II GSK 716/20

II GSK 716/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6176 Komornicy i syndycy upadłości
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1844/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-30
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1844/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A. K. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1844/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] marca 2019 r. wpłynął do organu wniosek skarżącej o przyznanie jej licencji doradcy restrukturyzacyjnego na podstawie ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Do wniosku skarżąca dołączyła (oprócz innych wymaganych dokumentów), między innymi zaświadczenie z dnia [...] października 2017 r. o złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu dla osób ubiegających się o licencję doradcy restrukturyzacyjnego oraz informację z Urzędu Statystycznego w Warszawie o zajmowaniu przez nią stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Wołominie (od dnia [...] września 2012 r.). Skarżąca przedłożyła ponadto oświadczenie, że wobec ustawowego zakazu, w trakcie pełnienia służby jako komornik sądowy, nie będzie wykonywała czynności określonych w art. 2 ustawy o licencji. W toku postępowania przed organem skarżąca została wezwana do wyjaśnienia, czy złożyła Ministrowi Sprawiedliwości oświadczenie o rezygnacji z pełnienia obowiązków komornika w trybie art. 21 ustawy o komornikach sądowych - a jeśli nie - do złożenia takiego oświadczenia i przesłania jego odpisu Departamentowi Zawodów Prawniczych. Organ pouczył skarżącą, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o przyznanie licencji doradcy restrukturyzacyjnego jest w jej przypadku wygaśnięcie powołania na stanowisko komornika w związku z rezygnacją z pełnienia obowiązków komornika. Skarżąca w odpowiedzi poinformowała organ, że nie złożyła oświadczenia o rezygnacji z pełnienia obowiązków komornika sądowego. W jej ocenie przyznanie licencji doradcy restrukturyzacyjnego nie jest bowiem równoznaczne z pełnieniem funkcji doradcy restrukturyzacyjnego.
Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. odmówił przyznania skarżącej licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Organ przyznał, że skarżąca spełniła wszystkie określone w art. 3 ust. 1 ustawy o licencji warunki do uzyskania licencji doradcy restrukturyzacyjnego, jednakże jego zdaniem, przyznanie jej wspomnianej licencji było niedopuszczalne. Wskazał, że z przyznaniem danej osobie licencji doradcy restrukturyzacyjnego i wpisaniem jej na listę doradców restrukturyzacyjnych związany jest de lege obowiązek pozostawania tej osoby w gotowości do powołania jej przez sąd do funkcji wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego oraz podjęcia się ich pełnienia. Z kolei warunkiem koniecznym takiej gotowości jest przy tym prowadzenie działalności gospodarczej. Tymczasem, w myśl art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych, komornik nie może prowadzić działalności gospodarczej. Skoro więc skarżąca, jako osoba zajmująca aktualnie stanowisko komornika, objęta jest ustawowym zakazem prowadzenia działalności gospodarczej, zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca przyznanie jej licencji doradcy restrukturyzacyjnego, gdyż przyznanie takiej licencji zobowiązywałoby ją do podjęcia działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę skarżącej, uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 i art. 13 ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, przepisy ustawy o licencji rozróżniają kwestię przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego osobie ubiegającej się o nią, od kwestii wpisu osoby, która już przedmiotową licencją się legitymuje, na listę osób posiadających licencję doradcy restrukturyzacyjnego, prowadzoną przez Ministra Sprawiedliwości. Przepis art. 13 omawianej ustawy wyraźnie wskazuje, w jakich przypadkach Minister Sprawiedliwości odmawia przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Otóż sytuacja taka wystąpi, jeżeli osoba ubiegająca się o przyznanie licencji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1, bądź, jeżeli upłynie termin, o którym mowa w art. 10 ust. 1 wspomnianej ustawy. Tymczasem w sprawie poddanej kontroli Sądu, organ sam przyznał, że skarżąca spełnia wszystkie określone w art. 3 ust. 1 ustawy o licencji warunki do uzyskania licencji doradcy restrukturyzacyjnego, a także zachowała dwuletni termin do złożenia wniosku o przyznanie jej licencji doradcy restrukturyzacyjnego, zakreślony w art. 10 ust. 1 ustawy o licencji. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia wynika, że skarżąca zdała z wynikiem pozytywnym egzamin dla osób ubiegających się o licencję w dniu 9 października 2017 roku. W konsekwencji skarżąca spełniła wszystkie zakreślone ustawą o licencji doradcy restrukturyzacyjnego wymagania, niezbędne do jej uzyskania. Pomimo tego, organ uznał przyznanie skarżącej licencji za niedopuszczalne, czym ewidentnie naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 13 w zw. z art. 3 ust. 1 ww. ustawy. Skoro przepis art. 13 ust. 1 ustawy o licencji kompleksowo ujmuje przypadki odmowy przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego osobie ubiegającej się o nią, to organ nie może wprowadzać własnych, dodatkowych kryteriów, od spełnienia których uzależnia przyznanie licencji. Takiego rozstrzygnięcia organu nie uzasadniała okoliczność zajmowania przez skarżącą stanowiska komornika sądowego. Zasadnie organ wskazał, że stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych, komornik nie może prowadzić działalności gospodarczej. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o licencji, osoba fizyczna posiadająca licencję doradcy restrukturyzacyjnego, prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, powołana do pełnienia funkcji w postępowaniu restrukturyzacyjnym, upadłościowym lub egzekucyjnym wykonuje czynności w ramach działalności gospodarczej. Jednakże czym innym jest już podjęcie się wykonywania czynności przez osobę, która otrzymała uprzednio licencję doradcy restrukturyzacyjnego w postępowaniu restrukturyzacyjnym, upadłościowym lub egzekucyjnym, a czym innym ubieganie się przez osobę, która zdała egzamin, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o licencji, o jej przyznanie. WSA nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w odniesieniu do skarżącej, zajmującej aktualnie stanowisko komornika, co wiąże się z zakazem prowadzenia działalności gospodarczej, zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca przyznanie jej licencji doradcy restrukturyzacyjnego, gdyż przyznanie takiej licencji zobowiązywałoby ją do podjęcia działalności gospodarczej. Przyznanie licencji bynajmniej nie zobowiązuje skarżącej do podjęcia działalności gospodarczej. Wręcz przeciwnie, żaden przepis ustawy o licencji nie wprowadza jakiegokolwiek terminu dla osoby, której przyznano licencję, do wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o licencji z wnioskiem o wpis na listę osób posiadających licencję doradcy restrukturyzacyjnego pod rygorem uraty takiego prawa (w przeciwieństwie do zakreślenia w art. 10 ust. 1 ww. ustawy dwuletniego terminu do wystąpienia o przyznanie licencji dla osoby, która pomyślnie zdała egzamin). Zatem obawy organu co do konieczności gotowości podjęcia przez skarżącą funkcji wynikających z przyznanej licencji od razu po jej przyznaniu są bezpodstawne. Dopóki bowiem skarżąca nie zostanie wpisana na prowadzoną przez Ministra Sprawiedliwości listę osób posiadających licencję doradcy restrukturyzacyjnego, nie może w żadnym razie być powoływana przez sądy do pełnienia funkcji syndyka, zarządcy lub nadzorcy w postępowaniu upadłościowym, restrukturyzacyjnym i egzekucyjnym. Natomiast, będąc już wpisaną na ww. listę i wykonując przypisane doradcy restrukturyzacyjnemu funkcje, oczywiście wszelkie czynności z nimi związane skarżąca zobowiązana będzie wykonywać w ramach działalności gospodarczej. Skarżąca, wbrew argumentacji podnoszonej w samej skardze, była przy tym świadoma takiej konsekwencji podjęcia się wykonywania czynności przypisanych doradcy restrukturyzacyjnemu. Świadczy o tym załączone do jej wniosku z dnia 12 marca 2019 r., oświadczenie, że wobec ustawowego zakazu, w trakcie pełnienia służby jako komornik sądowy, nie będzie wykonywała czynności określonych w art. 2 ustawy o licencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 242) w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 121) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę zajmującą stanowisko komornika sądowego nie uzasadnia odmowy przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego skarżącej, podczas gdy skarżący kasacyjnie miał podstawy do tego, aby odmówić z tego względu skarżącej wpisu na listę doradców restrukturyzacyjnych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 2) na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości, 3) zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W razie nieuwzględnienia powyższych wniosków, z ostrożności procesowej, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
W piśmie z 12 lipca 2021 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, organ podtrzymał zarzuty, wnioski i argumentację zawartą w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów.
Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.
Przeprowadzona weryfikacja doprowadziła Sąd kasacyjny do wniosku, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem część zarzutów naruszenia prawa materialnego okazała się mieć usprawiedliwione podstawy.
Przede wszystkim jako uzasadnione należało ocenić zarzuty naruszenia materialnego przez błędną wykładnię – i w konsekwencji – wadliwe zastosowanie przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego (u.l.d.r.), aczkolwiek podstawy argumentacyjne powyższych zarzutów nie zostały przez autora skargi kasacyjnej ujęte w sposób klarowny i przekonujący.
W granicach powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są prawidłowe wnioski interpretacyjne kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, który rekonstruując treść znaczeniową powyższej regulacji normatywnej przyjął, że spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 oraz brak zaistnienia przesłanek negatywnych wskazanych w art. 13 cyt. ustawy, stanowiących podstawy do wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji odmowej, prowadzi do skutecznego nabycia prawa do uzyskania licencji doradcy restrukturyzacyjnego, a w konsekwencji rodzi roszczenie o wydanie decyzji o przyznaniu powyższego prawa. Podejście tego rodzaju, będące następstwem dokonania niepełnej, fragmentarycznej oraz izolowanej normatywnie i systemowo wykładni wybranych przepisów bazowej ustawy, jest błędne i jako takie podlega dyskwalifikacji legalnościowej.
Dokonując prawidłowej wykładni przepisów materialnoprawnych i kompetencyjnych rozważanej ustawy, należało bowiem w pierwszej kolejności zauważyć, że z art. 3 ust. 1 u.l.d.r. wynika katalog koniecznych przesłanek materialnych nabycia prawa do licencji doradcy restrukturyzacyjnego, których realizacja nie jest jednak wystarczająca do uzyskania decyzji pozytywnej. Już samo językowe ujęcie tego fragmentu regulacji wskazuje, że jest ona źródłem jedynie warunków minimalnych ("Licencję (...) może uzyskać osoba fizyczna, która: (...)"), podlegających łącznej ocenie z przesłankami negatywnymi nabycia prawa. Przesłanki tego ostatniego rodzaju wynikają jednak – wbrew wadliwej ocenie Sądu a quo – nie tylko z art. 13 w zw. z art. 3 ust. 1 (niespełnienie warunków minimalnych) i art. 10 ust. 1 (upływ maksymalnego 2-letniego terminu – od dnia złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu licencyjnego – do złożenia wniosku o przyznanie licencji) u.l.d.r., lecz muszą być także rekonstruowane z innych przepisów zarówno samej ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego, jak i innych ustaw pozostających w nierozerwalnym związku normatywnym z podstawami orzekania o przyznaniu albo odmowie przyznania powyższej licencji. W tym sensie z treści art. 13 u.l.d.r. nie wynika kompletna normatywnie i zamknięta regulacja kompetencyjna upoważaniająca i zobowiązująca Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji o odmowie przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Prawidłowość tego wniosku potwierdza w pierwszej kolejności – co nie zostało dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki – przepis art. 18 ust. 3 u.l.d.r., który stanowi, że osoba, której cofnięto licencję doradcy restrukturyzacyjnego z przyczyn wskazanych w ust. 1 pkt 2, nie może ponownie ubiegać się o przyznanie licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Przepis ten ustanawia dodatkową, niewskazaną w art. 13, podstawę do obligatoryjnego wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji o odmowie przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Uzasadnia to ocenę, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji materialnoprawna kontrola legalnościowa zaskarżonej decyzji okazała się wadliwa, a stwierdzone błędy wykładni wpłynęły na wynik tej kontroli.
W drugiej kolejności stwierdzono, że nie odpowiada prawu zaprezentowana przez Sąd Wojewódzki wykładnia art. 17 ust. 1 u.l.d.r., której wadliwość została podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie są oczywiście prawidłowe konstatacje wykładnicze, że "żaden przepis ustawy o licencji nie wprowadza jakiegokolwiek terminu dla osoby, której przyznano licencję, do wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o licencji z wnioskiem o wpis na listę osób posiadających licencję doradcy restrukturyzacyjnego pod rygorem utraty tego prawa (...)". Jeżeli bowiem przepis art. 17 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że osobę, której przyznano licencję doradcy restrukturyzacyjnego oraz osobę posiadającą decyzję o uznaniu kwalifikacji w zawodzie regulowanym syndyka wydaną na podstawie odrębnych przepisów, wpisuje się na listę osób posiadających licencję doradcy restrukturyzacyjnego, prowadzoną przez Ministra Sprawiedliwości, to z tak sformułowanej, językowo jasnej i precyzyjnej jego treści należy wyprowadzić jednoznaczną konkluzję, że sam wpis jest dokonywany z urzędu i ma charakter czynności materialno-technicznej, następczej i wykonawczej względem ostatecznej i wykonalnej decyzji Ministra Sprawiedliwości, a samo dokonanie tej czynności nie jest i nie może być uzależnione od woli osoby uprawnionej, która miałby wpływ na termin wpisu. Wpis na listę osób posiadających licencję doradcy restrukturyzacyjnego następuje zatem niezwłocznie po skutecznym przyznaniu licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Nie jest zatem uprawniony pogląd Sądu Wojewódzkiego, który zmierza do rozerwania koniecznego związku etapu badania i oceny dopuszczalności przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego z czynnością wpisu na listę doradców, pozwalając na przesunięcie realizacji określonych przesłanek przyznania licencji na moment dokonywania wpisu. Podejście to jest całkowicie błędne, albowiem wszystkie przesłanki pozytywne i negatywne nabycia prawa licencyjnego podlegają wiążącej ocenie najpóźniej w momencie orzekania przez Ministra Sprawiedliwości w sprawie przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego.
Odrębnej oceny wymaga zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 4 u.l.d.r. W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro powyższy przepis "wprost wyklucza możliwość wykonywania przez osobę fizyczną, której przyznano licencję doradcy restrukturyzacyjnego, czynności w postępowaniu restrukturyzacyjnym, upadłościowym lub egzekucyjnym, w jakiejkolwiek innej formie niż w ramach działalności gospodarczej, a przepis art. 33 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych wprost zakazuje komornikom prowadzenia działalności gospodarczej", to istnieją podstawy, aby osobie zajmującej stanowisko komornika sądowego odmówić przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie oraz zestawiając go z poglądami wyrażonymi przez kontrolowany Sąd Wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe stanowisko i poglądy opierają się na błędnych przesłankach i jako takie są wadliwe.
Z jednej strony Sąd Wojewódzki skonstatował, że przyznanie licencji nie zobowiązuje jej podmiotu do podjęcia działalności gospodarczej, z drugiej zaś przyjął, że po dokonaniu wpisu na listę doradców restrukturyzacyjnych podmiot licencji jest zobowiązany do wykonywania czynności doradcy w ramach działalności gospodarczej. Wnioski tego rodzaju nie są uzasadnione nie tylko w świetle art. 2 ust. 4 u.l.d.r. Z treści ww. przepisu wynika jedynie, że osoba fizyczna posiadająca licencję doradcy restrukturyzacyjnego, prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, powołana do pełnienia funkcji w postępowaniu restrukturyzacyjnym, upadłościowym lub egzekucyjnym, wykonuje czynności doradcy w ramach działalności gospodarczej. Językowa redakcja powyższego unormowania uprawnia tylko do wniosku, że jeżeli osoba fizyczna, której przyznano licencję doradcy restrukturyzacyjnego i którą powołano do pełnienia funkcji w postępowaniu restrukturyzacyjnym, upadłościowym lub egzekucyjnym, prowadzi działalność gospodarczą, to wykonywanie czynności należących do zakresu licencyjnego (a więc wskazanych w art. 2 ust. 1 u.l.d.r. czynności syndyka, nadzorcy i zarządcy restrukturyzacyjnego oraz zarządcy przymusowego) ma odbywać się w ramach prowadzonej już działalności gospodarczej. Z przepisu tego nie wynika jednak, że warunkiem wykonywania czynności, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.l.d.r., jest podjęcie lub wykonywanie działalności gospodarczej. Jest bowiem prawnie dopuszczalne, że osoba fizyczna posiadająca licencję doradcy restrukturyzacyjnego i powołana do pełnienia funkcji w postępowaniu restrukturyzacyjnym, upadłościowym lub egzekucyjnym będzie wykonywać na zlecenie właściwego sądu określone czynności syndyka na podstawie ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe, nadzorcy i zarządcy na podstawie ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne lub zarządcy w egzekucji przez zarząd przymusowy na podstawie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego w ramach tzw. działalności wykonywanej osobiście, a więc działalności zawodowej wykonywanej na zlecenie organów władzy państwowej, która nie będzie miała charakteru działalności gospodarczej (por. art. 13 pkt 6 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych). Nie jest zatem warunkiem koniecznym wykonywania czynności syndyka, nadzorcy i zarządcy restrukturyzacyjnego oraz zarządcy przymusowego podjęcie lub prowadzenie działalności gospodarczej. Nie jest również prawidłowa w tym zakresie przywołana na rzecz stanowiska przeciwnego argumentacja, że przepisy ustaw szczególnych, które przewidują, że należne nadzorcy, zarządcy lub syndykowi wynagrodzenie lub zaliczki na wynagrodzenie podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług (zob. np. art. 49 i art. 63 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne, art. 167a ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe), albowiem przepisy te wyraźnie zastrzegają, że tego rodzaju podwyższenie kwot wynagrodzeń lub zaliczek na wynagrodzenia następuje tylko wtedy, gdy podmioty te są obowiązane do rozliczenia podatku od towarów i usług. Należy ponadto zauważyć, że nie wszystkie podmioty prowadzące działalność gospodarczą mają status podatników podatku od towarów i usług.
Mając na względzie powyższe wnioski, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest adekwatnym i prowadzącym do skutecznego podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku wzorcem kontroli kasacyjnej przywołany związkowo w skardze kasacyjnej przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (u.k.s.). Nie jest wprawdzie przedmiotem sporu, że komornik sądowy nie może zgodnie z powyższym przepisem prowadzić działalności gospodarczej, jednak skoro wykonywanie w ramach licencji doradcy restrukturyzacyjnego czynności syndyka na podstawie ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe, nadzorcy i zarządcy na podstawie ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne oraz zarządcy w egzekucji przez zarząd przymusowy na podstawie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego nie jest uzależnione od podjęcia lub wykonywania działalności gospodarczej, to zakaz wynikający z art. 33 ust. 2 u.k.s. nie może stanowić ogólnego i generalnego elementu podstawy materialnoprawnej odmowy przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego podmiotom zajmującym stanowisko komornika.
Fakt powyższy nie stoi jednak na przeszkodzie, aby uznać, że uwzględnienie zarzutów kasacyjnych w zakresie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 13 oraz art. 17 ust. 1 u.l.d.r. jest wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz sformułowania oceny, że istota rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania na podstawie art. 188 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości, niezależnie od poniesionych w niej zarzutów oraz powołanej podstawy prawnej. Przejmując natomiast do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. skargę i dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle bazowej ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego oraz powiązanych z nią treściowo i funkcjonalnie przepisów ustawy o komornikach sądowych oraz ustaw: Prawo upadłościowe, Prawo restrukturyzacyjne i Kodeks postępowania cywilnego, należało dojść do wniosku, że kontrolowana legalnościowa decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a zatem w sprawie, której dotyczy skarga, istniały niepodważalne podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania licencji doradcy restrukturyzacyjnego. W konsekwencji wniesioną skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Niezależnie od podniesionych już argumentów i przesłanek, prawidłowa ocena legalnościowa zaskarżonej decyzji musi uwzględnić, że osoba fizyczna zajmująca stanowisko komornika sądowego jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 2 ust. 1 u.k.s.) oraz organem władzy publicznej w zakresie wykonywania czynności w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (art. 3 ust. 1 zd. 1 u.k.s.). Tak wyznaczony status ustrojowy komornika sądowego skutkuje znaczącym ograniczeniem swobody wykonywania przez osobę zajmującą to stanowisko innych funkcji urzędowych lub zawodowych. Ograniczenie to odnosi się także do czynności syndyka, nadzorcy i zarządcy restrukturyzacyjnego oraz zarządcy w egzekucji przez zarząd przymusowy, które zgodnie z art. 2 ust. 1 u.l.d.r. należą do zakresu licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Ponieważ ustawa o komornikach sądowych nie przewiduje – odmiennie niż w przypadku niektórych zawodów prawniczych zaufania publicznego (por. np. art. 28 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych; art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze) – możliwości zawieszenia wykonywania praw i obowiązków komornika lub wyraźnego rozdzielenia wykonywania funkcji lub czynności należących do zakresu działania komornika w przypadku wykonywania innych czynności zawodowych, w tym czynności, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.l.d.r., dlatego w tym zakresie należy mieć na uwadze wynikającą z art. 3 ust. 3 i 4 u.k.s. ustawową zasadę zamkniętego katalogu zadań i czynności, do których wykonywania uprawniony jest komornik sądowy. O ile z ustawy o komornikach sądowych wynikają określone zakazy i ograniczenia (art. 33 i 34 u.k.s.) w zakresie wykonywania działalności gospodarczej, podejmowania dodatkowego zatrudnienia, innych zajęć lub sposobów zarobkowania przez komorników, o tyle ogólne i nieuwzględniające wszystkich możliwych poziomych relacji normatywnych między regulacjami wynikającymi z ustawy o komornikach i innych ustaw zasady wyznaczenia granic aktywności zawodowej komornika sądowego wymagają dalszej konkretyzacji treściowej, zgodnie z wynikami wykładni systemowej i celowościowej określonego zbioru przepisów wykazujących w tym zakresie relewancję treściową.
Przede wszystkim konieczne jest uwzględnienie, że komornik sądowy zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 4 u.k.s. może wykonywać inne niż określone w ustawie o komornikach sądowych zadania zawodowe tylko wtedy i tylko w takim zakresie, w jakim zostało to określone w ustawach szczególnych. Analizowane w przedmiotowej sprawie ustawa o licencji doradcy restrukturyzacyjnego oraz powiązane z nią na podstawie art. 2 ust. 1 u.l.d.r. ustawy: Prawo upadłościowe, Prawo restrukturyzacyjne oraz Kodeks postępowania cywilnego nie zawierają w tym zakresie przepisów określających dodatkowe zadania lub funkcje komornika, a zatem – skoro zgodnie z ustawą o komornikach sądowych – osoba zajmująca stanowisko komornika i posiadająca licencję doradcy restrukturyzacyjnego nie mogłaby na podstawie ustawy zawiesić lub ograniczyć praw i obowiązków związanych ze statusem urzędowym komornika na czas wykonywania w granicach przyznanej licencji doradcy restrukturyzacyjnego czynności syndyka, nadzorcy i zarządcy restrukturyzacyjnego oraz zarządcy w egzekucji przez zarząd przymusowy, to przyjmując prawidłowe założenie, że powyższe czynności byłyby nadal wykonywane przez komornika jako organ władzy publicznej i stanowiły w sensie podmiotowym akty komornicze poza zamkniętym katalogiem ustawowych zadań komornika sądowego, trzeba uznać, że w aktualnym stanie prawnym nie jest ustawowo dopuszczalne przyznanie licencji doradcy restrukturyzacyjnego osobie zajmującej stanowisko komornika sądowego.
Przeprowadzona powyżej wykładnia językowa i systemowa relewantnych regulacji znajduje potwierdzenie w wynikach wykładni celowościowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może nie dostrzec, że przyjęcie stanowiska interpretacyjnego przeciwnego do wyżej zaprezentowanego skutkowałoby przekreśleniem lub osłabieniem realizacji celów normatywnych stojących u podstaw wyodrębnienia statusu ustrojowego komornika sądowego oraz naruszeniem zasady zamkniętego katalogu zadań i funkcji tego organu i zasady niekumulacji wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego. Nie jest kwestią dowolnego wyboru interpretacyjnego stanowisko, że komornik sądowy, wykonujący jako organ władzy publicznej (art. 2 ust. 1 u.k.s.) określone ustawowo zadania i czynności (art. 3 ust. 3 i 4 u.k.s.) i mający zawsze kierować się dobrem wymiaru sprawiedliwości oraz interesem publicznym (art. 2 ust. 3 u.k.s.), nie może a priori wykonywać w ramach zajmowanego stanowiska takich zadań, funkcji i czynności, które ze swej istoty mogą prowadzić do powstania nieakceptowalnych w systemie prawnym kolizji obowiązków lub interesów, do których realizacji podmiot ten z racji pełnionej funkcji jest zobowiązany, lub do zagrożenia określonych wartości i celów regulacji prawnej. Zagadnienie to staje się szczególnie aktualne na tle możliwej i realnej kolizji zadań i strzeżonych interesów w ramach czynności podejmowanych w toku jednoczesnego zajmowania stanowiska komornika sądowego oraz wykonywania funkcji syndyka, nadzorcy lub zarządcy restrukturyzacyjnego oraz zarządcy w egzekucji przez zarząd przymusowy na podstawie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Porównując w szczególności zakres i cele zadań, obowiązków oraz czynności komornika sądowego i syndyka lub zarządcy w egzekucji przez zarząd przymusowy, należy zauważyć, że równoległe wykonywanie przez komornika będącego syndykiem lub zarządcą przymusowym czynności należących do zakresu zadań komorniczych, syndykalnych lub zarządczo-egzekucyjnych może bezpośrednio i realnie prowadzić do kolizji kompetencyjnych (np. w sytuacji równoległego wykonywania obowiązków organu komorniczej egzekucji syngularnej oraz funkcji syndykalnego organu egzekucji generalnej w odniesieniu do tożsamych przedmiotowo lub podmiotowo mas majątkowych) lub konfliktu interesów (np. interesu publicznego realizowanego przez komornika sądowego oraz realizowanych przez syndyka interesów indywidualnych wierzycieli masy upadłościowej). Dodatkowo należy podnieść, że komornik pełniący funkcję zarządcy w egzekucji przez zarząd przymusowy nad przedsiębiorstwem lub gospodarstwem rolnym w celu wykonywania "czynności potrzebnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki" byłby zobowiązany "prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą się potrzebne", a w sprawach wynikających z zarządu mógłby pozywać i być pozywany (zob. art. 10641 § 2 w zw. z art. 935 § 1 k.p.c.), co mogłoby prowadzić do kolizji z jego zadaniami egzekucyjnymi i generalnym obowiązkiem kierowania się dobrem wymiaru sprawiedliwości i strzeżenia interesu publicznego.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę (punkty pierwszy i drugi wydanego wyroku), jednocześnie zasądzając, na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 199 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w punkcie trzecim wyroku do strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.