II GSK 718/09

II GSK 718/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-08-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Anna Stec /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska
Zofia Borowicz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2962/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-03-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 97 poz 970
§ 6 ust. 3 pkt 2, § 6 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług
Dz.U. 1996 nr 106 poz 494
art. 1, art. 7 ust. 1 i ust. 4, art. 8 ust. 1 i art. 9 pkt 2
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej
Dz.U. 2007 nr 65 poz 437
art. 13
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 149 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie Zofia Borowicz NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasto J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2962/08 w sprawie ze skargi Gminy Miasto J. G. na decyzję Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zarejestrowania umów zawartych w ramach realizacji projektu ze środków z budżetu UE oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 31 marca 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Gminy Miasta J. G. na decyzję Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zarejestrowania umów zawartych w ramach realizacji projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W piśmie z [...] stycznia 2008 r. strona wniosła do Dyrektora Departamentu Programów Rozwoju Instytucjonalnego Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej o zarejestrowanie i wydanie stosownych zaświadczeń, co do następujących kontraktów na roboty:
numer [...] zawarty [...] stycznia 2005 roku pomiędzy Miastem
J. G. a Konsorcjum: B. D. S.A. - Lider konsorcjum, C. S.A. -
Partner konsorcjum, na zadanie: "Zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w
J. G. - Budowa Zakładu Uzdatniania Wody" na kwotę [...] EUR
(bez VAT, cła i opłat importowych i innych podatków),
numer [...] zawarty [...] października 2005 roku pomiędzy
Miastem J. G. a Konsorcjum: Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych P.-
A. S.A. - Lider konsorcjum, [...] Sp. z o. o. - Partner
konsorcjum [...], na zadanie: "Zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w J.
G. - Budowa i modernizacja sieci kanalizacyjnej oraz sieci wodociągowej - Budowa
sieci wodociągowej" wraz z Aneksem Nr [...] na łączną kwotę: [...] EUR brutto
([...] EUR netto),
numer [...] zawarty [...] października 2005 roku pomiędzy
Miastem J. G. a Konsorcjum: [...]
PPHU W. T. - Partner konsorcjum, na zadanie: "Zaopatrzenie w wodę i
oczyszczanie ścieków w J. G. - Budowa i modernizacja sieci kanalizacyjnej
oraz sieci wodociągowej - Budowa i modernizacja sieci kanalizacyjnej" na kwotę:
[...] EUR brutto ([...] EUR netto),
(p-kty 1-3 : kontrakty zawarte w ramach realizacji Projektu Funduszu Spójności dawny [...] "Zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w J. G."),
4. numer [...] zawarty [...] listopada 2007 roku pomiędzy
Miastem J. G. Konsorcjum: Zakład Usług Remontowo - Budowlanych i
Instalacyjnych J. Ch. - Lider konsorcjum, [...] - Partner konsorcjum, na zadanie: "Zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w J. G. - Budowa sieci kanalizacyjnej oraz sieci wodociągowej. Rozszerzenie – Z. i M. Odcinek 3.1 Przebudowa kanalizacji sanitarnej w rejonie ulic: K., O. i R. - etap II, Odcinek 3.2 Sieć kanalizacji sanitarnej i sieć wodociągowa dla Jednostki Strukturalnej Madejowa - etap II" na kwotę: [...] EUR brutto ([...] EUR netto),
5. numer [...] zawarty [...] listopada 2007 roku pomiędzy Miastem J. G. a Konsorcjum: [...] [...] - Lider konsorcjum, Przedsiębiorstwo Budownictwa Górniczego i Energetycznego "E." Sp. z o.o. - Partner konsorcjum, [...] konsorcjum, na zadanie: "Zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w J. G. - Budowa sieci kanalizacyjnej oraz sieci wodociągowej. Rozszerzenie – Z. i M. Odcinek 3.3 Budowa sieci - magistrali wodociągowej o średnicy DN 600 mm" na kwotę: [...] EUR brutto ([...]EUR netto).
Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej postanowił odmówić rejestracji kontraktów: numer [...] zawartego [...] listopada 2007 roku oraz numer [...] zawartego w dniu [...] listopada 2007 roku.
W uzasadnieniu organ wskazał, że definicja środków finansowych z pomocy zagranicznej zawarta w § 6 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 97 poz. 970) stanowi, iż za środki finansowe bezzwrotnej pomocy zagranicznej uważa się bezzwrotne środki przekazane polskim podmiotom z budżetu Unii Europejskiej na podstawie umów zawartych z Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczących:
Programu Pomocy w Przebudowie Gospodarczej Państw Europy Środkowej i
Wschodniej (PHARE), w tym zlotowe fundusze partnerskie powstałe w wyniku realizacji
tego programu, a także środki, które zostały przekazane polskim podmiotom na
podstawie umów zawartych z nimi przed 3 maja 2004 r. na sfinansowanie programów,
realizowanych przez te jednostki w ramach Programów Ramowych Unii Europejskiej
oraz innych programów wspólnotowych Unii Europejskiej;
kontraktów zawartych przed dniem 1 maja 2004 r. w ramach Przedakcesyjnego
Instrumentu Polityki Strukturalnej (ISPA).
Sygn. akt II GSK 718/09
Organ wskazał, iż od 1 maja 2004 r. na mocy wprowadzonego Traktatem Akcesyjnym art. 16a do Rozporządzenia Rady (WE) nr 1164/94 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającego Fundusz Spójności, program ISPA funkcjonuje zgodnie z zasadami dotyczącymi Funduszu Spójności. W związku z tym działania, które w dniu przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Łotwy, Litwy, Węgier, Polski, Słowenii, Słowacji były przedmiotem decyzji Komisji w sprawie udzielenia pomocy na podstawie Rozporządzenia Rady (WE) nr 1267/99 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej, a których wdrożenie nie zostało ukończone w tym terminie, są uznane za zatwierdzone na podstawie Rozporządzenia Rady (WE) nr 1164/94 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającego Fundusz Spójności. Tym samym działania realizowane w ramach programu ISPA, dla których zobowiązania zostały podjęte po dacie akcesji (w oparciu o podpisane kontrakty w ramach wcześniej podpisanych Memorandów Finansowych z Rządem RP), są wdrażane na podstawie odrębnych przepisów dotyczących kwalifikowalności wydatków, w tym podatku VAT, co jest równoznaczne z zaprzestaniem stosowania ułatwień podatkowych przewidzianych przez prawo krajowe. Niniejsza zasada znajduje swoje odzwierciedlenie również w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1267/99 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej (art. 15).
Organ podkreślił, że do dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej środki z przedakcesyjnych programów PHARE i ISPA były traktowane jako środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 marca 2002 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 27. poz. 268 ze zm.), co umożliwiało korzystanie z ułatwień podatkowych. Aby dostosować prawo polskie do wymogów prawa unijnego jak również wytycznych przekazanych przez Komisję Europejską w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r. o nr [...] wydane zostało rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 97 poz. 970). Wskazał, iż prawodawca celowo wprowadził w ww. rozporządzeniu zróżnicowanie w ramach dostępnych Polsce programów pochodzących z bezzwrotnej pomocy zagranicznej. Tym samym, obok środków pochodzących z funduszu PHARE, jak również z innych programów wspólnotowych Unii Europejskiej w ocenie organu zostały wskazane środki z funduszu ISPA. Ponadto, w celu oddania specyfiki związanej z datą podjęcia zobowiązania ze strony budżetu Unii Europejskiej, powyższe programy zostały wymienione w odrębnych punktach § 6 ust. 3.
Sygn. akt II GSK 718/09
W § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. oprócz programu PHARE wymienione zostały również Programy Ramowe Unii Europejskiej oraz inne programy wspólnotowe. Środki na sfinansowanie tych programów mogą zostać zaklasyfikowane jako bezzwrotna pomoc zagraniczna, o ile umowy o ich przekazaniu zostały zawarte z polskimi podmiotami przed 1 maja 2004 r.
W ocenie organu wskazanie przez ustawodawcę programu ISPA w oddzielnym punkcie jak również użycie odmiennej terminologii (pkt 1 dotyczy umów o przyznaniu środków, natomiast w pkt 2 mowa jest o kontraktach) miało na celu uwzględnienie i podkreślenie specyfiki związanej z zakwalifikowaniem tego programu z dniem akcesji do zobowiązań realizowanych ze środków Funduszu Spójności. W związku z tym program PHARE i program ISPA nie mogą być traktowane jako programy tożsame. W odróżnieniu od reguł dotyczących programu PHARE, wszystkie zasady i przepisy odnoszące się do programu ISPA z dniem wstąpienia Polski do Unii Europejskiej przestały obowiązywać. Tym samym działania realizowane w ramach ISPA zostały przekształcone pod względem formalno - prawnym w Fundusz Spójności i musiały być zgodne z procedurami obowiązującymi dla tego Funduszu. Cezurą rozdzielającą funkcjonowanie formuły przedakcesyjnej od poakcesyjnej tego programu jest data zawarcia zobowiązania na poziomie kontraktu z wykonawcą zamówienia publicznego. W związku z tym w projektach finansowanych z funduszu ISPA zobowiązania powstawały na poziomie kontraktów zawieranych z poszczególnymi wykonawcami po ich wcześniejszym zatwierdzeniu przez Sektorowego Urzędnika Zatwierdzającego i Jednostkę Wdrażającą, a tym samym możliwość zastosowania zerowej stawki podatku VAT została ograniczona wyłącznie do tych przypadków, gdy kontrakty wykonawcze zostały podpisane przed 1 maja 2004 r.
W piśmie z [...] października 2007 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniosła, że analogiczne sprawy były już przedmiotem postępowania przed Komitetem integracji Europejskiej oraz w sądowym postępowaniu administracyjnym oraz powołała się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt iii SA/Wa 3028/05.
Rozpoznając sprawę ponownie Przewodniczący Komitetu integracji Europejskiej decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu organu I instancji.
Natomiast odnosząc się do kwestii formalnoprawnej wydania decyzji, tj. możliwości rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że brak jest jednoznacznego przepisu prawa materialnego rangi ustawowej, który
Sygn. akt II GSK 718/09
określałby wprost organ kompetentny do orzekania w sprawach odmowy zarejestrowania umowy o świadczenie usług nabywanych za środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej.
Jednakże podniósł, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65. poz. 437 ze zm.), zakres zadań i kompetencji Komitetu integracji Europejskiej i jego Przewodniczącego w zakresie działu "integracja europejska" określają przepisy odrębne, odsyłając w ten sposób m.in. do ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz. U. Nr 106, poz. 494 ze zm.). W myśl art. 1 tej ustawy Komitet jest naczelnym organem administracji rządowej, w skład którego wchodzi Przewodniczący Komitetu, będący członkiem Rady Ministrów, który kieruje Komitetem i reprezentuje go na zewnątrz (art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 8). Zgodnie z art. 149 ust. 3 Konstytucji RP do Przewodniczącego Komitetu powołanego w skład Rady Ministrów stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej. Ten konstytucyjny przepis, który zrównuje stanowisko Przewodniczącego Komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów ze stanowiskiem ministra kierującego działem administracji rządowej uzasadnia ustalenie, że Przewodniczący Komitetu jest odrębnym organem rządowym o własnych kompetencjach. Przewodniczący KIE jest więc obok Komitetu Integracji Europejskiej naczelnym organem administracji rządowej. Brzmienie art. 13 ustawy o działach administracji rządowej uzasadnia ustalenie, że kompetencje "działowe" w odniesieniu do działu "integracja europejska" posiada zarówno Komitet jak i Przewodniczący Komitetu. Ustawa o Komitecie Integracji Europejskiej określa wyraźnie zadania Komitetu, nie precyzuje natomiast w sposób jasny i wyczerpujący zadań i kompetencji Przewodniczącego Komitetu (dotyczy ich przepis art. 7 ust. 1-3). Brak takiej regulacji nie pozbawia jednak Przewodniczącego KIE uprawnień ministra działowego, jakie przysługują mu na podstawie ustawy o działach administracji rządowej (art. 2 i 13 tej ustawy). Należy - zdaniem organu - w związku z tym przyjąć, że wszelkie niezastrzeżone na rzecz Komitetu w Ustawie o Komitecie Integracji Europejskiej ani w innym przepisie prawa kompetencje z zakresu działu "integracja europejska" przysługują Przewodniczącemu Komitetu. Skoro ani w ustawie o Komitecie Integracji Europejskiej ani w innym przepisie prawa nie zastrzeżono na rzecz Komitetu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach objętych działem "integracja europejska" to należy przyjąć, że kompetencje te przysługują Przewodniczącemu jako ministrowi kierującemu tym działem obok Komitetu. Z tych względów uzasadnione w pełni jest ustalenie, że Przewodniczący Komitetu Integracji
Sygn. akt II GSK 718/09
Europejskiej jest organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji, a stanowisko takie wyraża również Rządowe Centrum Legislacji w treści opinii prawnej z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...].
Powyższa decyzja została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca zarzuciła nieważność decyzji. Podnosiła brak kompetencji po stronie Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej do wydania decyzji wskazując, że uprawnionym do wydania rozstrzygnięcia jest Komitet Integracji Europejskiej jako organ kierujący działami administracji publicznej w myśl art. 5 § 2 pkt 4 kpa w zw. z art. 5 pkt 8 ustawy o działaniach administracji rządowej oraz w zw. z art. 1 i 2 ustawy o Komitecie Integracji Europejskiej. Podniosła także, że decyzja została podpisana przez osobę upoważnioną przez Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej, czyli nawet nie przez osobę upoważnioną przez Przewodniczącego, co również stanowi dodatkową podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.
Dalej skarżąca zakwestionowała zastosowaną przez organ wykładnię § 6 ust 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z 27 kwietnia 2004 r. Podniosła, że zastosowana przez organ wykładnia prowadząca do uznania, że użyte w tym przepisie pojęcie "kontrakt" odróżnia program ISPA od pozostałych programów bezzwrotnej pomocy finansowej z budżetu Unii opisanych w pkt 1 ust 3 tegoż, § 6 jest naruszeniem wskazanego prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż niezasadnie są podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty, co do braku kompetencji po stronie Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej do wydania takiej decyzji oraz braku uprawnień do podpisania decyzji przez osobę upoważnioną przez Sekretarza Komitetu.
W ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że uprawnienia Przewodniczącego Komitetu jako ministra działowego przyznane ustawą o działalności administracji rządowej, w oparciu o art. 149 ust. 3 w zw. z art. 147 ust. 4 Konstytucji, aczkolwiek nie sprecyzowane w ustawie o KIE, to nie zostały mu tą ustawą odjęte. Nie czyni tego też zapis art. 7 ust. 1 ustawy o KIE stanowiący, że Przewodniczący Komitetu kieruje jego pracą i jeżeli inne przepisy nie stanowią inaczej, reprezentują Komitet na zewnątrz. Tym samym przyjęcie przez organ twierdzenia, że wszelkie niezastrzeżone na rzecz
Sygn. akt II GSK 718/09
Komitetu w ustawie o KIE ani w innym przepisie prawa kompetencyjnego z zakresu działu integracja europejska przysługują Przewodniczącemu Komitetu jest zasadne i podzielone przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Za taką interpretacją przepisów przemawia też zasada racjonalności. Komitet Integracji Europejskiej jest kolegialnym organem administracji publicznej. W jego skład wchodzi znaczna liczba osób, w tym ministrów - członków Rady Ministrów. Ten skład i formy rozstrzygnięć należy mieć na uwadze przy ocenie prawnej i tam, gdzie nie ma przepisu ustawowego wprost poddającego sprawę kompetencji tego organu nie rozszerzać tych kompetencji. Zwłaszcza w warunkach, gdy mogą być one przyznane innemu organowi administracji publicznej, który ma wszelkie możliwości prawne i faktyczne rozstrzygania sprawy zgodnie z obowiązującym prawem. Stojąc na tym stanowisku Sąd orzekający w sprawie uznał za bezzasadny zarzut skarżącej, co do braku kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji przez Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej.
Zdaniem Sądu niezasadny jest też zarzut braku uprawnienia do podpisania zaskarżonej decyzji przez osobę upoważnioną przez Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej tj., panią S. J. Sąd wskazał, że obie zaskarżone decyzje wydane zostały w imieniu Przewodniczącego Komitetu, podpisane przez podsekretarza stanu panią S. J. posiadającą upoważnienie z dnia 24 stycznia 2008 r. wystawione przez Sekretarza Komitetu M. D. upoważnionego do dokonywania czynności prawnych i faktycznych przez Przewodniczącego KIE Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska w dniu [...] stycznia 2008 r. (k. [...] i [...] akt adm.) w myśl art. 9 pkt 2 ustawy o KIE.
Zdaniem WSA w Warszawie działania ISPA zamieniły się z chwilą przystąpienia do Unii w działania Funduszu Spójności. Działania Funduszu Spójności nie są objęte ulgami podatku VAT. Inaczej sprawa przedstawia się do pozostałych funduszy zważywszy na treść art. 33 ust. 2 Aktu o akcesji. Przepis ten przewiduje kontynuację działań przedakcesyjnych instrumentów finansowania aż do zamknięcia odpowiednich programów i projektów. Zatem odnosi się do PHARE, ale na pewno nie do ISPA. Nie można kontynuować czegoś na zasadach działań przedakcesyjnych instrumentów, co zostało zamienione na instrumenty działające obecnie, tj. Fundusz Spójności, a przedakcesyjne zasady przestały obowiązywać po tej zamianie. Takie stanowisko przedstawiła również Komisja Europejska w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] stanowiącym notatkę do szefów delegacji krajów ISPY. Zatem prawidłowo organ uznał, że ta odmienność unijnych regulacji prawnych jest podstawą odmiennych zapisów w
Sygn. akt II GSK 718/09
rozporządzeniu Ministra Finansów z 27 kwietnia 2004 r. i w związku z tym nie doszło do nieprawidłowej wykładni § 6 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia.
Sąd uznał, iż użyte przez ustawodawcę polskiego pojęcie "kontrakt" w § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów zostało celowo wprowadzone do tej regulacji, aby odróżnić zapis od punktu 1 tegoż § 6. W punkcie pierwszym § 6 jest mowa o instrumentach PHARE i innych funduszach, i w odniesieniu do tych instrumentów preferencje w podatku VAT dotyczą nabycia usług opartych na umowach zawartych przed 1 maja 2004 r. na sfinansowanie programów bez względów na to, kiedy umowa o świadczenie tych usług została zawarta, tzn. przed czy po akcesji. Dla tej preferencji ważną jest data umowy na sfinansowanie programów. Dotyczy to tylko tych programów, które miały wygasać po akcesji, a nie przekształcać się na inne działania. Wynika to wprost z opisanych w pkt 1 ust. 3 § 6 rozporządzenia działań, do których odnosi się art. 33 ust. 2 Aktu o przystąpieniu.
Odrębność punktu 2 ust. 3 § 6 rozporządzenia wyszczególnia tylko działania ISPA. W odniesieniu do tych działań ustawodawca świadomie używa pojęcia "kontrakt", przez co wyraża przekonanie, że użyte przez niego w tym samym § 6 rozporządzenia tylko w innych punktach terminologie "umowa na sfinansowanie programów" oraz "kontrakt" nie są tożsame.
Sąd podzielił zdanie organu, że w powyższym kontekście dotyczącym przekształcenia działań ISPA na Fundusz Spójności określenie "kontrakty" odnosi się do umów wykonywanych zawartych przed 1 maja 2004 r.
Sąd podkreślił, że odrębność terminologii" kontrakty" i "umowy na sfinansowanie programów" pojawiła się w rozporządzeniu Ministra Finansów z 27 kwietnia 2004 r., co ocenił jako dostosowanie prawa krajowego do prawa unijnego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu prawnego o braku podstaw prawnych z § 6 rozporządzenia do różnicowania środków pochodzących z funduszu PHARE lub innych funduszy i środków pochodzących z funduszu ISPA, wyrażonego w wyrokach Sądu z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3028/05 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wr 121/07. Rozważania Sądów zawarte w uzasadnieniach wymienionych wyroków odnosiły się tylko do rozporządzenia Ministra Finansów z 27 kwietnia 2004 r. oraz poprzedzającego go rozporządzenia z 22 marca 2002 r. Brak jest zatem odniesienia do przepisów unijnych. Tym samym wpływa to na zastosowaną wykładnię funkcjonalną.
Sygn. akt II GSK 718/09
Powyższy wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2009 r. został zaskarżony w całości przez Gminę Miasto J. G. skargą kasacyjną i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji:
1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
* art. 149 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1
i art. 9 pkt 2 ustawy o Komitecie Integracji Europejskiej i art. 13 ustawy o działach
administracji rządowej przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż
Przewodniczący jako minister działowy jest upoważniony do wydawania decyzji w
sprawach indywidualnych we własnym imieniu;
* art. 7 ust. 4 oraz art. 9 pkt 2 ustawy o Komitecie Integracji Europejskiej przez
przyjęcie, iż Podsekretarz Stanu Pani S. J. została skutecznie
umocowana do wydania decyzji w imieniu Przewodniczącego Komitetu Integracji
Europejskiej;
* § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych
przepisów ustawy o podatku od towarów i usług przez przyjęcie, iż zachodzą podstawy
prawne do różnicowania środków pochodzących z funduszu PHARE lub innych
funduszy i środków pochodzących z funduszu ISPA wobec czego określenie "kontrakty"
odnosi się do umów wykonawczych zawartych przed 1 maja 2004 r;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na
wynik sprawy, a mianowicie art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wbrew
treści wiążących prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we
Wrocławiu z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wr 121/07 oraz
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r. w
sprawie o sygn. akt ii SA/Wa 1237/2007.
Mając powyższe na uwadze Gmina Miasto J. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz w postępowaniu kasacyjnym w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że ustawa o Komitecie Integracji Europejskiej samodzielnie i wyczerpująco określa zakres jego zadań i kompetencji. Zdaniem Gminy wywodzenie z treści tej ustawy, iż skoro ustawa nie
Sygn. akt II GSK 718/09
pozbawiła Przewodniczącego uprawnień ministra działowego, to jest on uprawiony do wydawania decyzji administracyjnych nie znajduje w niej oparcia. Wskazuje ona bowiem w sposób pozytywny zakres uprawnień Komitetu i Przewodniczącego wobec czego nie zachodzi potrzeba dodatkowego negatywnego wyłączania uprawnień Przewodniczącego jako ministra działowego. Jeśli więc do kompetencji Przewodniczącego należy kierowanie pracą Komitetu i reprezentowanie go na zewnątrz (art. 7 ust. 1 Ustawy o Komitecie Integracji Europejskiej) nie zachodzą żadne ustawowe podstawy do przyjęcia, iż jest także uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych we własnym imieniu.
Gmina twierdziła także, że uprawnienia Sekretarza Komitetu nie mogą wyjść poza kierowanie jednostką obsługującą Komitet, wobec czego nie jest on uprawiony do wydawania decyzji ani tym bardziej wydawania upoważnienia innej osobie do występowania w jego imieniu.
Odnosząc się do kwestii § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r., strona wskazała, że WSA w Warszawie niepotrzebnie skoncentrował się na poszukiwaniu różnic pomiędzy pojęciami "kontrakt" i "umowa" albowiem są to pojęcia tożsame. Jednocześnie jej zdaniem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. jest kontynuacją preferencji podatkowych uregulowanych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 marca 2002 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, w związku z czym brak jest podstaw do różnicowania w tym zakresie środków pochodzących z funduszu PHARE lub innych funduszy i środków pochodzących z funduszy ISPA.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, iż prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IM SA/Wa 1237/07 -dotyczące możliwości wydawania decyzji przez Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej - wiązało Sąd w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Sygn. akt II GSK 718/09
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej.
W ocenie składu orzekającego w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przez WSA zaskarżonym wyrokiem art. 170 p.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.
Zdaniem składu orzekającego jednakże fakt, że w uzasadnieniu orzeczeń wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej sądy zajęły w spornych kwestiach stanowisko odmienne nie jest równoznaczne z uchybieniem art. 170 p.p.s.a.
Wskazać należy na ugruntowane w orzecznictwie poglądy, iż wynikający z mocy wiążącej orzeczenia stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., II FSK 738/08).
W tym stanie rzeczy wyrażenie przez WSA innej oceny prawnej, niż sformułowana przez inny skład orzekający, kontrolujący inny akt administracyjny podjęty w podobnym stanie faktycznym nie stanowi uchybienia art. 170 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. ! GSK 3258/05).
W konsekwencji bezzasadności omówionego zarzutu procesowego, merytorycznego odniesienia się wymagają pozostałe podstawy skargi kasacyjnej.
Na ich tle istota sprawy dotyczy rejestracji umów o świadczenie usług nabywanych za środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej, celem obniżenia stawki tego podatku - zgodnie z wymogiem przewidzianym w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra
Sygn. akt II GSK 718/09
Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o podatku od towarów i usług.
Nie jest podważane, że odmowa zarejestrowania umów załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej. Spór dotyczy organu kompetentnego do wydania decyzji w tym przedmiocie oraz prawidłowej oceny prawem przewidzianych wymogów rejestracji tych umów.
W ocenie składu orzekającego NSA - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - Sąd I instancji zasadnie uznał, że kompetencje te przysługują Przewodniczącemu Komitetu Integracji Europejskiej nie zaś Komitetowi Integracji Europejskiej.
Poza sporem Komitet - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej - jest naczelnym organem administracji rządowej. Trafnie wskazano jednak, że rodzaj zadań powierzonych Komitetowi (art. 2 ww. ustawy) oraz fakt, że rozstrzygnięcia Komitetu zapadają w drodze uzgodnienia (art. 5 ust. 2) przeczy by był to organ właściwy do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej.
Ocena statusu Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego pod pojęciem organu administracji publicznej rozumieć należy (m.in.) ministrów, a jeśli w przepisach mowa jest o ministrach rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów. Odnotować trzeba, że do dnia 1 stycznia 2010 r. Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej był członkiem Rady Ministrów - o czym stanowił wprost art. 4 ust. 2 powołanej już ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"; M. Jaśkowska, A. Wróbel; LEX/el. 2010).
Z tego względu, według przedstawionego stanu prawnego, skoro Przewodniczący Komitetu do Spraw Europejskich ma status Przewodniczącego Komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4, to jest organem administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.).
Powyższego stwierdzenia nie podważa fakt, że według przepisów ustawy o Komitecie Integracji Europejskiej, Przewodniczący kieruje pracą Komitetu i reprezentuje go na zewnątrz (art. 7 ust. 1) a nadto kieruje urzędem Komitetu, przy pomocy którego Komitet wykonuje swe zadania (art. 8 ust. 1). Powierzenie mu ww. regulacjami zadań w Komitecie Integracji Europejskiej nie wyklucza tego, że pełni też funkcję organu
Sygn. akt II GSK 718/09
administracji publicznej, mimo iż w ustawie o Komitecie Integracji Europejskiej nie zostało to wprost wskazane. Nie ma potrzeby dodatkowej regulacji tego stanu rzeczy w ustawie o Komitecie Integracji Europejskiej.
W konsekwencji Sąd I instancji - mimo nie do końca trafnych wywodów -zasadnie wskazał Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej jako organ kompetentny do wydania decyzji odmawiającej zarejestrowania umów świadczenia usług nabywanych ze środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej.
Odnośnie zarzutu braku umocowania osoby, która podpisała kwestionowaną decyzję, należy podnieść, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z dnia 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.) przepisy ustawy dotyczące ministrów stosuje się również do osób, o których mowa w art. 147 Konstytucji RP, tzn. także przewodniczących określonych w ustawach komitetów powołanych w skład Rady Ministrów (v. art. 4 ust. 2 ustawy o Komitecie Integracji Europejskiej). Art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów stanowi przy tym, że minister wykonuje swoje zadania m.in. przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu. Przyjmuje się, że powyższa kategoria zastępstwa służyć ma zapewnieniu ciągłości i sprawności wykonywania kompetencji organu administracji rządowej. W sytuacji bowiem monokratycznego naczelnego organu administracji rządowej osoba pełniąca ten urząd musi mieć możliwość korzystania z pomocy i zastępstwa w wykonywaniu swych kompetencji, co dokonuje się w ramach tzw. dekoncentracji wykonawczej tak by jednoosobowy organ mógł skutecznie działać (v. uchwała pełnego składu Sądu najwyższego z dnia 14 listopada 2007 r; glosa B. Mik).
Zauważyć trzeba też, że stosownie do § 2 ust. 4 statutu urzędu, wydanego na podstawie art. 8 ustawy o Komitecie Integracji Europejskiej (M.P z 2005 r. Nr 56, poz. 756 ze zm.), Przewodniczący Komitetu może upoważnić osoby, o których mowa w ust. 1 (m.in. sekretarzy, podsekretarzy) do prowadzenia określonych spraw w jego imieniu, w przypadku zaś, gdy funkcje Przewodniczącego Komitetu pełni Prezes Rady Ministrów przepisy dotyczące Przewodniczącego Komitetu (zatem także co do dokonywania przez niego upoważnień) stosuje się odpowiednio do Sekretarza Komitetu. W tym stanie rzeczy, w świetle treści upoważnień załączonych do akt, zarzut podpisania decyzji przez osobę nieupoważnioną uznać należy za nietrafny. Wykonywanie zadań przez Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej -jako organ administracji publicznej (ministra) odróżnić należy od kierowania przez niego urzędem, jako jednostką organizacyjną obsługującą Komitet. Omawiany zarzut nie uzasadnia zatem wniosku o wyeliminowanie zaskarżonego wyroku.
Sygn. akt II GSK 718/09
Przechodząc do oceny naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, wykładnia tych przepisów -dokonana w sprawie - jest prawidłowa.
W § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2007 r. - jako warunek obniżenia stawki podatku - wskazano nabycie usług (na podstawie pisemnej umowy zarejestrowanej przez Urząd Komitetu integracji Europejskiej) ze środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej, o której mowa w ust. 3 i 4. Dla potrzeb rozpoznawanej sprawy znaczenie ma ust. 3 powołanego paragrafu - zgodnie z którym : "Za środki finansowe bezzwrotnej pomocy zagranicznej uważa się bezzwrotne środki przekazane polskim podmiotom z budżetu Unii Europejskiej na podstawie umów zawartych z Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczących:
1) Programu Pomocy w Przebudowie Gospodarczej Państw Europy Środkowej i
Wschodniej (PHARE), w tym zlotowe fundusze partnerskie powstałe w wyniku realizacji
tego programu, a także środki, które zostały przekazane polskim podmiotom na
podstawie umów zawartych z nimi przed dniem 1 maja 2004 r. na sfinansowanie
programów, realizowanych przez te jednostki w ramach Programów Ramowych Unii
Europejskiej oraz w ramach innych programów wspólnotowych Unii Europejskiej;
2) kontraktów zawartych przed dniem 1 maja 2004 r. w ramach
Przedakcesyjnego Instrumentu Polityki Strukturalnej (ISPA)".
Jak wynika z brzmienia przepisu - co trafnie podkreślił WSA - rozporządzenie w ramach środków przekazanych polskim podmiotom z budżetu Unii Europejskiej na podstawie umów zawartych z Rządem Rzeczypospolitej Polskiej wyraźnie rozróżnia środki przekazane w ramach programu PHARE od środków z programu ISPA.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej interpretacja ww. uregulowania musi uwzględniać regulacje wspólnotowe. Należy przy tym podzielić pogląd, że zróżnicowanie środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej - dla potrzeb obniżenia stawki podatku VAT - należy wiązać z tym, że po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej działania realizowane w ramach iSPA przeszły w działania Funduszu Spójności.
Celem ISPA (ustanowionego przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1267/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r.) było dostosowanie państw ubiegających się o członkostwo do wspólnotowych standardów w zakresie infrastruktury oraz dostarczenie wkładu finansowego w środki w zakresie ochrony środowiska i transportu. Zgodnie z art. 15 tego rozporządzenia po przystąpieniu do UE kraj traci prawo do wsparcia na mocy tego rozporządzenia. Wg art. 16 a - dodanego do tego rozporządzenia w oparciu
Sygn. akt II GSK 718/09
o Traktat Akcesyjny - działania ISPA, których w dniu przystąpienia nie zakończono, zostały uznane za zatwierdzone przez to rozporządzenie i kontynuowane na mocy tego rozporządzenia.
Art. 33 ust. 2 Traktatu przewiduje kontynuację działań przedakcesyjnych instrumentów finansowania do zamknięcia odpowiednich programów i projektów. Treść tego przepisu i zawarte w nim odesłanie do ust. 1 pozwala uznać, że trafnym jest wywód, że regulacja ta dotyczy innych niż ISPA programów. Zgodzić należy się z tym, że nie można kontynuować działań na zasadach przedakcesyjnego instrumentu, który przestał obowiązywać wobec zmiany na Fundusz Spójności. Przedstawiona odmienność unijnych regulacji musi być wzięta pod uwagę przy wykładni przepisów prawa krajowego. Nie bez znaczenia jest występujące w § 6 rozróżnienie umów zawartych z Rządem Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących Programu PHARE i Instrumentu ISPA - od rejestrowanych umów świadczenia usług (importu usług) nabywanych za środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej, które odnośnie Instrumentu ISPA w rozporządzeniu określane są mianem kontraktów. Podkreślenia wymaga, że pogląd Sądu jest zgodny ze stanowiskiem Komisji Europejskiej zaprezentowanym w załączonym do akt piśmie z [...] sierpnia 2003 r. nr [...], co dodatkowo potwierdza trafność interpretacji § 6 powoływanego w sprawie rozporządzenia Ministra Finansów.
Przyjąć zatem należy, że w przypadku środków przekazanych polskim podmiotom z budżetu Unii Europejskiej na podstawie umów zawartych z Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, w ramach Przedakcesyjnego Instrumentu Polityki Strukturalnej (ISPA) po wstąpieniu Polski do UE zarejestrowana celem obniżenia podatku VAT może być umowa - kontrakt zawarty przed 1 maja 2004 r.
Tym samym wykładnia ww. przepisu - oderwana od regulacji unijnych odnoszących się do rozporządzenia Rady (WE) nr 1267/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. - zmienionego na mocy Traktatu akcesyjnego - nie może być uznana za prawidłową.
Z tych wszystkich względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nie mieć usprawiedliwienia, podlegała ona oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.
184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.