II GSK 710/20

II GSK 710/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Cezary Pryca /przewodniczący/
Jacek Boratyn
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2015/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-16
I GZ 15/20 - Postanowienie NSA z 2020-02-18
II GZ 151/20 - Postanowienie NSA z 2020-06-29
II GZ 15/20 - Postanowienie NSA z 2020-01-30
III SA/Po 213/19 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2019-08-06
III SA/Gl 383/19 - Postanowienie WSA w Gliwicach z 2019-08-08
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 499
art. 86a ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 189c
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 49 ust. 1
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2015/19 w sprawie ze skargi "K." Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 lipca 2019 r. nr PORZI.503.154.2019.KBJ.2 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "K." Sp. z o.o. w S. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2015/19, po rozpoznaniu skargi "K." Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 lipca 2019 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2019 r., oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 86a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.f.), poprzez uznanie, że zgodnie z przywołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 czerwca 2019 r. dopuszczalne jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną innej aptece ogólnodostępnej;
2. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: poprzez niezastosowanie art. 4 ustawy o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw z dnia 26 kwietnia 2019 r. (Dz. U. poz. 959; powoływanej dalej jako: ustawa zmieniająca), chociaż postępowanie administracyjne dotyczące cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w S. przy ul. [...] [...] zostało wszczęte i niezakończone przed dniem 6 czerwca 2019 r.;
3. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 86a ust. 1 pkt 1 p.f. poprzez uznanie, że do postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w S. przy ul. [...] [...] powinien mieć zastosowanie art. 86a ust. 1 pkt w brzmieniu obowiązującym od 6 czerwca 2019 r. podczas, gdy zgodnie z brzmieniem przepisów intertemporalnych (ar. 4 ustawy zmieniającej) do przedmiotowego postępowania powinien mieć zastosowanie art. 86a ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 czerwca 2019 r.;
4. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GIF w związku z uznaniem, że organ dokonał dowolnej oceny dowodów z uwagi na pominięcie dowodów wskazanych w skardze, tj. pism GIF z dnia 10 października 2006 r., z dnia 2 stycznia 2007 r. oraz z dnia 21 maja 2007 r., pism skarżącej z dnia 1 kwietnia 2019 r. oraz z dnia 18 marca 2019 r., a także opinii z dnia 9 maja 2019 r. podczas, gdy GIF dokonał ustalenia stanu faktycznego w oparciu o całokształt materiału dowodowego, który został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący oraz podjął wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GIF w związku z uznaniem, że obowiązkiem GIF było co najmniej poinformowanie strony o zmianie stanowiska co do oceny działalności skarżącej w związku ze zmianą przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne podczas, gdy obowiązkiem przedsiębiorcy jest dostosowanie prowadzonej działalności do zmieniających się przepisów, zwłaszcza jeżeli prowadzi działalność regulowaną, która ma bezpośredni wpływ na życie i zdrowie pacjentów.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 18 września 2023 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Zarzuty te sprowadzają się do tezy, że Sąd I instancji niewłaściwe zastosował w niniejszej sprawie art. 86a Prawa farmaceutycznego w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 czerwca 2019 r., podczas gdy, w ocenie Organu, "do postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" powinien mieć zastosowanie art. 86a ust. 1 pkt w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 czerwca 2019 r."[pic]. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy do sankcji administracyjnych – w tym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki – ma zastosowanie zasada lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazująca wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy?
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.
Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu, w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt: II GSK 143/16; wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1427/16; wyrok NSA z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3186/16 oraz wyrok NSA z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt: II GSK 1263/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.
Zdaniem NSA przy wykładni omawianych przepisów nie można bowiem abstrahować od charakteru prawnego sankcji administracyjnych, które stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, "ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa." (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73, H. Nowicki, Sankcje administracyjne, [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 7 Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012 r., s. 635, M. Stahl, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 658, uchwała składu siedmiu sędziów z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, CBOSA). Taki charakter ma niewątpliwie sankcja administracyjna cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Mimo, że tego typu sankcje mogą być wymierzane nie tylko osobom fizycznym, lecz także osobom prawnym i pełnią przede wszystkim funkcję prewencyjną, a nie represyjną (por. wyroki TK z 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79; 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30), to interdyscyplinarność mechanizmu karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu "postępowania karnego" występującemu w art. 42 Konstytucji RP. Prowadzi to do konieczności uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych, właściwych dla tej dziedziny prawa, w tym nakazu określoności przepisów prawnych, na podstawie których określana jest kara (a dla określenia charakteru konkretnej instytucji prawnej istotne znaczenie ma nie sama jej nazwa, lecz treść, którą ustawodawca z nią wiąże – por. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 91). Istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest to, że z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada określenia znamion czynu karalnego w ustawie, a dokonując transpozycji tego wymogu na delikt administracyjny można mówić o wymogu ścisłego określenia przesłanek sytuacji poddanych sankcji administracyjnej, wykluczającej niepewność jego adresatów co do treści praw i obowiązków, a zwłaszcza stwarzania dla organów go stosujących nazbyt dużą swobodę (a nawet dowolność) interpretacji.
Z kolei nakaz poprawnej legislacji znajduje swoje źródło w art. 2 Konstytucji RP oraz stanowi pochodną zachowania obowiązków statuowanych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (bowiem bez dokładnego określenia warunków wymierzenia kary nie jest możliwe ustalenie, czy zachowana została zasada proporcjonalności). Badanie, czy wszystkie przesłanki sytuacji objętej karą administracyjną zostały ujęte w przepisie, stanowi dyrektywę interpretacyjną przepisów ustawy zawierającej karę administracyjną, w tym znaczeniu, że organ stosujący prawo nie może domniemywać sytuacji, których ustawodawca wyraźnie nie przewidział jako objętych sankcją administracyjną.
Ponadto, podobne stanowisko w kwestii stosowania gwarancji prawnokarnych do spraw niekwalifikowanych formalnie jako sprawy karne zajmuje także orzecznictwo ETPC (por. m.in. orzeczenia z: 8 czerwca 1976 r., Engel i inni przeciwko Holandii, skargi nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72; 16 grudnia 2008 r., Frankowicz przeciwko Polsce, skarga nr 53025/99; 10 lutego 2009 r. Zolotukhin przeciwko Rosji, skarga nr 14939/03). Trybunał wskazywał, że sprawa (niezależnie od swojej formalnej kwalifikacji) wymaga odpowiedniego stosowania gwarancji przewidzianych dla odpowiedzialności karnej wtedy, gdy dotyczy odpowiedzialności mającej na celu zapewnienie przestrzegania określonych norm.
Jak trafnie zauważył WSA, zgodnie z tzw. zasadą aktualności organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. Odnosząc się do powyższej kwestii, zwrócić uwagę należy, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stanowiącej "powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP" (wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., II GSK 143/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z tego, że z "zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego, a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności (zob. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl por. też A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym (w:) Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 313-326 oraz powoływane tam orzecznictwo). Zdaniem TK gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji". Powoduje to, że należy tu odpowiednio (tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "Odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów" (wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r., II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz A. Skoczylas (w:) Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu, względem którego sankcja miałaby być nałożona. Na aktualną wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189c k.p.a. statuującego zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. Należy podkreślić, iż wyrażająca tą zasadę paremia lex mitior agit (ustawa względniejsza działa wstecz) wynika nie tylko z rodzimych standardów konstytucyjnych, tj. art. 2 i 42 ust. 1 Konstytucji RP, lecz także z aktów prawa międzynarodowego, tj. art. 15 MPPOiP, art. 7 ust. 1 EKPC i zasady 2 rekomendacji nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Państw Członkowskich Rady Europy z 13.02.1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych. Na powinność posługiwania się tą zasadą w prawie administracyjnym zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 189(c) oraz powoływane tam motywy wyroku NSA z 9.11.2017 r., II GSK 143/16, LEX nr 2431272 i wyrok NSA z 13.05.2008 r., II GSK 104/08, LEX nr 566198).
Należy zauważyć, iż ustawą "względniejszą dla sprawcy deliktu administracyjnego jest ta ustawa, której wybór opiera się na ocenie całokształtu konsekwencji wynikających dla niego z zastosowania obydwu wchodzących w grę ustaw, przy czym ocena ta musi być dokonana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Sytuacja ta ma szczególne znaczenie gdy nie obowiązuje już norma prawna stanowiąca, że określone zdarzenie jest deliktem administracyjnym, jak również norma ustanawiająca sankcję za ten delikt. Na konieczność takiej wykładni wskazuje też analiza funkcji sankcji administracyjnych z punktu widzenia przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa oraz przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady proporcjonalności.
W orzecznictwie NSA podnosi się także, że instytucja sankcji administracyjnych podlega, podobnie jak cały nasz system prawny, oddziaływaniom tzw. procesu europeizacji. Chodzi tu o wpływ szeroko rozumianego prawa europejskiego, obejmującego nie tylko system prawa Unii Europejskiej, lecz również porządek prawny Rady Europy, na system naszego prawa (wyrok NSA z 14 kwietnia 2023 r., II GSK 1263/19 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 49 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1) nikt nie może zostać skazany za popełnienie czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu, który według prawa krajowego lub prawa międzynarodowego nie stanowił czynu zabronionego pod groźbą kary w czasie jego popełnienia. Nie wymierza się również kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zabroniony pod groźbą kary został popełniony. Jeśli ustawa, która weszła w życie po popełnieniu czynu zabronionego pod groźbą kary, przewiduje karę łagodniejszą, ta właśnie kara ma zastosowanie. Tak sformułowana zasada stanowi w istocie, wrażenie w postaci skodyfikowanej zasady, która ma w chwili obecnej podstawy w orzecznictwie TSUE. TSUE uznał zastosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy za zasadę ogólną prawa wspólnotowego (zob. Monika Szwarc-Kuczer; Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy: Tom I, pod redakcją Andrzeja Wróbla, Warszawa 2010, s. 858; tak też wyrok NSA z 14 kwietnia 2023 r., II GSK 1263/19 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontekście sankcji administracyjnych TSUE wskazał, że przy nakładaniu kary za zachowanie niezgodne z przepisami, sąd krajowy jest zobowiązany do przestrzegania zasady stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej (zob. wyrok TS z dnia 8 marca 2007 r., C-45/06, CAMPINA, ZOTSiS 2007, nr 3A, poz. I-2089). W świetle orzecznictwa europejskiego nie ma także wątpliwości, że na zasadę stosowania z mocą wsteczną przepisów przewidujących mniej dolegliwe kary można powoływać się nie tylko wobec rozstrzygnięć nakładających sankcje karne sensu stricto, ale również sankcje administracyjne (Wyrok Sądu - dawniej: Sądu Pierwszej Instancji z 8.07.2020 r., T-576/18, CRÉDIT AGRICOLE SA PRZECIWKO EUROPEJSKIEMU BANKOWI CENTRALNEMU., LEX nr 3035407 pkt 71; zob. podobnie wyroki: z dnia 8 marca 2007 r., Campina, C-45/06, EU:C:2007:154, pkt 32, 33; z dnia 11 marca 2008 r., Jager, C-420/06, EU:C:2008:152, pkt 60; z dnia 27 czerwca 2017 r., NC/Komisja, T-151/16, EU:T:2017:437, pkt 54).
W wyroku TSUE z dnia 11 marca 2008 r., w sprawie C-420/06 podkreślono zaś, iż zasada stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej należy do tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskich, wobec czego należy uznać ją za ogólną zasadę prawa wspólnotowego, nad której przestrzeganiem czuwa Trybunał i którą sąd krajowy obowiązany jest zachować.
Jak wynika z powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa wskazanych w tym zakresie w skardze kasacyjnej w pkt 1-4.
W ocenie NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a.
Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Brak takiego działania po stronie organów musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy istotnego elementu jej stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej.
Trafnie w tym kontekście zauważył Sąd I instancji, że organ nie odniósł się prawidłowo do wywodów wynikających z opinii z dnia 9 maja 2019 r. sporządzonej przez dr n. farm., specjalistę farmacji przemysłowej A. O. oraz dr hab. n. farm. B. K. z Uniwersytetu [...]. Niewystarczające jest bowiem lakoniczne stwierdzenie, że organ nie podziela tych opinii i nie są one dla niego wiążące. Prawidłowa jest też konstatacja WSA, iż z tych względów nie sposób uznać, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu (wraz z wymienionymi przez Sąd I instancji przepisami art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego, było uzasadnione. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w konsekwencji niewykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., organ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Oczywiste jest również, że organy administracji nie mają obowiązku informowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą o wszelkich zmianach przepisów prawa ich dotyczących. W realiach niniejszej sprawy podkreślić jednak należy, iż stosowany przez spółkę wzór umowy o świadczenie usług został zaakceptowany przez WIF w piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r.
Mimo, że miało to miejsce w 2011 r., a więc przed nowelizacją p.f. w 2015 r., to stosownie do art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pomimo tego, że ustawodawca nie nałożył w tej regulacji na organ dodatkowych obowiązków, to jednak zobowiązał organ do takiego działania, które w odbiorze strony będzie zasługiwało na miano wiarygodnego oraz rzetelnego. Niedopuszczalnym pozostaje w świetle tej zasady takie działanie organu, które prowadzi do wykorzystania niewiedzy i - w efekcie tego – zaniechania rezygnacji z określonego działania, tak jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Naruszając art. 8 k.p.a. organ administracji nie powinien w tym względzie zasłaniać się brakiem zastosowania tej regulacji poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Jak zostało to już wielokrotnie wskazane w literaturze, znaczenie zasad ogólnych wykracza poza obręb tego procesu (zob. J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie NSA, St. Praw.-Ekonom. 1986, z. 36, s. 61-62). Sama treść zasady budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej wskazuje na to, że organy w każdym swoim działaniu tego rodzaju ufność powinny budować (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1525/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, jak zwrócił na to uwagę sąd I instancji, w 2011 r. miała miejsce akceptacja przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego umów zawieranych przez Spółkę.
Z uwagi na to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika spółki, który brał udział w postępowaniu przed Sądem I instancji, z tytułu udziału w rozprawie przed NSA oraz terminowego sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).