II GSK 718/20

II GSK 718/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1918/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-04
II GZ 58/19 - Postanowienie NSA z 2019-04-18
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
art. 18 ust. 1; art. 41 ust. 2; art. 80 ust. 1 , 3, 4, 7
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1918/18 w sprawie ze skargi Kopalni H. Sp. z o.o. w T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 7 września 2018 r. nr DGK-I.4770.2.4.2018.KM w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Kopalni H. Sp. z o.o. w T. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 860 (osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1918/18, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi Kopalni H. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Ministra Środowiska z dnia 7 września 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 10 maja 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych oraz zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 6 lutego 2009 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) oraz art. 15 pkt 1, art. 22, art. 23 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228, poz. 1947; dalej jako: "p.g.g.") udzielił skarżącemu na trzy lata koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża zwietrzeliny bazaltowej typu kaolinitowego "D." na nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] w obrębie [...], gmina K., powiat l., województwo dolnośląskie. W decyzji wskazano, że powierzchnia obszaru koncesyjnego wynosi 12 ha, zaś w obrębie koncesji mogą być wykonywane badania geofizyczne zgodnie z projektem, 5 otworów o głębokości łącznej 200 m oraz opracowana dokumentacja geologiczna złoża zwietrzeliny bazaltowej typu kaolinitowego "D." w kategorii C1.
Decyzją z dnia 11 października 2016 r. zmieniono powyższą decyzję w zakresie terminu obowiązywania koncesji, przedłużając go do 6 lutego 2020 r.
W dniu 6 kwietnia 2018 r. C. S. A. wniósł do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o zatwierdzenie załączonego do podania projektu robót geologicznych dla poszukiwania i rozpoznania złoża haloizytu "D." wskazując tę samą nieruchomość, której dotyczy wymieniona koncesja. O wszczęciu postępowania zawiadomiono wnioskodawcę oraz Państwowe Gospodarstwo Rolne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo L.
Wniosek został uwzględniony decyzją z dnia 10 maja 2018 r., w której wskazano że celem robót jest rozpoznanie geologiczne i udokumentowanie złoża kopaliny użytecznej na obszarze około 11 ha na działce [...] obręb [...], a projekt robót obejmuje wykonanie 11 otworów o głębokości do 50 m i łącznym metrażu do 400 m, likwidację otworów, pobranie próbek, badania laboratoryjne i prace geodezyjne. Decyzję wydano na okres do 31 maja 2020 r. Decyzję doręczono w dniu 15 maja 2018 r. uznanym za strony wnioskodawcy i właścicielowi działki nr 177/360 – Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu Lasy Państwowe – Nadleśnictwu L. oraz przesłano do wiadomości innym organom administracji publicznej.
W dniu 29 maja 2018 r. do Marszałka Województwa Dolnośląskiego wpłynęło adresowane do Ministra Środowiska odwołanie skarżącej z zarzutem pominięcia w postępowaniu tego podmiotu jako jego strony. Odwołująca się spółka podała, że zatwierdzenie projektu robót było w świetle art. 29 ust. 1a i art. 10 ust. 4 p.g.g. niedopuszczalne, bowiem w tym samym zakresie obowiązuje przysługująca jej zgodnie z art. 205 ust. 1 tej ustawy koncesja.
W decyzji z dnia 7 września 2018 r. umarzającej postępowanie odwoławcze Minister Środowiska przyjął, że odwołujący się nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, a więc nie był jego stroną, zatem nie ma podstaw do tego, by z jego inicjatywy prowadzić postępowanie odwoławcze.
Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji
uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 10 maja 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych oraz zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Z kolei decyzja z dnia 10 maja 2018 r. Marszałka Województwa Dolnośląskiego została wydana z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania. Uchybienia powyższe stanowią konsekwencję zajęcia przez organy obu instancji nieprawidłowego stanowiska odnośnie do pojęcia strony i związanego z nim interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. Naruszenie to spowodowało nie tylko wadliwe pominięcie strony postępowania –skarżącej w postępowaniu, co skutkowało powstaniem wady kwalifikowanej stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, ale i bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego.
Zdaniem Sądu skarżącej przysługuje w tej sprawie interes prawny i powinna ona mieć zapewnione prawo udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. Pominięcie strony w postępowaniu stanowi wadę kwalifikowaną. Bez wątpienia strona ta nie brała udziału w postępowaniu bez własnej w tym winy. Sąd ocenił, że wniesienie odwołania było adekwatnym do powstałej sytuacji procesowej środkiem prawnym, bowiem złożono je w terminie otwartym dla innych, niepominiętych stron, co jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie jest trafnym posunięciem procesowym i nie konkuruje w tym przypadku z żądaniem wznowienia postępowania.
Odnosząc się do źródeł interesu prawnego strony, Sąd wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym poszukiwanie i rozpoznanie złoża minerałów, jakim jest złoże haloizytu nie wymaga udzielenia koncesji – ta była wymagana przez art. 15 pkt 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. p.g.g. Obecnie tego rodzaju działalność prowadzona być może na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych. Jednakże udzielona w dawnym otoczeniu prawnym koncesja, z mocy art. 205 ust. 1 p.g.g., stała się koncesją w rozumieniu tej ustawy, ale stosujemy do niej przepisy dawnej ustawy, z uwagi na treść art. 205 ust. 4 p.g.g. Przepis ten odnosi się do tych koncesji, które dotyczą działalności wyłączonej mocą nowej ustawy z obowiązku uzyskania koncesji, a taką jest niewątpliwie nieobjęte dyspozycją art. 10 ust. 1 ustawy poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż minerałów. Wprowadzony w ten sposób dualizm intertemporalny w ocenie Sądu należało rozumieć w ten sposób, że wprawdzie dawne koncesje podlegają reżimowi ustawy z 1994 r. jeżeli chodzi o nabyte z tych decyzji uprawnienia, ale jednocześnie traktowane są tak, jakby były udzielone na podstawie nowego prawa w odniesieniu do pozostałych praw lub obowiązków przedsiębiorców. A zatem zdaniem Sądu koncesję z 2009 r., której termin przedłużono w 2016 r. do 2020 r., rozpatrywać należy jak koncesję uzyskaną w aktualnym stanie prawnym, chociaż opiewa na działalność, która nie jest już objęta koncesjonowaniem. Uprawnienia swe koncesjonariusz nie tylko zachował, ale przysługują mu także te prawa, które wynikają z obecnie obowiązującej ustawy, a także innych ustaw regulujących działalność reglamentowaną Dlatego służy takiemu koncesjonariuszowi w szczególności prawo żądania umożliwienia korzystania z nieruchomości, gwarantowane w art. 18 ust. 1 p.g.g. Zachowuje on także legitymację bierną w procesie wytoczonym na podstawie art. 18 ust. 3 i 4 tej ustawy. Analogiczne uprawnienia wynikają dla beneficjenta decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych.
Sąd wyjaśnił także, że źródło interesu prawnego skarżącej upatrywać należy także w charakterze decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych i wykonywaniem przysługujących z niej praw. Zdaniem Sądu wydawać by się mogło, że zatwierdzenie projektu robót geologicznych nie uprawnia jeszcze do ich prowadzenia, bowiem decyzja ta stwierdza jedynie potencjalną możliwość podjęcia czynności mających na celu ustalenia budowy geologicznej określonego terenu, w tym poszukiwania i rozpoznawania złóż (art. 6 pkt 8 i 11 p.g.g.). Tymczasem do przystąpienia do realizacji tych prac, polegających przecież, jak wynika z treści decyzji na wykonaniu określonej ilości otworów, a więc ingerencji w nieruchomość, nie jest potrzebne wydanie kolejnego aktu stosowania prawa. Jak bowiem stanowi art. 81 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.g.g. wystarczy dokonanie stosownego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót właściwemu organowi, na piśmie w terminie 2 tygodni przed przystąpieniem do pracy. Dopiero na etapie jego wykonywania działalność uprawnionego poddana jest kontroli, co przewidziano w art. 159 ust. 1 i 2 p.g.g. Wynik tej następczej weryfikacji wiązać się może z sankcjami obejmującymi m. in. wstrzymanie działalności bądź usunięcie stwierdzonych uchybień. Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych stanowi zatem podstawę do ich podjęcia i nabycie roszczeń, o których mowa w art. 18 ust. 1 p.g.g, ewidentnie konkurencyjnych w tym przypadku do wynikających z koncesji praw skarżącego.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wskazane przepisy prawa to źródła interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej jako: k. p. a.).
II
Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania tj.:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym rozstrzygnięciem granic niniejszej sprawy polegającym na wywodzie, że możliwość prowadzenia przez konkurencyjny podmiot robót geologicznych polegających na poszukiwaniu i rozpoznaniu (w stosunku do tego samego obszaru i tej samej kopaliny) powinna być doprecyzowana w aktach stosowania prawa stanowiących podstawę wykonywania tych robót, w przeciwnym razie bowiem przedsiębiorcy legitymowaliby się krzyżującymi się uprawnieniami, co narażałoby organ na zarzut nie tylko naruszenia zasady praworządności, ale także dyskryminującego traktowania oraz pozbawienia praw słusznie nabytych (art, 6,7,8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 p.p.g oraz art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP);
2) art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenia sprzecznego uzasadnienia, w którym;
a) z jednej strony Sąd wskazuje, że zatwierdzenie konkurencyjnego projektu robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznanie (w stosunku do tego samego obszaru i tej samej kopaliny) narusza przepisy prawa, a z drugiej strony Sąd wskazuje, że zatwierdzenie konkurencyjnego projektu jednak jest możliwe pod warunkiem doprecyzowania zakresu tych robót w aktach stosowania prawa;
b) z jednej strony Sąd wskazuje, że przepis art. 80 ust. 3 p.g.g. nie jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a., a z drugiej strony Sąd wskazuje, że komentowany art. 80 ust. 3 p.g.g. doprecyzowuje art. 28 k.p.a.;
2. naruszenie prawa materialnego tj. :
1) art; 80 ust. 3 p.g.g. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu w wyroku, że przepisy te nie pozostają w relacji przepis szczególny - przepis ogólny, w sytuacji gdy art. 80 ust 3 p.g.g. stanowi lex specialis art. 28 k.p.a.,
2) art. 80 ust 1, 4 i 7 p.g.g.. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu w wyroku, iż organ powinien doprecyzować w decyzji zatwierdzającej projekt możliwość prowadzenia przez konkurencyjny podmiot robót geologicznych o tym samym charakterze i w stosunku do tego samego obszaru a także tej samej kopaliny w sytuacji, gdy powołane przepisy nie udzielają tego . uprawnienia organom administracji publicznej;
3) art. 29 ust. 1a p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracji publicznej powinien odmówić zatwierdzenia projektu robót geologicznych, jeżeli wniosek o zatwierdzenie projektu robót obejmuje tę samą przestrzeń i kopalinę oraz rodzaj działalności objęty już decyzją zatwierdzającą projekt innego podmiotu w sytuacji gdy zatwierdzenie projektu robót . geologicznych na poszukiwanie i rozpoznanie kopaliny nieobjętej własnością górniczą (art. 10 p.g.g.) pozostaje poza zakresem art. 29 ust. la p.g.g., zatem przepis ten nie ma zastosowania w mniejszej sprawie;
4) art. 18 ust 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 i art 6 ust 1 pkt 7, 8, 9 i 13 p.g.g., poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych stronom skutkuje nabyciem przez nich roszczeń o których mowa w art. 18 ust. 1 p.g.g., które są konkurencyjne, w sytuacji gdy art. 18 ust 1 p.g.g. nie stanowi podstawy do żadnych roszczeń dla podmiotu, którego projekt robót geologicznych został zatwierdzony decyzją;
5) art. 18 ust. 1,3 i 4 p.g.g. w zw. z art. 205 ust 1 i 4 p.g.g. oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292; dalej jako: "p.p."), oraz art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że podmiot uprawniony z tytułu koncesji na prowadzenie robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża (nieobjętego własnością górniczą) udzielonej na podstawie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. posiada (na podstawie art. 18 ust. 1,3 i 4 p.g.g.) interes prawny i tym samym legitymację procesową w postępowaniu o zatwierdzenie konkurencyjnego projektu robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny (nieobjętej własnością górniczą) na tym samym obszarze ( i tej samej kopaliny), w sytuacji gdy podmiot uprawniony z ww. koncesji nie posiada interesu prawnego a zatem nie legitymuje się przymiotem strony postępowania o zatwierdzenie ww. konkurencyjnego projektu robót geologicznych;
3. naruszenie przepisów p.p.s.a. dotyczących kosztów sądowych tj. art. 200 w zw. z art. 199 oraz art, 203 i 204 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., poprzez zasądzenie od skarżącego na rzez strony przeciwnej kwoty 1597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w sytuacji gdy kwota ta powinna wynosić 1497 zł.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej stosownych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 720 zł.
III
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Środowiska w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne dają podstawę do przyjęcia oceny , że skarżąca kopalnia posiada przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych.
Tak więc w sytuacji, gdy skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty wskazujące na naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie może on być skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
W ocenie NSA za całkowicie nieuzasadnione uznać należało zarzuty szczegółowo opisane w punkcie 1 podpunkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14, 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organów za niezgodne z prawem. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki uchylenia obu decyzji organów administracji publicznej. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że rozpoznając skargę sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11), albo, że sąd powinien wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12), albo też, że strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12). Żadna z powyższych sytuacji nie została przywołana w skardze kasacyjnej, zaś kwestia interesu prawnego została wyjaśniona i oceniona przez Sąd pierwszej instancji, z którą to oceną NSA się zgadza.
Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzedzić należy przypomnieniem, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyroki NSA z dnia: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).
W ocenie NSA nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.80 ust.1, ust.4 i ust.7 p.g.g. oraz art.29 ust.1a p.g.g. – punkt 2 podpunkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.
Po pierwsze należy podkreślić, że brak jest podstaw prawnych do skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie (lub niezastosowanie) przepisów prawa materialnego zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego skutecznego podważenia tych ustaleń.
Po drugie skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię wymaga z jednej strony wykazania błędu w wykładni popełnionego przez organy lub sąd pierwszej instancji, a z drugiej - wskazania, jak prawidłowo winno się interpretować te przepisy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika aby wskazane wyżej przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze były przedmiotem wykładni dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji, a więc skoro Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów prawa to tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia poprzez błędną wykładnię.
Natomiast za zasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punkcie 2 podpunkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
Z akt sprawy wynika , że skarżąca kopalnia w dniu 6 lutego 2009 r. uzyskała koncesję na poszukiwanie i rozpoznanie złoża zwietrzliny bazaltowej typu kaolinitowego "D." na nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze 177/360 w obrębie [...], gmina K., powiat l., województwo dolnośląskie. Decyzją z dnia 11 października 2016 r. zmieniono wskazaną wyżej decyzję w zakresie terminu jej obowiązywania i przedłużono wydana koncesję do dnia 6 lutego 2020 r.
Powyższe oznacza, że dniu 10 maja 2018 r., a więc w dacie gdy właściwy organ podjął decyzję o zatwierdzeniu na rzecz C. S.A. projektu robót geologicznych dla poszukiwania i rozpoznania złoża haloizytu "D." na działce numer [...], funkcjonowała w obrocie prawnym także decyzja o przyznaniu skarżącej kopalni koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża zwietrzliny bazaltowej typu kaolinitowego "D." na tej samej działce gruntu.
W tym stanie rzeczy Minister Środowiska umarzając postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania złożonego, od decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych dla poszukiwania i rozpoznania złoża haloizytu "D.", przez podmiot legitymujący się koncesją na poszukiwanie i rozpoznanie złoża zwietrzliny bazaltowej typu kaolinitowego "D." uznał, że uwzględniając treść art.80 ust.3 ustawy p.g.g. podmiot odwołujący się nie może być uznany za stronę tego postępowania.
Przepis art. 80 ust. 3 p.g.g. stanowi, że stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, w granicach których roboty geologiczne będą przeprowadzane. Przepisy art. 41 stosuje się odpowiednio.
Tak więc przepis ten jednoznacznie przyznaje status strony tylko tym dwóm grupom podmiotów władających nieruchomością i dotyczy prac regulowanych tą ustawą. Wyraźnie zakreśla krąg podmiotów, którym przysługuje status strony. Brak jest więc podstaw do uznania, że skarżąca kopalnia, która legitymuje się koncesją na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża na tej samej działce i w zasadzie w tym samym zakresie w jakim uprawnienia dla poszukiwania i rozpoznania złoża wynikają z decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych, posiada interes prawny wynikający z konkretnej normy prawa materialnego do brania udziału jako strona w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych.
W tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 41 ust. 2 p.g.g., dotyczący określenia stron postępowania koncesyjnego, wykluczał z tego postępowania właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy nie mogli powoływać się na interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikający z prawa własności. Przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. - na mocy art. 80 ust. 3 tej ustawy - był odpowiednio stosowany w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych. Przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. utracił moc obowiązującą na podstawie derogacji trybunalskiej z dniem 18 maja 2021 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt SK 19/15).
Powyższe oznacza, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych nie znajduje zastosowania regulacja prawna objęta treścią art.41 ust.2 p.g.g. We wskazanym postępowaniu, wykazując interes prawny, mogą więc brać udział także właściciele sąsiadujących nieruchomości.
Wbrew natomiast twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, dla podmiotów nie posiadających tytułu własności bądź użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej treścią koncesji, nie wynika z treści art.18 ust.1 i ust.3 p.g.g.
Przepis art. 18 ust. 1 p.g.g. stanowi, że jeżeli cudza nieruchomość lub jej część jest niezbędna do wykonywania działalności regulowanej ustawą, przedsiębiorca może żądać umożliwienia korzystania z tej nieruchomości lub jej części przez czas oznaczony, za wynagrodzeniem. Powyższe uprawnienie z art. 18 ust. 1 n.p.g.g. uzależnione jest od spełnienia przesłanki niezbędności nieruchomości do wykonywania działalności regulowanej ustawą, a ma na celu umożliwienie przedsiębiorcy górniczemu realizację przysługującego mu uprawnienia do poszukiwania, rozpoznawania bądź wydobycia kopalin albo do innego rodzaju korzystania z zasobów wnętrza ziemi. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 3 p.g.g., przepisy ustawy dotyczące przedsiębiorcy stosuje się odpowiednio do podmiotów, które uzyskały inne niż koncesja decyzje stanowiące podstawę wykonywania działalności regulowanej ustawą. W ocenie NSA wskazane regulacje prawne odnoszą się do relacji pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości co do której jest skierowana działalność regulowana ustawą Prawo geologiczne i górnicze a podmiotem uprawnionym do wykonywania na tej nieruchomości działalności objętej koncesją lub decyzją o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych. Oznacza to, że przepisy te nie stanowią podstawy do oceny relacji występujących pomiędzy podmiotami uprawnionymi z koncesji lub decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych, a tym samym nie mogą stanowić źródła interesu prawnego dla uprawnionego z koncesji do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych.
Trafnie więc organ uznał, że granice oceny interesu prawnego w niniejszej sprawie wyznacza art. 80 ust. 3 p.g.g.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie. W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie działając na podstawie art.188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, którą w świetle przedstawionych argumentów na podstawie art.151 p.p.s.a. należało oddalić.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.