VI SA/Wa 5954/23

VI SA/Wa 5954/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jendrzejewska
Dorota Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Linkowski
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 702/25 - Wyrok NSA z 2025-09-30
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
art. 29 ust. 1, 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 8, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2023 r. (dalej: "zaskarżona decyzja") Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Organ", "GDDKiA"), na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.; dalej także: "Udp") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "Kpa"), po rozpoznaniu wniosku M. S. oraz W. S. (dalej: "Skarżący", "Strona"), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Organu z [...] maja 2023 r. nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gminie [...], w obszarze węzła [...], zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. [...]) – utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2023 r.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 24 lutego 2023 r. Skarżący zwrócili się do GDDKiA o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu na działkę nr [...], położoną w obrębie [...], gminie [...], w obszarze węzła [...], zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. [...]), w związku z planowaną budową obiektu usługowo – handlowego.
GDDKiA, po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z [...] maja 2023 r. odmówił zezwolenia na przebudowę zjazdu do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gminie [...], w obszarze węzła [...], zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. [...]).
W dniu 12 czerwca 2023 r. Skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zawiadomieniem z 26 lipca 2023 r. Organ, na podstawie art. 10 § 1 Kpa poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia końcowego oświadczenia w sprawie.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, GDDKiA decyzją z [...] sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2023 r.
Uzasadniając decyzję GDDKiA wskazał, że Skarżący ubiegali się o wydanie zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na przebudowę istniejącego zjazdu do działki nr [...], w celu obsługi działalności gospodarczej tj. obsługi obiektu usługowo - handlowego, położonego w obrębie [...], gminie [...], w obszarze węzła [...], zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. [...]), stąd właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości byłby zjazd zwykły.
Organ zauważył, że wskazana działka obecnie nie jest wykorzystywana na cele działalności gospodarczej, zaś po przebudowie istniejącego zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości ulegnie zmianie tj. będzie służył do obsługi działalności usługowo - handlowej. Ponadto jak wynika z załączonego do akt sprawy uproszczonego wypisu z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej nr [...], właścicielami przedmiotowej działki nr [...] są Skarżący.
GDDKiA zaznaczył, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi powinna być zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W ramach rozpatrywania wniosków dotyczących przebudowy zjazdu zarządca drogi działa w ramach uznania administracyjnego. Podkreślić trzeba, zdaniem Organu, że możliwość wydawania aktów o charakterze uznaniowym stanowi jeden ze sposobów działania organów administracyjnych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca pozostawia organowi wybór jednego z kilku rozstrzygnięć. Jednak taka metoda podejmowania decyzji podlega szczególnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o "swobodnym", czy niekontrolowanym działaniu administracji publicznej. Wybór organu w ramach uznania administracyjnego najbardziej właściwego rozstrzygnięcia sprawy wiąże się zatem ze zwiększoną kontrolą tego rodzaju rozstrzygnięć, a zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.
Jak podkreślił Organ charakter planowanej działalności, który obsługiwałby wnioskowany zjazd zwykły wiąże się z obsługą klienta zewnętrznego, w związku z powyższym zjazd ten charakteryzowałby się dużą częstotliwością użytkowania.
Przedmiotowy zjazd znajduje się w obszarze skrzyżowania drogi ekspresowej [...] z drogą wojewódzką nr [...] oraz drogą gminną (ul. [...]). Powyższe okoliczności potwierdza mapa stałej organizacji ruchu na ww. węźle łączącym drogę ekspresową [...] z drogą wojewódzką nr [...] oraz drogę gminną (ul. [...]), gdzie skrzyżowanie ww. dróg zostało oznaczone znakiem pionowym "A- 6b" położonym w km 13+710 drogi gminnej (ul. [...]), tj. "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po prawej stronie", który zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych stosuje się wówczas, gdy droga podporządkowana występuje po prawej stronie drogi z pierwszeństwem. Organ zaznaczył, że skrzyżowanie jest miejscem gdzie użytkownicy drogi muszą podejmować decyzję dotyczącą zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, wyboru trasy oraz prowadzić obserwację zachowań innych uczestników ruchu. Długi czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru skrętu mogłaby prowokować użytkowników zjazdu do wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a tym samym doprowadzać do kolizji czy też wypadków drogowych. Zjazd zwykły (przebudowany) funkcjonujący w takim miejscu może wpłynąć na ograniczenie płynności oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na tej drodze w związku z planowaną zmianą zagospodarowania działki.
Według GDDKiA jak wynika z oznaczeń poziomych jezdni, w obrębie przedmiotowego zjazdu występuje znak "P-1e" tj. linia pojedyncza przerywana — prowadząca szeroka, który występuje w ciągu znaku "P-4" tj. linia podwójna ciągła, ww. znaki służą do obsługi ww. zjazdu. Natomiast na przedmiotowym obszarze występuje również znak "P-8a" tj. strzałka kierunkowa na wprost, którą stosuje się w celu wskazania, że z pasa, na którym się znajduje, dozwolona jest jazda tylko na wprost, tj. zgodnie ze znakiem tablicowym "E-21" w kierunku [...], [...], [...] oraz [...] oraz znak "P-8b" tj. "strzałka kierunkowa do skrętu". Według stałej organizacji ruchu pas wyłączenia do skrętu w prawo, umożliwia skręt na łącznicę drogi ekspresowej [...] tj. zgodnie ze znakiem tablicowym w kierunku [...], [...] oraz [...].
Następnie Organ podniósł, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. zdjęć przedmiotowego zjazdu, wynika, że działka nr [...] jest obecnie niezagospodarowana, na co wskazuje zarośnięty teren oraz obecne na nim odpady (śmieci), a zatem nie generuje ona dużego ruchu na zjeździe. Jednakże, zmiana zagospodarowania działki nr [...] i utworzenie na niej obiektu usługowo - handlowego, spowoduje, że ruch pojazdów osobowych oraz pojazdów służących do obsługi obiektu tj. śmieciarek, ciężkich samochodów dostawczych, na przedmiotowym zjeździe znacznie wzrośnie. Tego typu obiekt, stanowiący duży generator ruchu samochodowego i pieszego, wymaga rozwiązań komunikacyjnych, umożliwiających zapewnienie prawidłowych i bezpiecznych warunków ruchu, który miałaby przejąć droga gminna (ul. [...]).
Jak wynika z pisma Skarżących z 13 kwietnia 2023 r., pojazdy miarodajne, które będą poruszać się na przedmiotowym zjeździe, zostały określone przez nie jako "samochody dostawcze". Zaś ze zjazdu będą korzystać samochody osobowe - średnio 14 na dobę oraz "samochody dostawcze do 3,5 t średnio na dobę", ponadto strony "nie przewidują ruchu pieszego oraz rowerowego w przekroju zjazdu".
Organ zważył, że włączenie obsługi komunikacyjnej budynku usługowo - handlowego w obszarze węzła, spowodowałoby powstanie istotnego punktu kolizyjnego. Każdy pojazd oczekujący na możliwość wykonania manewru wjazdu/wyjazdu do lub z działki nr [...] powodowałby blokowanie ww. węzła i blokowanie ruchu na drodze gminnej (ul. [...]) i drodze wojewódzkiej nr [...]. Ponadto zbyt długi czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru, może skutkować próbami wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a w konsekwencji być przyczyną zdarzeń drogowych.
GDDKiA zaznaczył, że według wniosku inicjującego postępowanie, Strony wymagają przebudowy zjazdu do szerokości 6 m, w celu obsługi działalności usługowo - handlowej. A zatem wnioskowany zjazd wymagałby przebudowy do parametrów zjazdu klasy B (według "Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach. Wzorców i standardów rekomendowanych przez Ministra właściwego ds. transportu. WR-D-33"). W celu usprawnienia ruchu na drodze oraz umożliwienia bezpiecznego wjazdu do działki nr [...], na której znajdowałaby się działalność usługowo - handlowa, zasadnym byłoby utworzenie dodatkowego pasa lewoskrętu na drodze gminnej (ul. [...]). Jednakże w ocenie Organu podkreślenia wymaga fakt, iż obecne zagospodarowanie obszaru zjazdu oraz sąsiedztwo węzła [...] wyklucza taką możliwość.
Mając zatem na uwadze powyższe GDDKiA uznał, że nie miał obowiązku uwzględnienia żądania Skarżących. Przepis rozporządzenia tj. § 55 pkt 2 w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, jasno wskazuje, iż zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. W ślad za Organem I instancji, należy wskazać, że na przedmiotowym terenie nie występują trudne warunki.
Organ zwrócił uwagę, iż z materiału dowodowego w sprawie wynika, że obecnie funkcjonujący zjazd do działki nr [...] jest bardzo rzadko wykorzystywany, zaś planowana zmiana zagospodarowania ww. nieruchomości tj. utworzenie na jej terenie działalności usługowo - handlowej, przyczyni się do zwiększenia ruchu na ww. zjeździe, a zatem pozwolenie na jego przebudowę do parametrów wskazanych przez Strony stworzyłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym obszarze. Brak jest możliwości technicznej (z uwagi na zagospodarowanie pasa drogowego oraz funkcjonujący węzeł drogowy) wyposażenia zjazdu w dodatkowe elementy zapewniające bezpieczeństwo jego użytkowników oraz użytkowników ruchu drogowego.
Następnie Organ zauważył, że według Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [...]/[...]/, w granicy którego znajduje się przedmiotowy zjazd, natężenie ruchu wynosiło 3732 poj./dobę, zaś według Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2020/2021 r. natężenie ruchu wynosiło 4532 poj./dobę przy pełnej strukturze rodzajowej pojazdów silnikowych: motocykle, samochody osobowe i mikrobusy, lekkie samochody ciężarowe (dostawcze), samochody ciężarowe (z przyczepami i bez), autobusy, ciągniki rolnicze i rowery. A zatem natężenie ruchu ma na ww. odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] tendencję wzrostową.
W ocenie GDDKiA, wymienione powyżej natężenie pojazdów na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] wymaga większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi oraz wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu. Niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe.
Organ podkreślił, że odmowa udzielenia zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu mieści się w tak rozumianym działaniu prewencyjnym. W związku z art. 29 ust. 4 Udp, zarządca drogi jako organ odpowiedzialny za bezpieczeństwo ruchu drogowego, odmówił wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gminie [...], w obszarze węzła [...], zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. [...]).
W kwestii zarzutu Strony dotyczącego niezasadnego przyjęcia przez Organ I instancji, że nowe zagospodarowanie działki nr [...] spowoduje m.in. ograniczenie płynności ruchu, gdyż w obecnym stanie na działkę mogą wjeżdżać pojazdy i maszyny rolnicze poruszające się wolno i o dużych gabarytach, które już to ograniczenie płynności ruchu zdaniem Skarżących powodują, należy zauważyć, że jak wynika z dokumentacji zdjęciowej zawartej w aktach postępowania, działka nr [...] pomimo przeznaczenia rolniczego jest niezagospodarowana, zaś jej teren jest dziko porośnięty i zajęty śmieciami. Powyższe świadczy o tym, że Skarżący jedynie domniemują, iż ruch maszyn rolniczych na działkę nr [...] spowalnia ruch na przedmiotowym odcinku drogi, gdyż w rzeczywistym stanie faktycznym takie pojazdy i maszyny nie komunikują się przedmiotowym zjazdem z ww. działką. Nawet jeżeli przyjąć, że zjazdem tym komunikują się pojazdy rolnicze, to natężenie na zjeździe jest sporadyczne. Natomiast, jak wskazał Organ, zupełnie odwrotny ruch generuje obiekt usługowo - handlowo, co potwierdza przedłożona struktura rodzajowa ruchu przy piśmie z 13 kwietnia 2023 r.
Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosku o "przedstawienie audytu BRD dla rozwiązania przy skrzyżowaniu zrealizowanego przez zarządcę drogi", Organ podkreślił, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy też oceny stanu technicznego i bezpieczeństwa na drogach.
GDDKiA zwrócił również uwagę, że przedmiotowy odcinek drogi został wybudowany w latach 1976-1979, a rozbudowany w latach 2017-2021 węzeł [...] (po stronie przylegania działki nr [...]) nie został rozbudowany w ramach realizowanej przez zarządcę drogi inwestycji. Ponadto w stosunku do przedmiotowego zjazdu GDDKiA nie wydawał zezwolenia na jego lokalizację oraz nie posiada informacji o dacie jego utworzenia. Natomiast podkreślenia wymaga fakt, iż zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zjazd zlokalizowany jest w obszarze skrzyżowania drogi ekspresowej [...] z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. [...]) i stanowi skomunikowanie z działką nr [...], której obecne zagospodarowanie jest oznaczone jako rolne. Jak już zatem wskazywano, zmiana zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i stworzenie na jej terenie budynku usługowo - handlowego przyczyni się do znacznego zwiększenia natężenia ruchu na przedmiotowym zjeździe, zaś obecne zagospodarowanie obszaru węzła [...] oraz stała organizacja ruchu uniemożliwiają utworzenie dodatkowego pasa lewoskrętu na drodze gminnej (ul. [...]) oraz przebudowę tegoż zjazdu do parametrów wskazanych przez Strony, gdyż wiązałoby się to z pogorszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym obszarze.
W konsekwencji według Organu, zarządca drogi działając na podstawie przepisów prawa uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. Kpa nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Ze sprzecznością interesów mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Stosownie zatem do powołanego wyżej art. 7 i art. 8 Kpa GDDKiA dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony powinien ustąpić.
Pismem z 5 października 2023 r. Skarżący wnieśli do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 Kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Organ, że:
a. zjazd po przebudowie charakteryzowałby się dużą częstotliwością użytkowania; po zmianie zagospodarowania działki i utworzeniu na niej obiektu usługowo-handlowego ruch pojazdów osobowych oraz pojazdów służących do obsługi obiektu na przedmiotowym zjeździe znacznie wzrośnie;
b. czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru skrętu mógłby prowokować użytkowników zjazdu do wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a tym samym doprowadzać do kolizji czy też wypadków drogowych;
c. zjazd zwykły po przebudowie funkcjonujący w przedmiotowym miejscu może wpłynąć na ograniczenie płynności oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na tej drodze w związku z planowaną zmianą organizacji działki;
d. na przedmiotowej działce znajdują się obecnie odpady;
e. włączenie obsługi komunikacyjnej budynku handlowo-usługowego spowodowałoby powstanie istotnego punktu kolizyjnego;
f. pozwolenie na przebudowę zjazdu do parametrów wskazanych przez strony stworzyłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym obszarze;
g. brak jest możliwości technicznej wyposażenia zjazdu w dodatkowe elementy zapewniające bezpieczeństwo jego użytkowników oraz użytkowników ruchu drogowego;
h. natężenie na obecnie istniejącym zjeździe jest sporadyczne – zupełnie odwrotny ruch generuje obiekt usługowo-handlowy;
- co skutkowało uznaniem przez Organ, że obecne zagospodarowanie węzła [...] oraz stała organizacja ruchu uniemożliwiają utworzenie dodatkowego pasa lewoskrętu na drodze gminnej oraz przebudowę zjazdu do parametrów wskazanych przez wnioskodawcę, podczas gdy po przebudowie zjazd w dalszym ciągu charakteryzowałby się niewielką częstotliwością użytkowania, ruch na zjeździe nie wzrósłby w odczuwalny sposób, pojazdy jadące od strony miejscowości [...] w kierunku węzła nie musiałyby oczekiwać na możliwość wykonania manewru skrętu, nie dochodziłoby do wymuszania pierwszeństwa przejazdu ani nie zwiększyłoby się ryzyko wypadków drogowych, przebudowa zjazdu nie wpłynęłaby w żaden negatywny sposób na płynność ruchu, ani nie obniżyłaby bezpieczeństwa ruchu, odpady nie znajdują się na przedmiotowej działce, a na działce sąsiedniej, zmiana przeznaczenia działki nie doprowadzi do powstania istotnego punktu kolizyjnego, planowany obiekt handlowo-usługowy nie będzie generować większego ruchu samochodów, albowiem zaplanowano przy nim jedynie 4 miejsca parkingowe,
2. naruszenie przepisów postępowania , tj. art. 7 Kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przebudowa zjazdu, o zezwolenie na którą wnoszą Skarżący jest sprzeczna z interesem społecznym, co skutkowało brakiem wydania zezwolenia na przebudowę, podczas gdy interes Skarżących w przebudowie zjazdu nie jest w żaden sposób sprzeczny z interesem społecznym,
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i ust. 4 Udp w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych ("Rozporządzenie z 2022r.") poprzez ich błędne zastosowanie, będące konsekwencją bezpodstawnego przyjęcia przez Organ, że miejsce w którym zlokalizowany jest zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu; że nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka wystąpienia trudnych warunków, która umożliwia projektowanie zjazdu w obszarze węzła i skrzyżowania, Organ miał prawo odmówić zezwolenia w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, podczas gdy przedmiotowy zjazd już istnieje, a Skarżący wnioskują wyłącznie o jego niewielkie poszerzenie w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, przebudowa zjazdu w tej lokalizacji nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, w niniejszej sprawie zachodzą trudne warunki pozwalające zezwolić na projektowanie zjazdu w przedmiotowym miejscu, Organ powinien w ramach tzw. uznania administracyjnego zezwolić na przebudowę zjazdu.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem przy jej wydaniu Organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego czy też prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.
Stosownie do postanowienia art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przebudowa zjazdu może dotyczyć wyłącznie zjazdów dotychczas istniejących. Przy czym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "zjazdem istniejącym, w rozumieniu powołanego przepisu, jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przez użyte w ustawie określenie »zjazd istniejący« należy rozumieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie" (wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 599/19, LEX nr 3308217). Strona powołuje się zaś w swoim wniosku na potrzebę przebudowa aktualnie istniejącego zjazdu w związku z jej zamierzeniem inwestycyjnym, jakim jest posadowienie obiektu usługowo-handlowego na działce nr [...] położoną w obrębie [...], gminie [...], w obszarze węzła "[...], zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. [...]).
Sąd stwierdza, że zgodnie z informacją GDDKiA nie było wydane zezwolenie na lokalizację zjazdu mającego ulec aktualnie, zgodnie z oczekiwaniem Strony przebudowie, ani też nie wiadomo kiedy ten zjazd powstał. W tym stanie rzeczy, w świetle przytoczonego powyżej wyroku NSA, już sam brak legalności przedmiotowego zjazdu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku Skarżących.
W dalszej kolejności Sąd stwierdza, że argumentacja faktyczna i prawna przedstawiona na uzasadnienie przyjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę. W ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez Organ prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Nie doszło też w ocenie Sądu do uchybienia zasadzie budowania zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 Kpa. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez GDDKiA, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. W konsekwencji ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, czyli art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
I tak, zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. (w myśl którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi). Jednocześnie, jak stanowi art. 29 ust. 4 ustawy, ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Nie budzi wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. W realiach niniejszej sprawy luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w Rozporządzeniu z 2022 r. Jednocześnie przepisy wspomnianego Rozporządzenia oraz ustawy o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia jak i przebudowy zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację czy przebudowę zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia takiej zgody należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody jest tutaj zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 232/20).
Dodatkowo, w oparciu o art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 55 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia z 2022r., należy mieć na uwadze, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach. Stosownie natomiast do postanowienia § 4 pkt 22 tego Rozporządzenia przez trudne warunki należy rozumieć warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego. W odniesieniu do twierdzenia skargi co do istnienia trudnych warunków pozwalających na przebudowę zjazdu Sąd stwierdza, że przepis wspomnianego § 55 Rozporządzenia określa zasady lokalizacji zjazdu a nie jego przebudowy a odwołanie do trudnych warunków jest przesłanką umożliwiającą lokalizację nowego zjazdu w szczególnych okolicznościach wskazanych w § 4 pkt 22 Rozporządzenia. Z tego też względu zarzuty skargi argumentowane istnieniem trudnych warunków w niniejszym przypadku nie zasługują na uznanie.
Zasadnie Organ uznał, że do wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu nie mogło dojść z uwagi na to, że powodowałby on zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący przebudowy istniejącego zjazdu, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób oddziaływać to będzie na płynność ruchu pojazdów i czy będzie to miało znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu takiej zgody przez organ, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zdaniem Sądu dokonana przez Organ ocena zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przy wydaniu decyzji w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu, jest niewadliwa. Sąd bowiem za logiczne i przekonujące uznaje argumenty GDDKiA, który jest wyspecjalizowanym organem realizującym od lat zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia takiej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Wiedza ta zalicza się do tzw. faktów znanych organowi z urzędu, o których mowa w art. 77 § 4 Kpa.
Zasadnie w ocenie Sądu GDDKiA wziął pod uwagę w pierwszej kolejności to, że działka nr [...], położona jest w obrębie [...], gminie [...], w obszarze węzła [...], zlokalizowanego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą wojewódzką nr [...] i drogą gminną (ul. [...]). Nie ulega zaś wątpliwości, że w takim przypadku od uczestników ruchu wymagana jest szczególna uważność, która w przypadku uwzględnienia wniosku Strony musiałaby ulec istotnemu zwiększeniu albowiem wymagane w takim przypadku byłoby uwzględnienie tych uczestników, którzy wyjeżdżają ze spornej działki lub też spowalniając ruch pojazdu wjeżdżają na nią. Niewątpliwie następuje w takim przypadku ograniczenie płynności ruchu drogowego i zwiększone prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze. Nie można też wykluczyć sytuacji, że decyzje o potrzebie skorzystania z oferty handlowej, podejmowane w trakcie jazdy będą czasami spontaniczne, skutkując nieprzewidzianym hamowaniem co w przypadku bliskości skrzyżowania może dodatkowo narażać innych uczestników ruchu na niebezpieczeństwo.
Ponadto aktualnie sporna działka o przeznaczeniu rolniczym jest niezagospodarowana i jako taka nie generuje istotnego ruchu pojazdów. To bowiem, że działka nie jest trwale zagospodarowana wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, zaś to czy składowane są na niej odpady czy też nie, pozostaje bez wpływu na ocenę zachowania zasad bezpieczeństwa w przypadku przebudowy zjazdu. Sąd stwierdza zatem, że kwestionowane przez Stronę twierdzenie Organu co do odpadów znajdujących się na działce nie jest okolicznością istotną w tej sprawie.
Sąd zauważa, że nawet jeżeli z istniejącego zjazdu korzystają pojazdy rolnicze to z całą pewnością jest to ruch sporadyczny, którego nie sposób porównać do ruchu, jaki może generować obiekt handlowy i to niezależnie od ilości miejsc parkingowych przewidzianych dla klientów. Doświadczenie życiowe podpowiada bowiem, że taki obiekt wymaga ruchu pojazdów zapewniających jego obsługę (samochodów dostawczych, śmieciarek). W takim zaś przypadku powinno dojść do szczególnych rozwiązań komunikacyjnych, umożliwiających zapewnienie prawidłowych i bezpiecznych warunków ruchu. Trzeba też tutaj zgodzić się z Organem, że każdy pojazd oczekujący na możliwość wykonania manewru wjazdu/wyjazdu do lub z działki nr [...] powodowałby blokowanie ww. węzła i blokowanie ruchu na drodze gminnej (ul. [...]) i drodze wojewódzkiej nr [...]. Ponadto zbyt długi czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru, może skutkować próbami wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a w konsekwencji być przyczyną zdarzeń drogowych. Organ nadto wskazał, że celem umożliwiania bezpiecznego wjazdu na działkę konieczne byłoby utworzenie dodatkowego pasa lewoskrętu na drodze gminnej ale obecne zagospodarowanie obszaru tego zjazdu i sąsiedztwo węzła [...] wyklucza taką możliwość. Brak zatem możliwości wprowadzenia rozwiązań, które są konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa tym, którzy korzystaliby z tego zjazdu, jak i innym uczestnikom ruchu drogowego. Twierdzenia Organu w tym zakresie sformułowane nie są przez Sąd kwestionowane albowiem jako organ wyspecjalizowany posiada w tym zakresie wiedzę specjalną. Stąd też samo zaprzeczenie przez Stronę powyższemu wnioskowaniu nie jest wystarczające dla jego skutecznego podważenia.
Zasadnie też Organ uwzględnił przy ocenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego natężenie ruchu drogowego, które w tym miejscu (drodze wojewódzkiej nr [...]) należy postrzegać za duże i podlegające wzrostowi z biegiem lat 3732 poj./dobę w 2015r.; 4532 poj./dobę w latach 2020/2021). Okoliczność ta nie służy bezpieczeństwu drogowemu. Oczywistym bowiem jest, że zwiększony ruch pojazdów generuje większe prawdopodobieństwo kolizji i wypadków drogowych.
Zasadą przy wyrażaniu zgody w takiej sprawie jak ta będąca przedmiotem rozstrzygnięcia przez Organem jest prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy. W świetle powyższego, na gruncie stanu faktycznego tej sprawy zasadnie GDDKiA przyjął, że względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym przemawiają przeciwko udzieleniu zezwolenia na przebudowę wskazanego zjazdu. W tym stanie rzeczy interes społeczny rozumiany jako zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla ochrony zdrowia i życia uczestników tego ruchu, prawidłowo uzyskał prymat nad indywidulanym interesem wnioskujących wywodzonym ze zmiany dotychczasowego przeznaczenia działki.
Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a Organ należycie wyjaśnił motywy podejmowanego rozstrzygnięcia czym wypełnił wymogi, jaki w tym zakresie stawia art. 107 § 3 Kpa.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.