwili wejścia w życie "nowego prawa" wyznacza ono sytuacje prawne także z elementem dawnym. Oznacza to, że wobec braku: a) postanowień konstytucyjnych dotyczących prawa międzyczasowego, b) przepisów ogólnych prawa administracyjnego, c) przepisów regulujących tę kwestię w Kodeksie postępowania administracyjnego, d) przepisów intertemporalnych zawartych w ustawach szczególnych, e) niemożności wyprowadzenia kulturowego rozstrzygnięcia zasad konstrukcyjnych danej gałęzi prawa administracyjnego – stosuje się prawo nowe. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Od 25 czerwca 2017 r. obowiązuje art. 99 ust. 4 pkt 1 i 2 P.f. w nowym brzmieniu i nie ma innego obowiązującego przepisu dotyczącego tej samej materii, a także brak jest przepisu, który dawałby podstawę do zastosowania w sprawie niniejszej przepisu art. 99 ust. 4 w brzmieniu sprzed zmiany.
W sprawie niniejszej nie można abstrahować od celów ustawy nowelizującej wyrażonych w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy oraz wynikających z samej konstrukcji zmienionych przepisów. Celem zmiany ustawy było to, aby powstawały nowe apteki prowadzone przez farmaceutów albo przez spółki jawne lub partnerskie, których wspólnikami albo partnerami są wyłącznie farmaceuci. Uprawnione też jest twierdzenie, że celem zmiany ustawy było, aby nie powstawały podmioty, które tych warunków nie spełniają. Fakt, że pozwolono funkcjonować aptekom prowadzonym przez inne podmioty, które uzyskały zezwolenia pod rządami ustawy starej nie oznacza, że podmioty te mogą się przekształcać w podmioty inne niż wymienione w art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. Skoro ustawodawca zabronił przekształceń wszystkich spółek (także cywilnych) w spółki nie spełniające warunków z art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f., to mimo, że jak w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z takim przekształceniem, gdyż do spółki jawnej wstąpił wspólnik w postaci spółki kapitałowej, który nie jest farmaceutą, to jednak w istocie powstał podmiot (chociaż dalej to ta sama spółka jawna), który nie odpowiada wymogom przewidzianym w przywoływanym art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. Działanie takie jest więc zatem próbą ominięcia zakazów nałożonych w cytowanym przepisie i zmierza do obejścia ustawy.
W ocenie NSA organy uprawnione były zatem w postępowaniu o zmianę zezwolenia badać istnienie normatywnych przesłanek umożliwiających taką zmianę mimo złożenia wniosku do organu tylko w zakresie zmiany nazwy i adresu. W istocie bowiem zmiana nazwy i adresu spółki (a tak naprawdę firmy spółki jawnej) wiązała się nierozerwalnie w tym przypadku z niedozwolonymi zmianami podmiotowymi w spółce.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Joanny Kabat-Rembelskiej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 720/20
Nie podzielam stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2023 r., uważam, że istniały podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Istota problemu prawnego występującego w sprawie dotyczy dopuszczalności stosowania art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (dalej: P.f.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. poz. 1015, dalej: ustawa nowelizująca), do wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w zakresie nazwy i siedziby podmiotu, który uzyskał wspomniane zezwolenie przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, zaś wniosek został złożony po 25 czerwca 2017 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2023 r. wyraził pogląd, że znowelizowany przepis art. 99 ust. 4 P.f. ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia, o które podmiot ubiega się po dniu 25 czerwca 2017 r., ale też do zmiany zezwoleń uzyskanych przed dniem 25 czerwca 2017 r., gdy wniosek o ich zmianę został złożony po tym dniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki wniosek wynika ze znowelizowanego przepisu art. 99 ust. 4 P.f., który określa wymagania podmiotowe warunkujące istnienie prawa do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a także z celu ustawy nowelizującej. Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej stwierdził, że wprowadzone nią wymogi miały na celu ochronę interesu publicznego, poprzez wstrzymanie otwierania nowych aptek i punktów aptecznych w dotychczasowym kształcie i wprowadzenie zasady "apteka dla aptekarza". W ocenie NSA przyjęcie interpretacji, że postanowienia art. 99 ust. 4 P.f. stosowane są tylko przy wydawaniu zezwoleń, prowadziłoby do sytuacji, w której zezwolenia wydane do 25 czerwca 2017 r. nie podlegałaby żadnej kontroli.
Nie zgadam się z takim rozumieniem art. 99 ust. 4 P.f., gdyż pomija ono wnioski wynikające z wykładni językowej powołanego przepisu.
W orzecznictwie jak i doktrynie podkreśla się, że wykładając normę prawną pierwszeństwo należy dać wykładni językowej. Wprawdzie zasada ta nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84).
W tym miejscu należy przypomnieć, że w myśl art. 99 ust. 4 P.f, w stanie prawnym obowiązującym od 25 czerwca 2017 r., "Prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: 1) farmaceuta posiadający prawo do wykonywania zawodu, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą; 2) spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1". W realiach rozpoznawanej sprawy organ odmawiając zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej powołał się na art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. i stwierdził, że w wyniku zmiany zezwolenia doszłoby do naruszenia powołanego przepisu, gdyż wspólnikiem spółki jawnej prowadzącej aptekę ogólnodostępną została spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc wspólnik, który nie spełnia wymogu bycia farmaceutą i posiadania prawa wykonywania zawodu.
W związku z tym należy zauważyć, że konstrukcja art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. jest jasna i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych odnośnie do użytych zwrotów. Posłużenie się w przepisie sformułowaniem "Prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada:" świadczy o tym, że przewiduje on wymagania jakie mają spełniać podmioty, które dopiero starają się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wobec tak jednoznacznego sformułowania woli ustawodawcy nie ma podstaw do przyjęcia, że analizowany przepis może być stosowany w innych przypadkach, niż udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w tym w sprawie zmiany takiego zezwolenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 92). Wykładnia celowościowa art. 99 ust. 4 P.f. dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny podważa wynik wykładni językowej. Przyjęcie, że powołany przepis może być stosowany w innych postępowaniach, niż w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wszczętym po wejściu w życie ustawy nowelizującej wykracza poza ramy sensu słów zawartych w tekście prawnym, a więc jest działaniem niedopuszczalnym.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i postępowanie w sprawie zmiany takiego zezwolenia są postępowaniami odrębnymi. Jednocześnie jednak uznaje za słuszne stosowanie przepisu, który wprost odnosi się do udzielenia zezwolenia (ustalenie prawa do uzyskania zezwolenia), do jego zmiany. Takie stanowisko jest niezrozumiałe i nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy – Prawo farmaceutyczne.
W mojej ocenie stosowanie art. 99 ust. 4 P.f., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, aktualizuje się wyłącznie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, które zostało wszczęte wnioskiem złożonym po 25 czerwca 2017 r. Nie ma natomiast podstaw do zastosowania powołanego przepisu w przypadku zmiany zezwolenia uzyskanego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej także z uwagi na przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że "Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność." Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca nie określił terminu ważności takich zezwoleń, ani nie przewidział żadnych warunków, które muszą być spełnione by zezwolenie zachowało ważność. W związku z tym nie jest trafne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej na podstawie zezwolenia wydanego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej jest możliwe jedynie w niezmienionym kształcie i treści, gdyż taki warunek nie został ustanowiony w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.
Odnotować także należy, że ustawodawca nie przewidział by zmiany podmiotowe w składzie wspólników (partnerów) spółki, która uzyskała zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej mogły powodować cofnięcie zezwolenia. Przeciwnie, z art. 103 ust. 1 pkt 3 P.f. wynika, że cofnięcie zezwolenia w przypadku niespełniania wymogu podmiotowego określonego w art. 99 ust. 4 P.f., jeśli powoduje brak możliwości prowadzenia apteki, dotyczy tylko zezwoleń wydanych po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Wspomniane zmiany, o ile nie prowadzą do przekształcenia podmiotu prowadzącego aptekę, nie są także podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia (art. 104 ust. 1 pkt 4 P.f.). Podkreślenia wymaga, że rozpoznawana sprawa nie dotyczyła przekształcenie spółki jawnej w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych.
Przedstawiony na wstępie problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 477/20 oraz II GSK 384/20.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach podniósł, że w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wraz z ustępem pierwszym określa zakres stosowania "nowych" wymagań w stosunku do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne, stwierdzono wprost, że tzw. "stare" zezwolenia (zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy) zachowują ważność. Przy takim brzmieniu przepisu ustawodawca nie przewidział jednocześnie, np. w innych przepisach przejściowych, konieczności dostosowania prowadzonej działalności do nowych wymagań, uprawniona jest zatem konstatacja, że skoro podmioty posiadające "stare" zezwolenia mogą prowadzić działalność na dotychczasowych warunkach, to niepotrzebne było regulowanie jej dostosowywania. W przeciwnym wypadku taki zabieg legislacyjny byłby niezbędny dla zachowania praw nabytych z już udzielonych zezwoleń. Z kolei w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano możliwość uzyskiwania zezwoleń na starych zasadach, również po wejściu w życie przepisów nowych, stanowiących bardziej restrykcyjne zasady prowadzenia działalności gospodarczej w omawianym zakresie. Z żadnej z tych norm nie wynika również, aby do starych zezwoleń należało – i ewentualnie w jakim zakresie – stosować nowe przepisy.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że celem wprowadzenia przepisów nowelizujących ustawę – Prawo farmaceutyczne było "wstrzymanie otwierania nowych aptek" na dotychczasowych zasadach, a nie uniemożliwienie lub utrudnianie funkcjonowania aptek działających w oparciu o "stare" zezwolenia. W konsekwencji odmienna interpretacja narusza ratio legis omawianych przepisów intertemporalnych, zgodnie z którymi ustawodawca zachował "stare" zezwolenia, dopuszczając funkcjonowanie równoległe dwóch rodzajów zezwoleń – w oparciu o stary i nowy reżim prawny.
Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do całkowicie dysfunkcjonalnych wniosków, gdyż możliwa byłaby sytuacja, że w tym samym czasie (już po wejściu w życie nowelizacji) jeden podmiot mógłby uzyskać nowe zezwolenie na "starych" zasadach, gdy tymczasem inny podmiot już dysponujący "starym" zezwoleniem nie mógłby uzyskać jego zmiany na dotychczasowych zasadach.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że w ustawie - Prawo farmaceutyczne przewidziano odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna. W przepisach ustawy – Prawo farmaceutyczne po nowelizacji przewidziano również inne, nieznane dotychczas wymogi dla zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 99 ust. 3a, 3b), które wprost odnoszą się do postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia ("zezwolenia [...] nie wydaje się", "zezwolenie wydaje się"), a nie postępowania w sprawie zmiany, czy cofania zezwolenia. W art. 99 ust. 4 P.f. uregulowano także kwestię nowych wymogów podmiotowych do prowadzenia apteki po nowelizacji, wskazując że "prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada (...) 2) spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1". W literaturze i orzecznictwie zwracano uwagę na konieczność szczególnej i ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych (a taki charakter mają art. 99 ust. 3, 3a, 3b i 4 P.f. po nowelizacji), podkreślając że w przypadku interpretacji takich przepisów istotne są konstytucyjne zasady dotyczące podstaw prawnych działania władzy publicznej. "Taka interpretacja tych przepisów, że można je stosować w innym postępowaniu, poza postępowaniem o udzielenie zezwolenia, jest niedopuszczalna, bo naruszałaby konstytucyjną zasadę legalizmu (wyrażoną już w art.7 Konstytucji RP) nakazującą, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Wola ustawodawcy, szczególnie przy tworzeniu przepisów prawa publicznego, w tym zwłaszcza materialnego prawa administracyjnego, przy występowaniu w jego sferze znaczących ograniczeń i wręcz rygorów, powinna być wyrażona w sposób dookreślony, wyraźny i jasny dla adresatów jego norm (przede wszystkim dla przedsiębiorców i organów stosujących prawo). Kompetencji władzy publicznej nie można domniemywać ani też interpretować rozszerzająco, a podstawowe znaczenie przy określaniu zakresu kompetencji ma wykładnia językowa przepisu kompetencyjnego" (por. D. Pudzianowska, A. Rabiega-Przyłęcka, "Cofanie zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych z powodu przekroczenia ograniczeń antykoncentracyjnych – analiza problemu w świetle orzecznictwa", opubl. PPH 2021/11/18 – 27, również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17, II GSK 3027/17).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można stwierdzić, że zakresem działania normy wynikającej z art. 99 ust. 4 P.f. zostały objęte również te zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, które zostały udzielone pod rządami "starych" przepisów i co do których z jakichś przyczyn wystąpiono o ich zmianę. Wykładnia językowa powołanego przepisu, wsparta wykładnią celowościowo-funkcjonalną warunkowaną także wyżej omówionym celem wprowadzenia nowelizacji, prowadzi zatem do takiego samego rezultatu – że przepis ten znajduje zastosowanie przy udzielaniu nowych zezwoleń, a nie zmianie "starych", udzielonych w innym reżimie prawnym.
Takiej wykładni, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przełamuje zasada bezpośredniego działania prawa nowego dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że normą obowiązującą dla "starych" zezwoleń, w dniu wydania decyzji, był art. 99 ust. 4 P.f. po nowelizacji. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 2003 r. w sprawie sygn. akt SK 12/03, podkreślił, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, że "przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (...)". Trybunał wskazał również, że "obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste >>domniemanie<< przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest – obecnie znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. (...) Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki można mówić raczej o odwróceniu »domniemania« przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowania się do zaistniałej sytuacji (wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64)". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości intertemporalne zostały rozwiązane przez ustawodawcę, który przyjął zasadę działania prawa dotychczasowego w stosunku do "starych" zezwoleń i jednocześnie odstąpił od uregulowania kwestii czasu i trybu dostosowania dotychczas prowadzonej działalności do nowych wymagań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również objaśnienie prawne, wydane przez Ministra Zdrowia na wniosek Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w piśmie z 12 kwietnia 2019 r. Minister Zdrowia we wspomnianym objaśnieniu jednoznacznie stwierdził, że w jego ocenie wymagania zakreślone w art. 99 ust. 4 P.f. dotyczą wyłącznie podmiotów, które wystąpiły o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w dacie obowiązywania przedmiotowego przepisu. W ocenie Ministra Zdrowia, za taką interpretacją przemawia w szczególności brzmienie przepisów przejściowych zawartych w ustawie z 7 kwietnia 2017 r., które ograniczone zostały do zapisu mówiącego o zachowaniu mocy obowiązującej przez zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydane przed wejściem w życie ustawy (art. 2 ust. 2). Regulując kwestie intertemporalne, ustawodawca nie wprowadził nakazu dostosowywania się posiadaczy uprzednio wydanych zezwoleń do wymagań zakreślonych w nowym brzmieniu art. 99 ust. 4 P.f. Jeżeli więc przepisy przejściowe zawarte w ustawie z 7 kwietnia 2017 r. zakładają zachowanie mocy obowiązującej zezwoleń wydanych przed jej wejściem w życie, a jednocześnie nie nakazują ich posiadaczom dostosowania się do nowych wymagań wprowadzonych ustawą, to bezpodstawne jest twierdzenie, że wymagania te mają charakter retroaktywny.
W pełni podzielam przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 24 lutego 2022 r.
Z podanych przyczyn uważam, że skarga kasacyjna powinna zostać uwzględniona.