II GSK 69/25

II GSK 69/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 40/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-04
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1, art. 189, art. 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 134, art. 66 § 3, art. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 40/24 w sprawie ze skargi E.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie zwrotu opłaty za leczenie uzdrowiskowe postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 września 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 40/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi E. S. na przewlekłość postępowania prowadzonego Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie o zwrot nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne: stwierdził, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącej z 30 stycznia 2024 r.; zobowiązał Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpatrzenia odwołania skarżącej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie skarga została oddalona.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
E. S. (dalej: strona, skarżąca) pismem z 11 stycznia 2024 r. skierowanym do Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy wniosła o zwrot nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne. W odpowiedzi pismem z 24 stycznia 2024 r. Naczelnik Wydziału Obsługi Klientów i Profilaktyki w Kujawsko-Pomorskim OW NFZ w Bydgoszczy, ustosunkowując się do wniosku strony, wyjaśnił że w świetle art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, strona nie kwalifikuje się do zwolnienia z opłaty za koszty wyżywienia i zakwaterowania w szpitalu uzdrowiskowym w związku z uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w 57 roku życia.
Pismem z 30 stycznia 2024 r. strona wniosła pismo zatytułowane "odwołanie" od pisma z 24 stycznia 2024 r. W odpowiedzi Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ lub organ) pismem z 12 marca 2024 r. wyjaśnił, że podtrzymuje argumentację wskazaną w piśmie z 24 stycznia 2024 r. w zakresie braku możliwości zwolnienia strony z odpłatności za koszty pobyty w sanatorium, jednocześnie wskazał, że ani pismo z 24 stycznia 2024 r., ani udzielona odpowiedź z 12 marca 2024 r. nie są rozstrzygnięciami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.).
Pismem z 5 kwietnia 2024 r. strona wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa NFZ postępowania z jej wniosku o zwrot nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne. W odpowiedzi pismem z 16 kwietnia 2024 r. Prezes NFZ podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie poinformował, że korespondencja dotycząca "zwrotu nienależnie pobranych kosztów za wyżywienie i zakwaterowanie" nieprawidłowo adresowana do Narodowego Funduszu Zdrowia nie podlega normom Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym wnioski zawarte w tej korespondencji nie wszczynały postępowania w trybie administracyjnym.
E. S. w skardze do WSA w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa NFZ w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne, wniosła o zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania w wyznaczonym terminie. Alternatywnie, w przypadku uznania przez Sąd, iż organ nie miał obowiązku jego rozpoznania, strona wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania pierwotnie złożonego wniosku o zwrot nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne (tak w charakterze materialnym, jak i ewentualnie formalnym, np. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania). W przypadku powzięcia przez Sąd wątpliwości o dopuszczalności drogi administracyjnej i sądowo-administracyjnej w sprawie lub zgłoszenia przez organ wniosku o odrzucenie skargi strona wniosła o przedstawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowo-administracyjnej w postaci dopuszczalności drogi administracyjnej i sądowo-administracyjnej w sprawie dotyczącej zwrotu nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne. Ponadto skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku, a sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze cywilnoprawnej, a zatem nie należy do właściwości WSA w Warszawie. Z daleko posuniętej ostrożności, na wypadek uznania, że sprawa nie ma cywilnoprawnego charakteru, organ wniósł o oddalenie w całości skargi na przewlekłość, albowiem Prezes NFZ działał w uzasadnionym przeświadczeniu, że w przedmiotowej sprawie nie wydaje się decyzji administracyjnej, o czym poinformował niezwłocznie skarżącą, a tym samym nie dopuścił się przewlekłości.
Skarżąca w piśmie z 27 maja 2024 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie WSA w Warszawie przypomniał regulacje dotyczące dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe działanie organu i wskazał, że skarżąca dopełniła formalnych jej wymogów, wnosząc w dniu 5 kwietnia 2024 r. ponaglenie. Okoliczność, że Prezes NFZ pismem z 16 kwietnia 2024 r. w odpowiedzi na ponaglenie, uznał je za nieskuteczne wobec braku wszczęcia, w ocenie organu, postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej, WSA ocenił jako irrelewantne dla kwestii oceny dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu. Dlatego też Sąd I instancji stwierdził, że skarga wniesiona została przez uprawniony podmiot i jako dopuszczalna podlegała merytorycznej ocenie.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd I instancji wskazał, że Prezes NFZ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania od pisma z 24 stycznia 2024 r., bowiem w sprawie bezspornym jest, że odwołanie to wpłynęło do organu w dniu 2 lutego 2024 r. i nie zostało rozpoznane. W ocenie WSA w Warszawie, pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania winno być sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny. W przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania organ odwoławczy wydaje, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie o jego niedopuszczalności. W tej sprawie organ jedynie poinformował skarżącą pismem z 12 marca 2024 r., że w jego ocenie brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w sprawie. W ocenie Sądu I instancji bezzasadne pominięcie przez organ regulacji prawnych ujętych w Rozdziale 10 k.p.a.: "Odwołania", doprowadziło w istocie do przewlekłości po stronie organu w zakresie odwołania Skarżącej od pisma rozpoznającego jej wniosek o zwrot opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne, przejawiającej się nierozpatrzeniem tego odwołania. Zdaniem WSA w Warszawie, nie sposób bowiem uznać kierowanych do skarżącej pism o charakterze informacyjnym za rozpoznanie jej odwołania w zgodzie z przepisami k.p.a.
Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, przedwczesna jest ocena argumentów organu zawartych w korespondencji kierowanej do skarżącej oraz w odpowiedzi na skargę, wskazujących na brak podstaw do procedowania jej wniosku w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa NFZ, gdyż pisma te nie podlegają kontroli Sądu, a weryfikacja prawidłowości stanowiska organu będzie możliwa ewentualnie w przypadku wydania przez Prezesa NFZ stosownego postanowienia, bądź to na podstawie art. 134 k.p.a. bądź art. 66 § 3 k.p.a.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Prezes NFZ, zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w całości. W razie uznania, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi Prezes NFZ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), polegające na naruszeniu:
1) art. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 § 1 i 2 pkt 3 i art. 19 k.p.a. polegającym na ich niewłaściwym zastosowaniu i błędnym przyjęciu, że Prezes NFZ w przedmiotowej sprawie występował jako organ administracji publicznej, który zobowiązany był do stosowania przepisów k.p.a. i rozpoznania "odwołania" E. S. z 30 stycznia 2024 r., jak i że sprawa z "odwołania" skarżącej z 30 stycznia 2024 r. ma charakter sprawy administracyjnej, podczas gdy ww. przepisy w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania, albowiem do Prezesa NFZ znajduje zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a. wskazujący na konieczność istnienia normy materialnoprawnej jako podstawy do stosowania przepisów postępowania administracyjnego, a w przedmiotowej sprawie nie było przepisu materialnoprawnego w oparciu o który Prezes NFZ zobowiązany był do rozpoznania sprawy skarżącej i działania jako organ administracji publicznej stosujący k.p.a.;
2) art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 5 pkt 24 i 24b w zw. z art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 146, z późn. zm.; dalej: u.o.ś.), poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że k.p.a. normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa, a zatem dotyczy to sytuacji, w której przepisy prawa materialnego kształtują kompetencje danego podmiotu jako organu administracji publicznej do załatwiania sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnych, a w przedmiotowej sprawie żaden przepis u.o.ś nie dawał podstawy materialnoprawnej do rozpoznania sprawy skarżącej przez Prezesa NFZ;
3) art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 5 pkt 24 i 24b w zw. z art. 33 ust. 1, 2 i 3 u.o.ś. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że w sprawach dotyczących ponoszenia kosztów przejazdu na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową i leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej oraz częściowej odpłatności za wyżywienie i zakwaterowanie w sanatorium uzdrowiskowym nie mają zastosowania przepisy k.p.a. a Prezes NFZ nie działa jako organ administracji publicznej i nie jest uprawniony do wydawania decyzji w rozumieniu k.p.a., co skutkowało błędnym przyjęciem, że Prezes NFZ w przedmiotowej sprawie występował jako organ administracji publicznej, który zobowiązany był do stosowania przepisów k.p.a. i rozpoznania "odwołania" skarżącej z 30 stycznia 2024 r., co z kolei skutkowało błędnym uznaniem przez WSA w Warszawie, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania;
2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a. i doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia "odwołania" skarżącej z 30 stycznia 2024 r., podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepisy materialnoprawne nie przyznawały Prezesowi NFZ kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej, jak i nie uprawniały Prezesa NFZ do działania jako organ administracji publicznej, a w związku z tym Prezes NFZ nie był zobligowany do stosowania przepisów k.p.a. i nie miał podstaw zarówno materialnoprawnych jak i kompetencyjnych do rozpoznawania sprawy skarżącej a tym samym nie doszło do przewlekłości postępowania;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 ust. 1-4 p.p.s.a. w zw. z 35 § 1 i 3 i 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia "odwołania" skarżącej z 30 stycznia 2024 r., podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepisy materialnoprawne nie przyznawały Prezesowi NFZ kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej jak i nie uprawniały Prezesa NFZ do działania jako organ administracji publicznej, a w związku z tym Prezes NFZ nie był zobligowany do stosowania przepisów k.p.a. i nie miał podstaw zarówno materialnoprawnych jak i kompetencyjnych do rozpoznawania sprawy skarżącej, a sprawa ta nie miała charakteru sprawy administracyjnej i nie była objęta terminami wskazanymi w k.p.a. a tym samym nie doszło do przewlekłości postępowania;
3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na niezastosowaniu przepisów i pominięciu, że skarga na przewlekłość w przedmiotowej sprawie była niedopuszczalna, bowiem skarga ta została skierowana do Prezesa NFZ, który nie jest właściwy do załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku Skarżącej, a ponadto sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, jak i nie miała charakteru sprawy administracyjnej, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i uwzględnieniem skargi na przewlekłość przy jednoczesnym braku podstawy materialnoprawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia;
4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na niezastosowaniu przepisów i pominięciu, że skarga na przewlekłość w przedmiotowej sprawie była niedopuszczalna albowiem została wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy wskazany Prezes NFZ, i która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej i nie miała charakteru sprawy administracyjnej a jako taka nie należała do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i uwzględnieniem skargi na przewlekłość przy jednoczesnym braku podstawy materialnoprawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia;
5) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie przez WSA w Warszawie precyzyjnego i niebudzącego wątpliwości wskazania co do sposobu dalszego postępowania zmierzającego do wykonania wyroku i nałożenie na Prezesa NFZ bliżej nieokreślonego obowiązku bez wskazania podstawy materialnoprawnej w oparciu o którą to Prezes NFZ mógłby działać jako organ administracji publicznej w sytuacji braku normy kompetencyjnej i materialnoprawnej do rozpoznania odwołania Skarżącej, co w konsekwencji powoduje, że skarżony wyrok jest niewykonalny.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako pozbawionej uzasadniony podstaw; rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania skargi kasacyjnej za uzasadnioną skarżąca wniosła o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W punkcie wyjścia trzeba podnieść, że jakkolwiek zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, co znajduje swoje potwierdzenie w tym fragmencie wypowiedzi normatywnej zawartej przywołanym przepisie prawa, z którego wynika, że Sąd ten "[...] rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej [...]", to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że niezależnie od powyższego, zakres badania sprawy wyznacza także ta wypowiedź, z której wynika, że Sąd również "[...] bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania", a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.
Co więcej – a nie jest to bez znaczenia dla wyniku postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną wniesioną w rozpatrywanej sprawie – kolejny i trzeci już zakres badania sprawy wyznacza przepis art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Podkreślając, że przywołany przepis prawa ma imperatywny oraz w pełni samodzielny (w relacji do powyżej przywołanych) charakter, a w jego świetle Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu ma obowiązek badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, jej wniosków oraz branych z urzędu pod uwagę podstaw nieważności postępowania (por. w tej mierze uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 40), trzeba stwierdzić, że również w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena, czy skarga nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji.
Rezultat tej oceny prowadzi do wniosku, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 189 p.p.s.a., o czym przekonują następujące argumenty.
W rozpatrywanej sprawie nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że Sąd I instancji orzekał w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie o zwrot nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne (zob. wniosek z 11 stycznia 2024 r.), a więc w sprawie ze skargi, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Wobec treści oraz konstrukcji przywołanego przepisu prawa, a co za tym idzie zawartego w nim odesłania, za wręcz oczywisty trzeba więc uznać wniosek, że zakres jego normowania dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach, w których organ administracji publicznej jest zobowiązany do działania w określonych prawnych formach działania administracji – a mianowicie: decyzji administracyjnej (pkt 1); lub postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2); lub postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); lub w formie innych niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V rozdziale I ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); lub pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczającej i odmowy jej wydania (od 1 stycznia 2025 r. – również opinii w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinii zabezpieczającej w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy jej wydania (pkt 4a) – a w konsekwencji wniosek, że w sytuacji prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) we wskazanych formach prawnego działania administracji publicznej aktualizują się przesłanki dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.
W świetle powyższego, w tym wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz zawartego w nim odesłania do art. 3 § 2 pkt 1 – 4 i pkt 4a p.p.s.a. – które są aż nadto wyraźnie widoczne, gdy podnieść, że treścią określonej nim kompetencji sądu administracyjnego jest "zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności" – trzeba podkreślić, że w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania, zasadnicze znaczenie – w relacji do przeprowadzanych ad casum ustaleń odnoszących się do istnienia okoliczności uzasadniających kwalifikowanie zaskarżonego i zarazem kontrolowanego działania organu administracji w danej sprawie, jako przewlekłości oraz oceny jej charakteru ("zwykła" lub "kwalifikowana", bo z "rażącym naruszeniem prawa") – ma przede wszystkim rekonstrukcja źródła prawnego obowiązku działania przez organ administracji w danej sprawie, a co za tym idzie treść, forma i sposób realizacji przyznanej mu kompetencji. Rekonstrukcja ta – co nie mniej oczywiste – powinna być przeprowadzona na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego, w tym również przy uwzględnieniu, że ustawa Kodeks postępowania administracyjnego – co trzeba podkreślić – normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji wykonał wymieniony obowiązek, do czego był zobowiązany badając swoją właściwości w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie o zwrot nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne.
Stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie o zwrot nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne, Sąd I instancji nie skonfrontował treści zawartego we wniosku z dnia 11 stycznia 2024 r. żądania "zwrotu nienależnie pobranej opłaty" z wynikającym z przepisów obowiązującego prawa obowiązkiem działania organu administracji w sprawie tego rodzaju żądania, co wobec jego treści oraz podmiotu, do którego było ono adresowane uzasadniało, aby – co oczywiste – rekonstruować prawny obowiązek orzekania w "sprawie" tego żądania oraz prawny obowiązek rozpatrzenia "odwołania" od pisma Naczelnika Wydziału Obsługi Klientów i Profilaktyki w Kujawsko-Pomorskim Oddziale Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z 24 stycznia 2024 r. na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W tym też kontekście – w tym zwłaszcza wobec deficytów stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie – wymaga podkreślenia, albowiem nie jest to bez znaczenia (zob. w tej mierze również postanowienie NSA z 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08, w którym wyjaśniono, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej, z wyjątkiem enumeratywnie wskazanych w konkretnych przepisach ustawy) – że Narodowy Fundusz Zdrowia, którego zakres działania określa art. 97 wymienionej ustawy, jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96), której działalnością kieruje Prezes Funduszu, do którego zakresu działania należy, między innymi, wydawanie decyzji w sprawach określonych w ustawie (art. 102 ust. 5 pkt 24).
Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z art. 102 ust. 5 pkt 24 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że z przepisów tej ustawy, które w enumeratywnie wymienionych przypadkach przewidują działanie w formie decyzji administracyjnej – co należy odnieść do przepisów: art. 42d (rozpatrywanie wniosków o zwrot kosztów transgranicznej opieki zdrowotnej), art. 42f (wyrażenie zgody na zwrot kosztów transgranicznej opieki zdrowotnej), art. 42i (wyrażenie zgody na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej albo ich kontynuację w ramach przepisów o koordynacji), art. 50 (ustalenie obowiązku poniesienia kosztów udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej, ich wysokości oraz terminu płatności), art. 109 (rozpatrywanie indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, to jest objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ustalenia prawa do świadczeń), art. 154 (rozpatrywanie odwołań od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej) – nie wynika, aby ustawodawca przewidział, że forma ta, a co za tym idzie, sama kompetencja do działania w tejże formie, miałaby dotyczyć rozstrzygania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne oraz w przedmiocie rozpatrywania odwołania od rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej opłaty, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że wymienione żądanie strony nie inicjowało jednak żadnego z etapów postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranej opłaty, a więc w sprawie, o której jest mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Co więcej, ustawodawca nie przewidział również – co również należy podnieść, albowiem nie jest to bez znaczenia z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. – aby "załatwienie" sprawy inicjowanej wymienionym wnioskiem miało następować w formie aktu lub czynności, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a,, a więc w formie aktu lub czynności, które są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co siłą rzeczy powoduje, że nie ma do nich zastosowania instytucja odwołania, a co za tym idzie art. 134 k.p.a., czy też na przykład art. 61 i następne k.p.a.
W tym też kontekście – oraz ponownie podkreślając, że treścią żądania wniosku z 11 stycznia 2024 r. był "zwrot nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne" – wymaga przypomnienia, że jak wynika z art. 33 ust. 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, świadczeniobiorca ponosi koszty przejazdu na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową i z leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej oraz częściową odpłatność za wyżywienie i zakwaterowanie w sanatorium uzdrowiskowym, a podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych pokrywa do wysokości określonej w umowie Funduszu z sanatorium uzdrowiskowym różnicę kosztów wyżywienia i zakwaterowania ubezpieczonego. Z art. 33 ust. 4 tej ustawy określającego kategorie osób nieponoszących w ogóle odpłatności za koszty wyżywienia i zakwaterowania wynika natomiast, że dzieci i młodzież do ukończenia lat 18, a jeżeli kształcą się dalej – do ukończenia lat 26, dzieci niepełnosprawne w znacznym stopniu – bez ograniczenia wieku, a także dzieci uprawnione do renty rodzinnej nie ponoszą odpłatności za koszty wyżywienia i zakwaterowania w szpitalu uzdrowiskowym dla dzieci, sanatorium uzdrowiskowym dla dzieci i sanatorium uzdrowiskowym.
Wobec treść przywołanej regulacji prawnej za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że żądanie zwrotu nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne nie jest i nie może być dochodzone w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia.
Z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wynika bowiem – co trzeba podkreślić w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów – aby był on organem administracji publicznej właściwym do orzekania w tego rodzaju sprawie w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco albo jej "załatwienia" w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego również, że ustawodawca definiuje przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż – co trzeba podkreślić – jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie sposób było przypisywać Prezesowi NFZ przewlekłości, nie dość, że w załatwieniu sprawy z wniosku o zwrot nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne, to również w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie o zwrot nienależnie pobranej opłaty, albowiem w sprawie tej nie był on organem administracji właściwym do jej załatwienia w jednej z wymienionych powyżej form działania, a mianowicie, ani w formie decyzji administracyjnej lub milcząco, ani też w formie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Co więcej, jeżeli – co trzeba podkreślić w korespondencji do powyższego – z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. określającego właściwość sądu administracyjnego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, zaś pkt 4 – do którego przepis ten odsyła – stanowi o innych (niż decyzja i postanowienie) aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, to – i abstrahując już nawet od wskazanego wyłączenia oraz jego zakresu – wobec przywołanej powyżej definicji instytucji przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz treści kompetencji sądu administracyjnego, o której stanowi art. 149 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że Prezes NFZ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania strony od pisma Naczelnika Wydziału Obsługi Klientów i Profilaktyki w Kujawsko-Pomorskim Oddziale Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z 24 stycznia 2024 r., a co za tym idzie oczekiwanie tego Sądu odnośnie do zasadności i zarazem potrzeby wydania w sprawie tego odwołania postanowienia na podstawie art. 134 lub na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.
Zwłaszcza, że – jak podniesiono powyżej – ustawa Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco, co wynika z jej art. 1 pkt 1, zaś w rozumieniu tego przepisu prawa Prezes NFZ nie jest organem administracji właściwym do załatwienia "sprawy" z wniosku o "zwrot nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne". Jeżeli zaś, jako organ administracji działa wyłącznie na podstawie przywołanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w enumeratywnie wymienionych w nich sprawach, to wymieniony wniosek nie mógł tym samym "inicjować" regulowanego przepisami k.p.a. postępowania przed organami NFZ, ani też żadnego z etapów tego postępowania.
Wobec tego więc, że Prezes NFZ nie jest organem administracji właściwym do załatwienia "sprawy" z wniosku o "zwrot nienależnie pobranej opłaty za uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne" (co odnosi się również do dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu) – zaś, jako organ administracji działa wyłącznie na podstawie enumeratywnych kompetencji przyznanych mu przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – a co za tym idzie wobec tego, że orzekanie w "sprawie" wymienionego wniosku nie następuje w postępowaniu, którego przedmiotem jest rozstrzyganie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej lub załatwianej milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.), co siłą rzeczy oznacza, że nie podlega ono przepisom k.p.a., to nie powinno budzić wątpliwości – zwłaszcza, że "orzekanie" w sprawie z tego wniosku nie następuje również w formie aktów lub czynności, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem są one podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia – że wbrew stanowisku i oczekiwaniom Sądu I instancji, nie mógł on zastosować art. 134 lub art. 66 § 3 k.p.a., albowiem postanowienia, o których jest w nich mowa są wydawane w toku postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. i dotyczą poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, które – co ponownie trzeba podkreślić – nie było prowadzone na żadnym z jego etapów w sprawie z wymienionego wniosku.
Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 1 pkt 1 k.p.a., odwołanie wniesione przez stronę od pisma Naczelnika Wydziału Obsługi Klientów i Profilaktyki w Kujawsko-Pomorskim Oddziale Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z 24 stycznia 2024 r. – gdy chodzi o ocenę jego dopuszczalności – nie mogło być więc poddane kryteriom wyznaczonym przepisem art. 134 k.p.a. – podobnie, jak i nie mogło być, wbrew stanowisku Sądu I instancji (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), procedowane w trybie wskazanym w art. 66 § 3 k.p.a. Odwołanie strony skarżącej od wymienionego pisma nie mogło bowiem – jak należałoby przyjąć w świetle wszystkich przedstawionych argumentów – skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego w toku instancji w administracji publicznej, a co za tym idzie nie mogło skutecznie aktualizować tego jego etapu, który w tzw. fazie wstępnej wymaga przeprowadzenia przez organ odwoławczy oceny, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony w terminie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o braku zaktualizowania się przesłanek wydania przez Prezesa NFZ, jako przez organ odwoławczy – albowiem w świetle przedstawionych argumentów nie występował on w tej roli – postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. (czy też postanowienia, o którym stanowi art. 66 § 3 k.p.a.).
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga strony powinna była podlegać odrzuceniu przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Skoro tak się nie stało, to wobec zaktualizowania się przesłanek zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189 p.p.s.a. – zwrot normatywny, którym na jego gruncie operuje ustawodawca, a mianowicie "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", oznacza bowiem, że przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił – należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, jako niedopuszczalną.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.