II GSK 686/25

II GSK 686/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Izabella Janson
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Sz 908/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2025-01-16
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1218
art. 12a ust. 3, art. 22 ust. 3, art. 26 ust. 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 111
art. 122 i 187 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 908/24 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 9 września 2024 r. znak 3201-IOA.4823.17.2024.4 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 908/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. Sp. z o.o. w Sz. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 9 września 2024 r. nr 3201-IOA.4823.17.2024.4 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi.
II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. Dnia (...) sierpnia 2023 r. Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach przekazał informacje dotyczące czterech zgłoszeń SENT w stosunku do których istniało prawdopodobieństwo niewykonania przez przewoźnika obowiązku wynikającego z art. 12a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 104 ze zm., dalej "ustawa SENT"). Zgłoszenia te dotyczyły przewozu odpadów metalowych (CN 0005) o wadze w każdym przypadku 21000 kg i kodzie odpadu 191203 przesłanymi przez skarżącą B. Sp. z o.o. w Sz. na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy SENT. W dniu (...) lipca 2023 r. spółka przesłała do rejestru SENT cztery zgłoszenia korzystając z formularza typu 300, co oznacza przewóz towaru rozpoczynający się i kończący poza terenem Polski. Jako miejsce wjazdu do Polski wskazany został L. a wyjazdu poza terytorium Polski D. Do żadnego ze zgłoszeń nie została zarejestrowana kontrola. Wszystkie zgłoszenia zostały zamknięte automatycznie. Rejestr SENT GEO nie wykazał danych GPS dla wszystkich czterech zgłoszeń. W pismach z dnia (...) listopada 2023 r. i (...) listopada 2023 r. Służba Dyżurna organu potwierdziła, że we wszystkich czterech przypadkach spółka nie powiadomiła organu KAS o planowanym dostarczeniu towarów do miejsca zakończenia przewozu i nie przedstawiła ich do kontroli.
Wezwaniem z dnia (...) grudnia 2023 r. spółka została zobowiązana do wyjaśnienia, z jakich powodów nie zastosowano się do wezwań, nie przekazywano danych z lokalizatora GPS, kiedy i przez jakie przejście graniczne nastąpił wjazd i wyjazd do i z Polski. Ponadto spółka została zobowiązana do przedstawienia dokumentów przewozowych CMR z potwierdzeniem odbioru dla towarów wskazanych w zgłoszeniach oraz wszelkich innych posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowych zgłoszeń i przewożonego towaru.
W pismach z dnia (...) stycznia 2024 r. spółka wyjaśniła, że dotychczas usługi transportu odpadów odbywały się zestawami spółki, ale w procesie przewozu i nadania towaru uczestniczyły polskie podmioty i to one zgłaszały takie przewozy, a przewozy których dotyczyło postępowanie były pierwsze w historii działalności spółki. Spółka nie miała doświadczenia w przewozach SENT dlatego przed dokonaniem zgłoszenia kontaktowała się telefonicznie z obsługą zgłoszeń telefonicznych Help Desk w zakresie prawidłowości dokonania zgłoszenia. Zgłosiła towar na portalu PUESC, zatem nie miała zamiaru uniknięcia stosowania obowiązujących przepisów prawa. Ze względu na małą czytelność programu pracownik spółki uznał, że kliknięcie "zatwierdź" w systemie będzie tożsame z gotowością do kontroli, nie mając świadomości, że operator urządzeń nie przekazuje danych o trasie przejazdu podczas transportów monitorowanych.
Dodatkowo w piśmie z dnia (...) marca 2024 r. spółka wyjaśniła, że miała załadować i dostarczyć do portu części wiatraków, jednak w trakcie realizacji zlecenia została poinformowana, że towar to odpad i należy go zgłosić w systemie SENT. Zgłoszenia SENT zostały wypełnione w oparciu o dokument otrzymany od zleceniodawcy przewozu, który przekazał również, że waga towaru wynosi 21 000 kg.
2. Decyzją z dnia 20 czerwca 2024 r. nr 428000-COP3.4823.149.2023.31.AS Naczelnik Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie nałożył na B. Sp. z o.o. w Sz. karę pieniężną w kwocie 20 000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w art. 12a ust. 3 ustawy SENT, tj. nieprzedstawieniem do kontroli na wezwanie organu środka transportu wraz z towarem objętego zgłoszeniem (...) oraz odstąpił od nałożenia kary pieniężnej w związku z niewykonaniem takiego obowiązku w odniesieniu do zgłoszeń: (...), (...), (...).
3. Decyzją z dnia 9 września 2024 r., nr 3201-IOA.4823.17.2024.4 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w odniesieniu do czterech przewozów towarów, objętych postępowaniem spółka nie wykonała obowiązku określonego w art. 12a ust. 3 ustawy SENT, tj. nie przedstawiła na wezwanie organu środka transportu do kontroli, a tym samym zaistniała podstawa do nałożenia na spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT.
Organ II instancji stwierdził przy tym, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określone w przepisie art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
4. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
We wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń organów co do zaistnienia podstawy do nałożenia kary, natomiast kwestią sporną pozostaje odstąpienie przez organ od nałożenia kary. Skarżąca wywodzi, że stwierdzone naruszenie miało charakter formalny i nieistotny; nie doszło do jakiegokolwiek uszczuplenia w dochodach Skarbu Państwa; kara jest niewspółmierna do naruszenia, zaś jej zapłata będzie stanowiła poważne zagrożenie dla płynności finansowej spółki. W związku z tym w ocenie skarżącej zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej zarówno z uwagi na ważny interes przewoźnika, jak i interes publiczny.
W ocenie Sądu I instancji organy administracji prawidłowo wyjaśniły, dlaczego nie znalazły podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że dane dotyczące sytuacji finansowej skarżącej wykazały, że zapłata tej kary leży w granicach jej możliwości finansowych i nie wywołuje ryzyka utraty płynności finansowej, czy zachwiania jej pozycji na rynku. Sąd podniósł, że nie stwierdzono, aby w sprawie zaistniały nadzwyczajne i losowe okoliczności, które rzutowałyby na niemożność wywiązania się z należności wynikającej z zaskarżonej decyzji i tym samym uzasadniały odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary z uwagi na ważny interes strony. Również strona skarżąca nie wskazała w skardze na okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary z powodu istnienia ważnego interesu przewoźnika, a zostałyby pominięte przez organ.
Zdaniem Sądu nie mogło stanowić usprawiedliwienia niewłaściwego postępowania skarżącej argumentacja dotycząca braku doświadczenia w przewozach objętych ustawą SENT, czy też znajomości przepisów w tym zakresie. Niewykonanie wezwań i niezapewnienie przekazywania danych geolokalizacyjnych spowodowało, że skarżąca uniemożliwiła kontrolę środków transportu i ich monitorowanie w rzeczywistym czasie realizowania przewozów, co leży w interesie ogółu społeczeństwa ze względu na ryzyko uszczupleń w należnościach publicznoprawnych oraz zagrożenia dla środowiska i życia ludzkiego. Organy podkreśliły przy tym, że tego rodzaju uchybienia skarżąca popełniła aż pięciokrotnie, tj. w czterech zgłoszeniach z dnia (...) lipca 2023 r. i jednym z dnia (...) lipca 2023 r. Zatem zdaniem Sądu I instancji nałożenie jednej kary było niezbędne i konieczne dla zapewnienia realizacji celów ustawy SENT. Jak wskazywał organ odwoławczy nakładając jedną zamiast pięciu kar uwzględniono fakt, że od momentu kontroli drogowej jednego ze zgłoszeń przewozu z dnia (...) lipca 2023 r., w kolejnych trzech zgłoszeniach skarżąca dopełniła obowiązku przedstawienia środków transportu do kontroli.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca, jako podmiot zajmujący się profesjonalnie przewozem towarów, winna posiadać rozeznanie co do obowiązków jakie w tym zakresie nakłada na nią ustawa SENT. Nie mogą zatem stanowić podstawy do odstępstwa od nałożenia kary okoliczności związane z brakiem rzetelności i staranności w realizacji tych obowiązków. Organy ustaliły, że faktycznie cztery zgłoszenia przewozów towarów wrażliwych, od nadawcy do odbiorcy spoza kraju, dokonywane wyłącznie przez przewoźników, które skarżąca przesłała dnia (...) lipca 2023 r., były pierwszymi zgłoszeniami skarżącej. Były to też pierwsze przewozy, w stosunku do których wystosowane zostały wezwania do przedstawienia środków transportu do kontroli. Organ odwoławczy wskazał jednak, że przed (...) lipca 2023 r. skarżąca wykonała pięć przewozów w ramach sprzedaży krajowej i nabycia wewnątrzwspólnotowego, które zostały zarejestrowane w rejestrze SENT przez inne podmioty. Zatem skarżąca jeszcze przed dniem (...) lipca 2023 r. musiała (a przynajmniej powinna była) zapoznać się z przepisami ustawy SENT, bowiem była zobowiązana je stosować. Poza tym jak wskazywały organy wezwanie do przedstawienia środka transportu do kontroli jest kierowane do przewoźnika dwutorowo, tzn.: generowane w rejestrze wraz z przekazaniem numeru, pod którym system rejestruje zgłoszenie przesłane przez przewoźnika oraz przesyłane na adres e-mail przewoźnika, wskazany w zgłoszeniu przewozu. W świetle tego zdaniem Sądu organy słusznie stwierdziły, że przy dołożeniu normalnej staranności skarżąca miała możliwość wywiązać się z obowiązku przedstawienia środków transportu do kontroli.
W rekapitulacji Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały właściwej subsumcji przepisów ustawy SENT oraz szeroko i przekonująco uzasadniły swoje stanowisko, biorąc pod uwagę i odnosząc się do argumentacji spółki. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad procesowych, w tym art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego. Ponadto Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów Konstytucji RP czy też przepisów unijnych, w tym zasady proporcjonalności.
5. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie w całości skargi skarżącej poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 9 września 2024 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2024 r. Ewentualnie skarżąca wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 122 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 191 § 1 w zw. z art. 210 § 4 o.p. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi i w konsekwencji nieuchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu I i II instancji, a tym samym braku dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia organu II instancji, w sytuacji, gdy organy obu instancji przy wydawaniu decyzji naruszyły przepisy proceduralne poprzez wadliwe (tj. sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej) przeprowadzenie postępowania dowodowego, niedokonanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady uznania administracyjnego przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkujące dokonaniem całkowicie dowolnej oceny dowodów i błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, przejawiające się w ustaleniu przez Sąd, że:
- w niniejszej sprawie niecelowe jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej również w zakresie zgłoszenia przewozu nr (...), ponieważ nie zaistniały przesłanki umożliwiające organowi odstąpienie od nałożonej kary pieniężnej, podczas gdy z całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że zaktualizowały się przesłanki warunkujące odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w postaci zarówno ważnego interesu przewoźnika, jak i interesu publicznego (a odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej), a nadto nie zaistniała potrzeba prewencyjnego usankcjonowania naruszeń przewoźnika, czego nie uwzględnił Sąd I instancji,
- dokumentacja przedłożona do akt sprawy przez skarżącego świadczy o jego dobrej kondycji ekonomicznej i w konsekwencji przesądza o braku możliwości zastosowania normy wyrażonej w art. 24 ust. 3 ustawy SENT, podczas gdy z wyników finansowych przedłożonych do akt sprawy wynika, że obciążenie skarżącego karą pieniężną zagraża płynności, a także funkcjonowaniu spółki.
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej "ustawa SENT") poprzez ich niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej również w odniesieniu do zgłoszenia przewozu nr (...), podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zaistniały przesłanki warunkujące odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w postaci zarówno ważnego interesu przewoźnika, jak i interesu publicznego (a odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej), a nadto nie zaistniała potrzeba prewencyjnego usankcjonowania naruszeń przewoźnika, ponieważ kolejne przewozy skarżącego odbywały się zgodnie z przepisami ustawy SENT, a uprzednie niedopełnienie ustawowych obowiązków nie wyniknęło z niedbalstwa przewoźnika, czy też dokonywanych przez niego przestępstw, a z braku doświadczenia w przewoźnie odpadów metalowych oraz szczegółowej znajomości procedury przewidzianej ustawą SENT,
- art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez ich niewłaściwą wykładnię, szczególnie w zakresie pojęcia ważnego interesu publicznego użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, którego prawidłowa wykładnia powinna odbyć się z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120 o.p., 121 § 1 o.p. oraz 187 § 1 o.p. oraz zasady proporcjonalności mającej wymiar konstytucyjny oraz w zakresie ważnego interesu przewoźnika, który w niniejszej sprawie wystąpił,
- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia proporcjonalności i uznanie przez Sąd I instancji, że na gruncie przedmiotowej sprawy nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł jest konieczne do osiągnięcia dyscyplinującej i prewencyjnej roli kary przewidzianej w ustawie SENT i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że czyn, którego dopuścił się skarżący nie miał żadnego wpływu na należności publicznoprawne, a skarżący dochował należytej staranności, a decyzja tym samym naruszyła zasadę sprawiedliwości oraz proporcjonalności zagwarantowaną w przepisach Konstytucji RP oraz innych ustawach,
- art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia proporcjonalności i równego traktowania i oddalenie skargi skarżącego oraz tym samym utrzymanie w mocy decyzji nakładającej na skarżącego drastycznie wysoką karę pieniężną w odniesieniu do aktualnych możliwości finansowych skarżącego, której dotkliwość jest niewspółmierna do zerowych strat po stronie budżetu państwa,
- art. 22 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE3 w zw. z art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia proporcjonalności i uznanie przez Sąd I instancji, że na gruncie przedmiotowej sprawy nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł jest konieczne do osiągnięcia dyscyplinującej i prewencyjnej roli kary przewidzianej w ustawie SENT, podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy nie zaistniały okoliczności uzasadniające nałożenie kary w świetle następczego zastosowania się przez przewoźnika do wymogów przewidzianych ustawą SENT i wykonywania kolejnych przewozów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a nadto nałożona kara jest niewspółmiernie wysoka do stopnia zaistniałego naruszenia.
6. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), ponieważ pełnomocnik skarżącego zrzekł się prawa do przeprowadzenia rozprawy, a organ administracji publicznej nie złożył wniosku o jej przeprowadzenie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być więc precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36, oraz wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 908/24, którym oddalono skargę B. Sp. z o.o. w Sz. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 9 września 2024 r. nr 3201-IOA.4823.17.2024.4 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł za niewykonanie obowiązków określonych w art. 12a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (ustawa SENT). W decyzji tej organ jednocześnie odstąpił od nałożenia kary pieniężnej w stosunku do naruszeń stwierdzonych wobec trzech zgłoszeń: (...), (...), (...).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca spółka – pomimo wystosowania wezwania - nie przedstawiła do kontroli środka transportu wraz z towarem objętego zgłoszeniem (...). W ocenie WSA organy prawidłowo ustaliły również, że nie zaktualizowały się przesłanki zastosowania przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT i odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą spółkę.
3. Skarżąca spółka zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 122 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 191 § 1 w zw. z art. 210 § 4 o.p. - polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i nieprawidłowej ocenie zebranych dowodów, co skutkowało uznaniem, że nie było uzasadnione odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przez organy obydwu instancji.
W skardze kasacyjnej znalazły się również zarzuty oparte o naruszenie prawa materialnego, głównie poprzez nieprawidłową ocenę przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, co poskutkowało niezastosowaniem przez organy przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Zarzucono również naruszenie zasad sprawiedliwości, proporcjonalności – wywodzonej zarówno z prawa unijnego i krajowego.
W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki organy obydwu instancji i WSA w Szczecinie z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego uznały, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Spółka nie kwestionowała przy tym, że zgodnie z ustaleniami organów dopuściła się naruszenia "o charakterze formalnym" (str. 5 skargi kasacyjnej).
4. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu opartego na naruszeniu przepisów prawa procesowego, w ocenie NSA nie zasługuje on na uwzględnienie. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 122 i 187 § 1 o.p., opierając się na pełnym materiale dowodowym – obejmującym m.in. wyjaśnienia spółki z dnia 2 stycznia 2024 r., informacje dotyczące zobowiązań publicznoprawnych spółki z urzędu skarbowego i ZUS. Ocena tych dowodów nie nosi cech dowolności, a ustalenia faktyczne odpowiadają zasadzie prawdy obiektywnej.
WSA w Szczecinie, kontrolując zgodność z prawem decyzji organów, prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy był kompletny i nie wymagał uzupełnienia. Sąd trafnie wskazał, że w sprawie nie ujawniono żadnych okoliczności mogących stanowić "szczególny przypadek" w rozumieniu art. 22 ust. 3 ustawy SENT, który pozwalałby na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, prawidłowo zastosowały przepisy postępowania i dokonały prawidłowej oceny dowodów. Zarzut naruszenia przepisów postępowania należy zatem uznać za niezasadny.
5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 22 ust. 3 ustawy SENT), w ocenie NSA zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 -2a z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
W ocenie NSA prawidłowe zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT wymaga uprzedniego rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Zatem dokonując wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT, należy jej dokonywać w pierwszej kolejności na podstawie wykładni językowej, jednakże przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej, mając przy tym na uwadze założenia leżące u podstaw wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów ustawy SENT.
Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie NSA przywołany przepis prawa nie daje, ani też nie tworzy podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, na przykład ograniczać rozumienie pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" do sytuacji nadzwyczajnych, czy też jego kondycji finansowej (ekonomicznej) (zob. np. wyroki NSA z dnia 26 sierpnia 2025 r., II GSK 264/25 oraz z dnia 26 czerwca 2025 r., II GSK 2720/21). Wskazuje się również, że ocena odnośnie celowości nałożenia kary administracyjnej oraz ocena odnośnie do braku interesu publicznego w odstąpieniu od jej nałożenia musi uwzględniać zdecydowanie szerszą perspektywę i nie może ograniczać się do motywowania jej - jako wiodącym - argumentem odnoszącym się do oceny kondycji finansowej (ekonomicznej) podmiotu, wobec którego toczy się postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (wyrok NSA z dnia 9 maja 2024 r., II GSK 518/21).
Odnosząc się do stwierdzonego w przedmiotowej sprawie rodzaju naruszenia prawa podnieść również należy, że wbrew stanowisku skarżącej spółki nie można bagatelizować jej znaczenia dla funkcjonowania systemu monitorowania przewozu towarów. Jak słusznie wskazał NSA z wyroku z dnia 9 lipca 2025 r., II GSK 79/25 - nieprzedstawienie do kontroli towaru wrażliwego i obarczonego ryzykiem nadużyć oraz uniemożliwienie śledzenia trasy przejazdu środkiem transportu przewożącym taki materiał (jeśli nie wynika to z okoliczności wyjątkowych) nie jest uchybieniem mogącym być stawianym na równi np. z nieuzupełnieniem pola numeru licencji przy niekwestionowanym fakcie jej posiadania stwierdzonym podczas kontroli drogowej i stanowi rażące naruszenie obowiązków wskazanych w przepisach ustawy SENT (podobnie w wyroku NSA z 9 lipca 2025 r., II GSK 213/25).
W świetle powyższego NSA stwierdza, że wbrew oczekiwaniom skarżącej spółki, naruszenie obowiązku określonego w art. 12a ust. 3 ustawy SENT stanowi znaczące uchybienie, którego wagi nie można lekceważyć i uznawać za nieistotne uchybienie "o charakterze formalnym". Wpływa to na ocenę zaktualizowania się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, ponieważ – jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2023 r., II GSK 569/22 - sprzeczny z interesem publicznym byłby automatyzm w działaniu organów administracji, wyrażający się w nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a popełniły jedynie nieistotne błędy lub pomyłki w zgłoszeniu SENT.
Wobec przywołanych wyżej argumentów NSA stwierdza, że w świetle ugruntowanej linii orzeczniczej dotyczącej oceny zaktualizowania się przesłanek określony w art. 22 ust. 3 ustawy SENT i w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, organy administracji i WSA w Szczecinie zasadnie uznały, że w sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Wynika to zarówno z wagi naruszenia prawa oraz oceny przedstawionych przez skarżącą argumentów opierających się głównie na jej kondycji finansowej.
Odnosząc się natomiast do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności podjęcia przez spółkę – po stwierdzeniu popełnionych uchybień - działań naprawczych, stwierdzić należy, że nie umniejszają one wagi naruszenia z tego względu, że obowiązku określonego w art. 12a ust. 3 ustawy SENT nie można spełnić już po stwierdzeniu nieprzedstawienia środka transportu do kontroli. Działania opisane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały podjęte dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ I instancji, a więc nie mogły mieć one wpływu na wcześniej popełnione naruszenie obowiązku określonego w przepisie art. 12a ust. 3 ustawy SENT.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności – zarówno w jej ujęciu wynikającym z przepisów prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozważania Sądu I instancji dotyczące możliwości postawienia zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności przez organ administracji stosujący prawo nie są zgodne z przyjętym orzecznictwem NSA, zgodnie z którym konstytucyjna zasad proporcjonalności – choć skierowana do ustawodawcy – musi być uwzględniania również w procesie stosowania prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2023 r., II GSK 569/22, czy z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 661/23). Pomimo tej niespójności Sąd w zaskarżonym uzasadnieniu prawidłowo ocenił, że okoliczności sprawy nie uzasadniają twierdzenia, że środkiem proporcjonalnym byłoby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. W utrwalonym orzecznictwie NSA podkreśla się, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej ma charakter nadzwyczajny i może być zastosowane jedynie w przypadkach, gdy wymierzenie sankcji byłoby rażąco nieproporcjonalne lub sprzeczne z zasadą sprawiedliwości administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2024 r., II GSK 489/24; wyrok NSA z dnia 25 maja 2022 r., II GSK 248/22; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2021 r., II GSK 194/21).
W świetle scharakteryzowanej już wyżej powagi stwierdzonego naruszenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje argumentów przemawiających za tym, że nałożona kara pieniężna była niewspółmierna i zawyżona w stosunku do stwierdzonego deliktu. NSA podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie leżało w interesie publicznym. Błąd popełniony przez skarżącą spółkę nie był nieistotną omyłką o charakterze formalnym, lecz mógł mieć wpływ na monitorowanie i kontrolę przewozu i obrót towarami. Z uwagi na ryzyko, jakie dla obrotu środkami przewożonymi w niniejszej sprawie miało stwierdzone naruszenie, nie można było uznać, że nałożona kara była nieproporcjonalna.
W świetle powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA słusznie przyjął, że okoliczności przedstawione przez skarżąca spółkę w związku ze stwierdzonym naruszeniem nie uzasadniają twierdzenia, że w sprawie wystąpił przypadek uzasadniający zastosowanie klauzuli odstąpienia. Wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł odpowiadało ustawowym regułom i pozostawało proporcjonalne w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
6. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236), a także art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 oraz art. 16 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009.
W kontekście zarzutu naruszenia art. 12 ustawy – Prawo przedsiębiorców, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę proporcjonalności, zobowiązując organy władzy publicznej do uwzględniania charakteru i wagi naruszenia przy nakładaniu obowiązków na przedsiębiorców.
Zasada ta, w odniesieniu do sankcji przewidzianych w ustawie SENT, znajduje swoje szczegółowe rozwinięcie w art. 22 ust. 3 tej ustawy, który umożliwia organowi odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. Oznacza to, że art. 12 Prawa przedsiębiorców pełni w tym przypadku rolę dyrektywy interpretacyjnej dla przepisów szczególnych ustawy SENT, a nie samodzielnej podstawy do uchylenia kary.
W niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dokonały oceny proporcjonalności sankcji, uwzględniając zarówno wagę naruszenia, jak i sytuację ekonomiczną spółki. Nie można zatem przyjąć, że zignorowały zasadę wynikającą z art. 12 Prawa przedsiębiorców.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r., II GSK 248/22 zasada proporcjonalności nie oznacza automatycznego łagodzenia sankcji w każdym przypadku, lecz wymaga zachowania równowagi między interesem jednostki a interesem publicznym. W tym kontekście sąd ocenia, że organy prawidłowo zrównoważyły te wartości.
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 oraz art. 16 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepisy te nakładają na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia systemu sankcji skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających.
Ustawodawca krajowy zrealizował ten obowiązek poprzez wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych w ustawie SENT. Sankcja nałożona na spółkę – kara 20 000 zł za nieprzedstawienie środka transportu do kontroli – mieści się w granicach określonych w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT i spełnia wymogi prawa unijnego.
Nie można jej uznać za nieproporcjonalną, nadmiernie dolegliwą ani pozbawioną charakteru prewencyjnego.
W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej utrwalono, że zasada proporcjonalności wymaga, aby środek był odpowiedni i konieczny dla osiągnięcia celu regulacji (zob. wyrok TSUE z 17 grudnia 2015 r., C-407/14, ArcelorMittal Rodange).
Celem ustawy SENT jest zapewnienie skutecznego monitorowania przewozów towarów wrażliwych i przeciwdziałanie nadużyciom podatkowym. Nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika, który uniemożliwił kontrolę przewozu, pozostaje środkiem odpowiednim i koniecznym do osiągnięcia tego celu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że zarzuty naruszenia art. 12 ustawy – Prawo przedsiębiorców oraz art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) 1071/2009 i art. 16 rozporządzenia (WE) 1072/2009 są niezasadne.
7. Mając na uwadze powyższe ustalenia i rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd stwierdził, że organy Krajowej Administracji Skarbowej prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz zastosowały przepisy ustawy SENT. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie słusznie przyjął, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego zebrano kompletny materiał dowodowy, który pozwalał ocenić wystąpienie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a organy obu instancji działały zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą zaufania obywatela do organów władzy publicznej.
8. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.