II GSK 692/22

II GSK 692/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Krzysztof Dziedzic
Wojciech Maciejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
IV SA/Po 835/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-01-12
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 924
art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 48a ust. 4, art. 46a i art. 46b, art. 46 ust. 4
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189c
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22 i art. 31 ust. 3, art. 178 ust. 1, art. 233 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 512
§ 9 ust. 10
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 835/21 w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. w P. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczenia działalności przez przedsiębiorców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu na rzecz T. Sp. z o.o. w P. (poprzednio: J. Sp. z o.o. w P.) 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Po 835/21 uwzględnił skargę J. Sp. z o.o.
z siedzibą w P. (zwanej dalej Spółką F.) na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej WPWIS) z dnia 27 lipca 2021 r., nr DN-HP.906.35.2021 utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu (zwanego dalej PPIS) z dnia 27 maja 2021 r., nr PSSE.HŻ.8.2021/KP (znak HŻ.NP.9020.1.129.2021) wymierzającą Spółce F. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niezastosowanie się do ograniczenia działalności przedsiębiorców polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków
i napojów gościom siedzącym przy stołach dokonującym własnego wyboru potraw
z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności, zwanej dalej PKD, w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z) za wyjątkiem ogródka gastronomicznego oraz umorzył postępowanie administracyjne i zasądził od WPWIS na rzecz Spółki F. kwotę 2 217 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane
z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszeniu uległy przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924, zwanej dalej u.z.z.), zgodnie z którymi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b u.z.z. nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 u.z.z. lub w art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z., podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. W sprawie wymierzono karę z tytułu naruszenia zakazu ustanowionego na podstawie art. 46b pkt 2 u.z.z. polegającego na czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Przepis art. 46b pkt 2 u.z.z. stanowił delegację dla wydania kolejnych rozporządzeń wprowadzającego wspomniane ograniczenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512, zwanego dalej r.s.o. Zgodnie z § 9 ust. 10 r.s.o. w brzmieniu
z daty kontroli (26 marca 2021 r.), do dnia 9 kwietnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu
i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Taka działalność była przez Spółkę F. realizowana w chwili kontroli, a jej powoływanie się na realizację umowy coworkingu (udostępniania w drodze najmu przestrzeni do pracy) nie mogło skutecznie uchylić postanowienia § 9 ust. 10 r.s.o. Zaskarżone decyzje podlegały jednak uchyleniu z tego względu, że przepisy r.s.o. (podobnie zresztą jak wydane następnie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów
w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845, zwanego dalej r.s.o.2) nie mogły stanowić podstawy decyzji, o jakiej mowa w art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm., zwanej dalej Konstytucją RP, ograniczenia
w zakresie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia
i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (zd. pierwsze). Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zd. drugie). W sprawie doszło do naruszenia przewidzianej konstytucyjnie formy wprowadzenia ograniczeń w realizacji wolności prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem naruszono obowiązek wprowadzania takich ograniczeń w drodze ustawy, stosując regulację rangi rozporządzenia (§ 9 ust. 10 r.s.o.). Tym samym decyzje wydane w sprawie naruszyły art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., a więc zasadę legalizmu. Same zaś rozwiązanie normatywne § 9 ust. 10 r.s.o. nie odnajdywało dostatecznych podstaw w zakresie upoważnienia ustawowego, które odpowiadałoby standardom art. 92 Konstytucji RP; nie spełniały wymogu określenia wytycznych dotyczących treści aktu, bowiem ustawodawca nie sformułował wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania. Za wytyczne nie można było uznać stwierdzenia, iż Rada Ministrów winna przy wydawaniu rozporządzenia mieć na względzie "zakres stosowanych rozwiązań i bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego". Regulacja obejmująca upoważnienie z art. 46b zd. wstępne w zw. z art. 46a zd. końcowe u.z.z. okazała się regulacją blankietową. Nadto, ograniczenie nie odpowiadało wymogom art. 233 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, bowiem ograniczenie wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) mogło odbywać się tylko w stanie nadzwyczajnym, a stan epidemii, ani stan zagrożenia epidemicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym określonym w art. 228 ust. 1 Konstytucji RP.
Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci:
1) art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 48a ust. 4, art. 46a i art. 46b u.z.z. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wprowadzeniem stanu epidemii (Dz.U. 2021 r., poz. 861, zwanego dalej r.s.o.2), przez "jego niezastosowanie – poprzez uznanie niekonstytucyjności wskazanego przepisu w sytuacji gdy regulacja spełnia wymogi konstytucyjne";
2) "art. 145 § 1 pkt 1c" p.p.s.a. w zw. z art. 189c k.p.a., "poprzez niewłaściwe przyznanie, że organ niewłaściwie zastosował art. 189c k.p.a., w sytuacji gdy właściwie zastosowano ww. przepis", a także
3) art. 31, art. 87 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niesłuszne przyjęcie, że przepisy stanowiące podstawę decyzji były niezgodne z Konstytucją RP i jako takie nie obowiązują.
WPWIS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Spółka F. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 48a ust. 4, art. 46a i art. 46b u.z.z. w zw.
z § 10 ust. 1 pkt 3 r.s.o.2, przez "jego niezastosowanie – poprzez uznanie niekonstytucyjności wskazanego przepisu w sytuacji gdy regulacja spełnia wymogi konstytucyjne". Po pierwsze, treść zarzutu kasacyjnego ogranicza się wyłącznie do zaprzeczenia twierdzeniu Sądu I instancji, iż w organy zastosowały te przepisy, choć (jak można mniemać) jeden z nich "nie spełniał wymogów konstytucyjnych". Uzasadnienie skargi kasacyjnej również nie pozwala na rekonstrukcję motywów sformułowania takiego zarzutu. W szczególności jakikolwiek wątek uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala wskazać, który w ocenie skarżącej przepis Sąd I instancji w nieuprawniony sposób potraktował jako niekonstytucyjną partię podstawy zaskarżonych decyzji. Taki zarzut wymagałby wykazania, że w sprawie nie doszło do naruszenia regulacji konstytucyjnej wskazanej przez Sąd I instancji, a więc art. 7, art. 31 ust. 3, art. 92 i art. 233 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Po drugie, nawet gdyby chodziło o przepis bezpośrednio poprzedzający zwrot "jego niezastosowanie", a więc o § 10 ust. 1 pkt 3 r.s.o.2, to nawet trafność tego zarzutu (a więc wykazanie, że spełniał on wymogi konstytucyjne) nie jest w stanie spowodować uwzględnienia skargi, skoro podstawą wydania tego przepisu było upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46b zd. wstępne w zw. z art. 46a zd. końcowe u.z.z. i to właśnie wadliwość tej regulacji stanowiła podstawę uchylenia decyzji obu instancji. Zresztą nawet potencjalną podstawą decyzji mógł być tylko § 9 ust. 13 r.s.o.2, a nie wskazany w skardze kasacyjnej § 10 ust. 3 pkt 1 r.s.o.2., który dotyczył obowiązku zapewnienia jednorazowych rękawiczek i środków dezynfekcji, co w ogóle nie stanowiło przedmiotu postępowania administracyjnego.
Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 pkt 1c" p.p.s.a. w zw. z art. 189c k.p.a., "poprzez niewłaściwe przyznanie, że organ niewłaściwie zastosowała art. 189c k.p.a., w sytuacji gdy właściwie zastosowano ww. przepis". Przede wszystkim regulacje p.p.s.a. nie zawierają jednostki redakcyjnej oznaczonej jako "art. 145 § 1 pkt 1c". Nawet jednak gdyby skarżącej chodziło o podobnie oznaczony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to uwzględnienie skargi kasacyjnej wymagałoby wykazania, że Sąd I instancji w nieuprawniony sposób nie dopatrzył się po stronie organów takiego naruszenia przepisu postępowania administracyjnego (innego niż stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji lub dające tytuł do wznowienia postępowania administracyjnego), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powiązanie z tą regulacją art. 189c k.p.a. nie może w żadnej mierze prowadzić do takiej konkluzji. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Jak można wywodzić z intencji kryjącej się w tym zarzucie, WPWIS pragnął wykazać, że podstawą decyzji
w zakresie normatywnego opisu czynu, jaki zarzucono Spółce F., powinien być nie tyle § 9 ust. 10 r.s.o., co (zawierające ten sam katalog deliktów) regulacje r.s.o.2 (§ 9 ust. 13), który należało zastosować jako względniejszy. Nie wdając się w tym miejscu w ocenę, czy między tymi regulacjami w ogóle zachodzi relacja względności w rozumieniu art. 189c k.p.a., to nawet wykazanie takiego stanu, nie dawałoby podstaw do kwestionowania zaskarżonego wyroku, skoro jako kluczową podstawę uwzględnienia skargi Sąd I instancji wskazał, jak to już wcześniej podkreślono, brzmienie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46b zd. wstępne w zw. z art. 46a zd. końcowe u.z.z., i to bez względu na to, czy na jego podstawie wydawano r.s.o., czy też r.s.o.2, co zresztą Sąd I instancji wprost wykazał na s. 15, 16, 19 i 20 uzasadnienia wyroku I instancji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 31, art. 87 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niesłuszne przyjęcie, że przepisy stanowiące podstawę decyzji były niezgodne z Konstytucją RP i jako takie nie obowiązują. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Stosownie zaś do art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 53 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne ogranicza się do kontroli legalności decyzji orzekającej o wymierzeniu Spółce F. kary na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z. Stosownie do tego przepisu, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b u.z.z. nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 u.z.z. lub w art. 46b
pkt 2 i 8 u.z.z., podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. "Zakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 u.z.z. lub w art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z." to zakazy które wskutek delegacji ustawowej ulokowano na poziomie rozporządzenia, a w realiach badanej sprawy w przepisie § 9 ust. 10 r.s.o. Takie delegowanie skutkujące ograniczeniem wolności gospodarczej odbyło się z naruszeniem art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany dotychczas
w swoim orzecznictwie pogląd, iż regulacje r.s.o. wydane na podstawie delegacji obejmującej art. 46a i art. 46b u.z.z., wprowadzając na poziomie rozporządzenia ograniczenia wolności gospodarczej, nie spełniają konstytucyjnego standardu wymagającego wydania na podstawie prawidłowego upoważnienia zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Przez to tworzą konstrukcję ingerującą metodą pozaustowową w wolność działalności gospodarczej, z pominięciem standardów określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., II GSK 836/22, Lex nr 3585630 i powołane tam orzeczenia). Upoważnienie ustawowe określało wyłącznie wymóg uwzględnienia "zakresu stosowanych rozwiązań
i możliwości budżetu państwa oraz budżetu jednostek samorządu terytorialnego". Nie obejmowało natomiast "zakresu spraw przekazanych do uregulowania" (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Zawarte w delegacji wytyczne nie dotyczyły bowiem w ogóle sfery ograniczenia działalności gospodarczej. Zaszły tym samym podstawy aby odmówić zastosowania przepisowi § 9 ust. 10 r.s.o. wydanemu w oparciu o tę delegację, wedle art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten bowiem okazał się przepisem rozporządzenia samoistnego, a więc aktu spoza katalogu określonego w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Trafnie też wykazał Sąd I instancji, że stan epidemii nie jest stanem klęski żywiołowej,
a zatem granice ingerencji w wolność gospodarczą określone w art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, tzn. za pomocą wyłącznej regulacji ustawowej, uległy tu naruszeniu (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., II GSK 1382/21, CBOSA). Wydanie przez organ administracji aktu z powołaniem się na przepis niezgodny z Konstytucją i ustawą skutkować musi uwzględnieniem skargi skierowanej do sądu administracyjnego na taki akt (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., II GSK 2528/21, CBOSA).
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).