II GSK 72/22

II GSK 72/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Wojciech Maciejko
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1106/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-02
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189a § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 110
art. 140aa ust. 1
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1106/21 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 grudnia 2020 r. nr BP.502.41.2020.1186.ML6.513 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego od P.P. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1106/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 8 grudnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 29 czerwca 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "MWITD") nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w całości.
Generalny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") decyzją z 7 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 grudnia 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 czerwca 2016 r sygn. VI SA/Wa 339/16 oddalił skargę strony.
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł P.P.
Wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. sygn. II GSK 254/17 Naczelny Sąd Administracyjny: 1. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 3 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 339/16, 2. uchylił zaskarżoną decyzję GITD i poprzedzającą ją decyzję MWITD z 29 czerwca 2015 r., 3. zasądził od GITD na rzecz P.P. 4375 złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że będąc sądem unijnym, jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. Zatem NSA uwzględnił stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z 21 marca 2019 r., C – 127/17, w którym TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska, nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie Sądu II instancji nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy MWITD decyzją z 20 stycznia 2020 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Organ wskazał, że w trakcie kontroli, w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzone zostały naruszenia dopuszczalnych norm: nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego wyniósł 12,4 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglone do 0,1 w górę) - przekroczenie o 0,9 t – przy wartości dopuszczalnej 11,5 t (7,83% dopuszczalnej wartości), nacisk potrójnej osi nienapędowej pojazdu członowego - 29,95 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 5,95 t - przy wartości dopuszczalnej 24 t (ok. 24,79% dopuszczalnej wartości), masa całkowita pojazdu członowego - 49 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę dla każdej osi) - przekroczenie dmc o 9 t – przy wartości dopuszczalnej 40 t (22,5% dopuszczalnej wartości), a podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W związku z powyższym zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.
Od powyższej decyzji P.P. wniósł odwołanie.
GITD decyzją z 8 grudnia 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzję mocy. Organ podzielił ustalenia MWITD, że dopuszczalny nacisk pojedynczej osi na kontrolowanej drodze powinien wynosić 11,5 t, co wynika z wyroku TS UE z 21 marca 2019 r., a nie – jak pierwotnie przyjmowały organy – 10 t. Jednak nie zmienia to wysokości nałożonej kary, gdyż dwa pozostałe naruszenia – przekroczenie nacisku potrójnej osi nienapędowej pojazdu członowego i masy całkowita pojazdu członowego były ponad 20-procentowe.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, P.P. złożył skargę do WSA w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 8 grudnia 2020 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 2 września 2021 r. WSA w Warszawie oddalił skargę. Sąd przypomniał, że przy ponownym orzekaniu MWITD i GITD były związani ocenami prawnymi i wytycznymi wynikającymi z prawomocnego wyroku NSA z 13 czerwca 2019 r. sygn. II GSK 254/17.
Zdaniem WSA organy uwzględnił wytyczne Sądu II instancji i uznały - na skutek wyroku TSUE - że zmniejszył się zakres naruszenia, ale tylko odnośnie jednego parametru, tj. nacisku na pojedynczą oś. Dopuszczalny nacisk pojedynczej osi na kontrolowanej drodze powinien bowiem wynosić 11,5 t, co wynika w wyroku TSUE z 21 marca 2019 r., a nie – jak pierwotnie przyjmowały organy – 10 t. Jednak nie zmienia to wysokości nałożonej kary, gdyż dwa pozostałe naruszenia – przekroczenie nacisku potrójnej osi nienapędowej pojazdu członowego i masy całkowita pojazdu członowego były ponad 20-procentowe. W ocenie WSA, organy wykonały zatem wytyczne NSA w tej sprawie, co nie wpłynęło jednak na wymiar nałożonej kary.
Odnosząc się do kwestii ewentualnego przedawnienia nałożenia kary pieniężnej Sąd wskazał, że zarzut jest niezasadny, gdyż art. 68 Ordynacji podatkowej w ogóle nie ma zastosowania do kar pieniężnych. Z kolei instytucja przedawnienia nałożenia kary pieniężnej została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego dopiero 1 czerwca 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), poprzez dodanie art. 189g k.p.a. Wejście w życie art. 189g § 1 k.p.a, zgodnie z którym administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od naruszenia prawa albo od wystąpienia skutków naruszenia prawa, wprowadziło w sposób uniwersalny instytucję przedawnienia karalności deliktów administracyjnych. Jednocześnie, począwszy od 1 czerwca 2017 r., zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem również art. 189g tego kodeksu.
WSA odnosząc się do kwestii intertemporalnych ww. przepisów wskazał, że zostały one uregulowane w art. 16 ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r., który stanowi: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1". W ocenie Sądu, wywiedzioną z tego przepisu normę intertemporalną odnosić należy wyłącznie do przepisów procesowych, skoro jej hipoteza obejmuje "postępowania administracyjne wszczęte i niezakończone", nie zaś do spraw załatwianych w tym postępowaniu. Dyspozycja tej normy nie rzutuje zatem na przepisy prawa materialnego, a takim niewątpliwie jest statuujący przedawnienie art. 189g § 1 k.p.a., jak też i regulujący zawieszenie biegu przedawnienia art. 189h k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, iż podziela pogląd, według którego wprowadzoną w art. 189g § 1 k.p.a. materialnoprawną instytucję przedawnienia kar pieniężnych stosować należy także do postępowań administracyjnych wszczętych przed 1 czerwca 2017 r., w myśl zasady lex mitrior agit.
Nadto WSA wskazał, że zgodnie z art. 189h § 4 pkt 1 oraz § 5 pkt 1 k.p.a. bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej; termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, albo odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej, albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy. W sprawie skargę na decyzję GITD z 7 grudnia 2015 r. strona wniosła 8 stycznia 2016 r. Prawomocne orzeczenie NSA zapadło zaś 13 czerwca 2019 r. W tym czasie, zdaniem WSA, bieg terminu przedawnienia był zawieszony, co oznacza, że w tej sprawie nie nastąpiło przedawnienie na podstawie art. 189g § 1 k.p.a.
Niezasadny, w ocenie Sądu, był także zarzut nieprawidłowego ustalenia wysokości kary pieniężnej. W przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym ustawodawca nakłada karę jak za przejazd bez zezwolenia. Kwalifikacja stwierdzonego naruszenia została prawidłowo dokonana w oparciu o zezwolenie kategorii VII.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.P. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie kary pieniężnej nałożonej na skarżącego przez MWITD decyzją z 20 stycznia 2020 r. i utrzymanej w mocy przez GITD decyzja z 8 grudnia 2020 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
a) art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego błędną wykładnię, w konsekwencji prowadzącą do jego niezastosowania w przedmiotowej sprawie, co poskutkowało wadliwym podporządkowaniem kary pieniężnej nałożonej na skarżącego pod reżim art. 189g § 1 oraz 189h § 4 pkt 1 k.p.a., a ostatecznie nieuznaniem jej za przedawnioną;
2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 189c k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do jego niezastosowania w sytuacji, kiedy po wadliwym podporządkowaniu kary pieniężnej nałożonej na skarżącego pod reżim art. 189g § 1 oraz 189h § 4 pkt 1 k.p.a. należało zwrócić szczególną uwagę na kwestię intertemporalną związaną z faktem, iż naruszenie prawa przez skarżącego miało miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. wprowadzającej dział IVa k.p.a., co w sposób oczywisty wyłączało możliwość zastosowania art. 189g § 1 oraz 189h § 4 pkt 1 k.p.a. w niniejszej sprawie;
b) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym i pozbawionym podstaw prawnych zawężeniu katalogu kompetencji, a przede wszystkim kognicji sądów administracyjnych, poprzez zbyt szerokie rozumienie instytucji związania oceną prawną i wskazaniami Najwyższego Sądu Administracyjnego organów i sądów, a także in concreto poprzez błędne uznanie za wiążącą ocenę prawną co do merytorycznej doniosłości argumentów skarżącego faktu odmowy przez NSA rozpoznania zarzutów skarżącego z uwagi na ich uchybienia formalne oraz poprzez błędne uznanie za wiążącą ocenę prawną odmowy rozpoznania przez NSA opinii NIK kwestionującej ustalanie całkowitej masy pojazdu za pomocą wag przestawnych z uwagi na powołanie się na nią dopiero na etapie postępowania sądowoadrainistracyjnego, w sytuacji, kiedy skarżący powołał się na tę opinię także na etapie ponownego postępowania administracyjnego;
c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 68 § 1 o.p. poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ nie był obowiązany do rozważenia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej z uwagi na nieistotność tego przepisu dla sprawy, w sytuacji, kiedy treść wzmiankowanego artykułu ma pryncypialne znaczenie dla oceny prawnej wystąpienia przedawnienia naruszenia prawa przez skarżącego;
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, charakteryzujące się:
• wewnętrzną sprzecznością uzasadnienia między przedstawieniem zarzutów skarżącego, a podaniem i wyjaśnieniem podstaw prawnych rozstrzygnięcia, polegającym na odmówieniu przez Sąd I instancji zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a w sytuacji, kiedy skarżący zarzucał w skardze naruszenie przez organ art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.;
• nieodniesieniem się do treści art. 189c k.p.a. mającym zasadnicze znaczenie dla ustalenia niemożności zastosowania przepisów art. 189g § 1 k.p.a. oraz 189h § 4 pkt. 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie;
które to naruszenia w sposób istotny naruszyły interes skarżącego, w tym m.in. prawo do obrony, z uwagi na niemożność skutecznego skonstruowania zarzutów kasacyjnych w zakresie objętym uchybieniami uzasadnienia wyroku.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wobec tego rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
W świetle art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Uściślając, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej zwana: "CBOSA"). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.
Przytoczenie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Skarga kasacyjna P.P. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej do zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego, co do zasady, musi być poprzedzona kontrolą przebiegu postępowania i możliwa jest tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia, a to oznacza, że jego naruszenie ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada elementów, na które wskazuje art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć także należy, że w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. nie chodzi o merytoryczną poprawność uzasadnienia, a więc stawianie twierdzeń i ich wyjaśnianie przez Sąd I instancji. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast – co w kontekście odnoszącym się do zarzucanego sposobu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba podkreślić – siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi z kolei do tego wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przy tym zarzucanej w skardze kasacyjnej wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia między przedstawieniem zarzutów skarżącego, a podaniem i wyjaśnieniem podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż wojewódzkie sądy administracyjne, co do zasady, nie są obciążone obowiązkiem szczegółowego odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, jeżeli w rozważaniach prawnych zostanie w wystarczający sposób rozpoznana istota sprawy sądowoadministracyjnej, zaś istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy zarzuty podniesione przez stronę zostaną poddane co najmniej ocenie zbiorczej lub ogólnej w ramach weryfikacji legalnościowej przedmiotu zaskarżenia. Brak stanowiska WSA, co do podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez nieodniesienie się przez GITD do kwestii przedawnienia należy upatrywać w tym, iż Sąd I instancji sam szczegółowo rozpatrzył tę kwestię i uznał, że decyzja w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej wydana został przed upływem terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a., a zatem ewentualny brak stanowiska organu w tym zakresie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy.
Sąd I instancji nie miał również obowiązku odnoszenia się do treści art. 189c k.p.a., skoro przepis ten nie miał bezpośredniego zastosowania w sprawie, a ponadto strona nie podniosła jego naruszenia w zarzutach skargi. Art. 189c k.p.a. stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Komentowany przepis ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy w czasie wydawania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje inna ustawa niż ustawa obowiązująca w czasie naruszenia prawa. Inna ustawa to ustawa, która obowiązuje w czasie wydawania decyzji i zawiera regulacje odmienne od regulacji ustawy obowiązującej w czasie naruszenia prawa. Inną ustawą nie jest inna interpretacja przepisów ustawy ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność ustawy. Inne regulacje ustawy nowej mogą dotyczyć zarówno określenia obowiązku lub zakazu, którego naruszenie jest przesłanką nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak i określenia administracyjnej kary pieniężnej nakładanej w następstwie naruszenia prawa (zarówno normy sankcjonowanej, jak i normy sankcjonującej). Zmiana normatywna może polegać na łącznej zmianie obu zakresów regulacji, tj. opisu zachowania (naruszenia zakazu lub niedopełnienia obowiązku) i określenia administracyjnej kary pieniężnej, albo tylko jednego z tych zakresów. Zmiana opisu zachowania może z kolei polegać na uchyleniu lub ograniczeniu albo zwiększeniu prawnego obowiązku lub zakazu. Zmiana dotycząca administracyjnej kary pieniężnej może mieć w szczególności postać zniesienia kary (administracyjnej depenalizacji), zmiany jej wysokości, przesłanek wymierzenia kary, odstąpienia od jej wymierzenia, przedawnienia kary czy udzielania ulg w jej wykonaniu (v. komentarz: Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2025).
Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, z uwagi na brzmienie art. 189a § 2 k.p.a., który stanowi, iż w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2 odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna za przejazd w dniu 9 maja 2025 r. po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym została wymierzona na podstawie obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonej decyzji ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchy drogowym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.; dalej: p.r.d.), której regulacje są "przepisami odrębnymi" są w rozumieniu cytowanego wyżej art. 189a § 2 k.p.a. Podkreślić należy, iż w chwili stwierdzenia naruszenia przez skarżącego zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym dla którego jest wymagane zezwolenie kategorii VII ładunków innych niż ładunek niepodzielny, jak i w chwili wydawania decyzji przez organy obu instancji, opis zachowania (naruszenia zakazu lub niedopełnienia obowiązku) i określenie administracyjnej kary pieniężnej (wysokość kary) były takie same. Nie zachodziła zatem potrzeba poszukiwania ustawy względniejszej.
W odniesieniu natomiast do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie regulacji wynikających z działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189g § 1 i 189h § 4 pkt 1 k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny w całości zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w tym zakresie przez Sąd I instancji, przyjmując je za własne. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. NSA w uchwale z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III OPS 1/21 zaznaczył, że w doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Według NSA ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196). W wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20 NSA stwierdził, że dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych (por. również wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20).
Przenosząc powyższe rozważania na realia analizowanego zagadnienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 189a § 2 pkt 4 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się. Poszukując w ustawie Prawo o ruchu drogowym instytucji przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, a zatem materii zbieżnej treściowo z art. 189g § 1 k.p.a., wskazać należy, iż żaden z przepisów p.r.d. nie normuje zasad przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej za wykonywanie przewozu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W szczególności normy takiej nie mogą stanowić odpowiednio zastosowane przepisy O.p. odnoszące się do przedawnienia zobowiązania podatkowego. Decyzja nakładająca karę pieniężną w przeciwieństwie do decyzji podatkowej, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale go od podstaw kształtuje – w sposób od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Użyte w art. 140aa ust. 1 p.r.d. określenie "nakłada się karę pieniężną" oznacza dopiero obowiązek wymierzenia danemu podmiotowi kary przez właściwy do tego organ, nie ciąży zaś na tym podmiocie obowiązek zapłaty kary w związku z samym faktem wykonywania przewozu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ponadto, z zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że organ administracji obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, co oznacza m.in. działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej. W ustawie Prawo o ruchu drogowym przewidziano odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.) tylko do należności z tytułu opłat ewidencyjnych oraz odsetek za zwłokę (art. 80d ust. 3c ustawy Prawo o ruchu drogowym). Natomiast w art. 140ac ust. 5 p.r.d. przewidziano, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać uiszczona. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika, że ustawodawca celowo nie rozszerzył stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej na kary pieniężne nakładane za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia. Tym samym, organy administracji ani Sąd nie mogły tych przepisów stosować do spornej kary tylko i wyłącznie na zasadzie analogii. Nadto nie jest rolą sądu administracyjnego przyznawanie jednostce uprawnień, które nie zostały dostatecznie precyzyjnie określone w obowiązujących przepisach, a niewątpliwie regulacja dotycząca kwestii przedawnienia kar pieniężnych przed 1 czerwca 2017 r. nie została przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny wyartykułowana w żadnej z ustaw mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
W tym zakresie należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przepisy O.p. odnoszące się do przedawnienia nie mają zastosowania do wydania decyzji w sprawie nałożenia kary za przejazd pojazdu nienormatywnego. Skoro więc przepisy O.p. wskazane w zarzucie nie mogły być stosowane w kontrolowanym postępowaniu, to nie mogły być przez organ, jak również WSA, naruszone.
Zwrócić należy przy tym uwagę, iż wszystkie powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia NSA odnoszące się do możliwości odpowiedniego stosowania art. 68 § 1 O.p. do nakładania kar pieniężnych, odnoszą się do nakładania kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy z 6 wrześnie 2001 r. o transporcie drogowym, która nie była podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która wprowadziła przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Jednakże w ocenie NSA nie sposób wywieźć, że przepis ten nie uniemożliwia zastosowanie wskazanych przepisów do spraw takich, jak niniejsza. Przypomnieć należy, że przedawnienie, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, podobnie jak instytucja dawności in genere (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 189 (g). W literaturze przedmiotu podniesiono natomiast, że hipotezę wywodzonej z art. 16 ww. ustawy normy międzyczasowej trudno odnosić do przepisów prawa materialnego, gdyż obejmuje ona "postępowania administracyjne wszczęte i niezakończone", nie zaś sprawy załatwiane w tym postępowaniu (zob. J. Wegner (w:) Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 189 (c)). W rezultacie, z zakresu zastosowania dyspozycji normy art. 16 ustawy zmieniającej należy wyłączyć przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności zawarte w dziale IVa k.p.a., a w konsekwencji dla ustalenia właściwych norm materialnoprawnych dotyczących ustalenia okresu przedawnienia karalności koniecznym staje się odwołanie do respektowanych w państwach demokratycznych w odniesieniu do przepisów o charakterze penalnym ogólnych zasad prawa międzyczasowego.
Na temat zasad prawa międzyczasowego wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który wyjaśnił, że zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest przepisów intertemporalnych. Wówczas nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. orzeczenie z 1 lipca 2003 r., P 31/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne" (zob. orzeczenie z 8 listopada 2006 r., K 30/06, OTK-A 2006, Nr 10, poz. 149).
Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że o ile zasada niedziałania prawa wstecz nakazuje, "by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych (...)" (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1990 r., K 7/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 5, s. 51), to zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej odstąpić, jeżeli przemawia za tym inna zasada konstytucyjna - np. zasada sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny dopuszcza odejście od zasady niedziałania prawa wstecz wtedy, gdy nowa regulacja, mająca działać wstecz, jest korzystniejsza dla adresata zgodnie z zasadą wyrażoną paremią lex mitior agit (zob. np. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 1995 r., K 15/95, OTK 1996, Nr 3, poz. 22 i z 31 marca 1998 r., K 24/97, OTK 1998, Nr 2, poz. 13).
W konsekwencji należy stosować przepisy względniejsze, a takim są wskazane przepisy k.p.a., skoro przed wejściem w życie ustawy zmieniającej tj. przed 1 czerwca 2017 r., przepisy prawa nie przewidywały przedawnienia nakładania kar pieniężnych za przejazd pojazdu nienormatywnego.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, obok art. 189g § 1 k.p.a. zastosowanie w rozpoznawanej sprawie znajdzie również art. 189h § 4 pkt 1 oraz § 5 pkt 1 k.p.a. W myśl tych przepisów bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej; termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, albo odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej, albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie skargę na decyzję GITD z 7 grudnia 2015 r. strona wniosła 8 stycznia 2016 r. Prawomocne orzeczenie NSA w sprawie II GSK 254/17 zapadło natomiast 13 czerwca 2019 r. W tym czasie bieg terminu przedawnienia był zawieszony, co oznacza, że w tej sprawie nie nastąpiło przedawnienie na podstawie art. 189g § 1 k.p.a.
Z uwagi na powyższe za nietrafne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt. 2) lit. a), lit. c) i lit. d) oraz powiązany z nimi zarzut z pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej.
Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił również zarzut z pkt 2) lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że zarzucając skarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędną wykładnię nietrafnie przypisał tej podstawie kasacyjnej rodzaj naruszenia właściwy dla zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jak bowiem wskazano powyżej, odnośnie przepisów proceduralnych ustawa stanowi, że podstawę kasacyjną stanowić może naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomimo to strona nie wskazała jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucone naruszenie przepisów postępowania. Z kolei błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. W takim przypadku konieczne jest wskazanie, jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw kasacyjnych jest szczególnie istotne w kontekście określonych w art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. granic rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA jest bowiem związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżoną część orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to, działanie ex officio, które poza przypadkami nieważności postępowania – jest niedopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracvjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie, Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydawnictwo prawnicze Lexis Nexis, Warszaw 2004 r., str. 259).
Uwzględniając powyższe wady (które odnoszą się również do pkt 2) lit. a), pkt 2) lit. c) oraz pkt 2) lit. d) petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w pełni merytorycznie rozpoznać skargi kasacyjnej.
Na marginesie rozważań, w odniesieniu do treści zarzutu z pkt 2) lit. b) petitum skargi kasacyjnej, związanego z brakiem uwzględnienia przez GITD oraz WSA opinii NIK Delegatura w Lublinie, zawartej w Informacji o wynikach kontroli ochrony dróg (...) Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, iż wyjaśnienia, instrukcje lub pisma resortowe, niewydane na podstawie delegacji ustawowej, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracji ani sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z 17 lipca 1998 r. sygn. akt III SA 396/97).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego, postanowiono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).