II GSK 682/20

II GSK 682/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2386/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 138 par. 1 pkt 1.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 77 par.1, art. 80.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
par. 75 - 77.
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2386/19 w sprawie ze skargi C. Ch. P.Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od C. Ch. P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. VI SA/Wa 2386/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu skargi C. C. P. sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej zwanej spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r., nr KOC/5754/Dr/19, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 23 lipca 2019 r., nr ZDM/GKP/R/1239/2019/K.
W stanie faktycznym sprawy pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Pasa Drogowego, w dniu 9 czerwca 2019 r. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. K. w rejonie nr [...], działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...] i stwierdzili umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści, emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym, przymocowanym do elewacji budynku bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy i elektronicznego wyświetlacza.
Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach: 12, 17, 27 czerwca 2019 r., potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 23 lipca 2019 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1 794,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. K., na elektronicznym wyświetlaczu, o pow. 0,38 m2 przymocowanego do elewacji budynku bez zezwolenia zarządcy drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji Prezydenta miasta st. Warszawy, decyzją z 25 września 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i stosownych map.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. W sytuacji zaś, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16).
Spółka powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. K., w rejonie nr [...], w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji.
WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 września 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzje, oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.
Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowiły: protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Innego zdania była jednak spółka, która uważa, że naniesienie lokalizacji reklamy/wyświetlacza na mapę, które polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsca, w którym znajduje się ten nośnik, nie może stanowić wystarczającego dowodu, że reklama umieszczona na fasadzie budynku znajduje się w pasie drogowym.
Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w jej okolicznościach doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. K., w rejonie numeru [...], w dniach 9, 12, 17, 27 czerwca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści, emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu o pow. 2,91 m2, oraz w dniach 3 - 8 czerwca, 10 - 11 czerwca, 13 - 16 i 18 – 26 czerwca 2019 r., na elektronicznym wyświetlaczu o pow. 0,38 m2 przymocowanego do elewacji budynku bez zezwolenia zarządcy drogi.
Co prawda ul. K. stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr [...], jednakże odnośnie posadowienia spornej reklamy w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajduje się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia budynków jest prosta na całej długości i czy aby nie jest "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nawet sporządzone fotografie, wobec ich fragmentaryczności, nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.
Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami.
Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie standardów technicznych), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.
Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.
W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.
Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 25 lutego 2020 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazanemu wyżej wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst, jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.; dalej jako "u.d.p.") w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;
2) przepisów § 75-77 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie opisanemu wyżej wyrokowi WSA Warszawie zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego ul. K. w W., w rejonie nr [...], przebiegają po ścianie budynku ze względu na gzymsy tego budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;
4) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego Al. J. w rejonie nr [...] w W. oraz kolizję reklam z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;
5) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów P.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 lipca 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. K. w rejonie nr [...] w dniach 09, 12, 17 i 27 czerwca 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu oraz w dniach 03-08 czerwca 2019 r, 10-11 czerwca 2019 r., 13-16 czerwca 2019 r. i 18-26 czerwca 2019 r. przez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza, bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO z dnia 25 września 2019 r. nr KOC/5754/Dr/19.
Na tej podstawie organ, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Oprócz tego skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W ocenie organu, nie jest konieczne dla wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, jak przyjął Sąd, udokumentowanie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jedynie poprzez sporządzenie mapy do celów prawnych. Logicznym jest, że skoro całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że dany nośnik reklamowy funkcjonuje w pasie drogowym, co potwierdzają zdjęcia, protokoły i karty kontroli oraz mapa, na której zaznaczono granice pasa drogowego i zajęcie tego pasa, to zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego uznać należy, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Wywiedzenie takich wniosków przez organ z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego jest jak najbardziej uprawnione, zwłaszcza, że skoro granica pasa drogowego biegnie po granicy budynku, a zdjęcia wskazują, że nośniki reklamowe wykraczały poza elewację budynków. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. byłoby nieracjonalne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zauważyło, że w toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu spółka została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła żadnych argumentów, bądź dowodów, które świadczyłyby, iż wbrew twierdzeniom organów, reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego. Dodatkowo, spółka załączyła do akt sprawy opinię stowarzyszenia Geodetów Polskich, która nie tylko nie wniosła nic do sprawy ale jednoznacznie wskazuje w punkcie 3) opinii jakie dokumenty dla inwestora powinien sporządzić wykonawca prac geodezyjnych. Spółka jako inwestor takich dokumentów nie przedstawiła, skupiając się wyłącznie na negacji ustaleń organów.
W ocenie organu wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego stanowi w rzeczy samej urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. W konsekwencji błędne było pominięcie przez Sąd istnienia istotnego dowodu w sprawie i uznanie, że konieczne było w niniejszej sprawie sporządzenie mapy do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego.
Spółka, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała na błędną kwalifikację zarzutów skargi kasacyjnej organu oraz ich niezasadność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania, formułując zarzuty skargi kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię.
Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08;orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże).
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej organu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że na uwzględnienie zasługują dwa spośród nich, tj. te oznaczone nr 2 i 3, w których organ zarzuca naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jako że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał, w jego ocenie, braków i był wystarczający do wydania w stosunku do spółki decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy rozstrzygające przedmiotowa sprawę nie rozpatrzyły jej w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.
Jeżeli zaś chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej to zaznaczyć jedynie należy, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw, co wynika przede wszystkim z wadliwego ich sformułowania.
I tak, zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w istocie dotyczą nie wykładni czy zastosowania tej kategorii regulacji lecz prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych, a ściślej zgodności z prawem postępowania dowodowego. Ta więc ich właściwość przesądza o tym, że tego rodzaju zarzuty nie mogą zostać uznane za zasadne.
Co zaś się tyczy pozostałych zarzutów, tj. tych opartych na twierdzeniach spółki odnośnie naruszenia przepisów postepowania, oznaczonych numerami 1 oraz 3-5, to również w ich przypadku stwierdzić należy ich wadliwość w stopniu, uniemożliwiającym uznanie ich zasadności.
W pierwszym z nich, skarżący kasacyjnie w ogóle nie wskazał naruszonych przepisów, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia o błędach w zakresie ustalenia stanu faktycznego. W dwóch zaś ostatnich ograniczył się wyłącznie do przytoczenia regulacji P.p.s.a., bądź to mających wynikowy charakter, bądź to dotyczących podstaw orzekania przez Sąd, tj. na podstawie akt sprawy, bez powiązania ich z odpowiednimi regulacjami K.p.a. Poza tym organ nie wykazał uchybienia przez Sąd przytoczonym przez siebie przepisom w jakikolwiek sposób.
W zarzutach opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania, oznaczonych numerami 2 i 3, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zakwestionowało stanowisko Sądu I Instancji, który stwierdził naruszenie przez ten organ regulacji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W uchybieniu tym regulacjom, w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7 oraz art. 138 § 2 K.p.a. organ upatruje wadliwości zaskarżonego przez siebie wyroku.
Ustosunkowując się do obu tych zarzutów, wyznaczających, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zauważyć należy, że WSA w Warszawie, uchylając decyzję organów obu instancji stanął na stanowisku, że materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do jej rozstrzygnięcia. To zaś wynika z tego, że niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. W tym kontekście, powołując się na § 75 – § 77 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych Sąd stwierdził, iż dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych i widniejące na niej naniesienia konkretnych obiektów, w odpowiedniej skali, sporządzone przez uprawniony podmiot. Takie wymogi spełnia zaś wyłącznie mapa do celów prawnych, o której to traktują regulacje wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w omawianych dwóch zarzutach skargi kasacyjnej nie zgodziło się z tego rodzaju stanowiskiem wskazując, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy rozstrzygające w niniejszą sprawę nie rozpatrzyły jej w sposób wszechstronny i wyczerpujący, gdyż zebrany materiał dowodowy pozwalał na jej rozstrzygnięcie. Organ nie zgodził się także ze stwierdzeniem, jakie zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że mapa dla celów prawnych, z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego.
Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że zasługują one na uwzględnienie, albowiem błędne jest stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym podstawę do ustalenia, że reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym, powinna stanowić opinia biegłego geodety oraz mapa do celów prawnych, z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi przez biegłego geodetę, w odniesieniu do granic pasa drogowego, odpowiadająca wymaganiom wynikającym z rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony między innymi w wyroku tegoż Sądu z 1 marca 2022 r., sygn. II GSK 2664/21 (dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym określenie w rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§§ 1 i 75 – 77 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych), jednak nie sposób jest przyjąć, by skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.
Podobny pogląd został wyrażony między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2023 r., sygn. II GSK 1249/19 oraz 25 maja 2022 r., sygn. II GSK 703/20 (oba dost. w CBOiS). W związku z tym stanowisko co do tego, że fakt zajęcia pasa drogowego nie musi być oparty na dowodzie, jaki stanowi opinia do celów prawnych, uznać należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie.
Tak więc należy zauważyć, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie, organy dysponowały materiałem dowodowym zawierającym, oprócz protokołów kontroli i dokumentacji fotograficznej, także wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej. W tej więc sytuacji nie można im zarzucić niezebrania odpowiedniego, tj. kompletnego – adekwatnego do potrzeb rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego czy też jego nieprawidłowej oceny.
Fakt naniesienia na mapy usytuowania obiektów nie przez uprawnionych geodetów lecz pracowników organu, nie może sam w sobie, w oderwaniu od innych okoliczności, zmienić oceny prawidłowości całego postępowania dowodowego. Jak to już bowiem słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, ani w trakcie postępowania, ani na etapie postępowania sądowoadministracyjnego spółka nie przedstawiła żadnych okoliczności czy dowodów, w świetle których można by było podważyć ustalenia odnośnie usytuowania jej obiektów reklamowych.
W związku więc z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę spółki, oddalając ją w całości. Zaskarżona decyzja odpowiada bowiem prawu, gdyż została wydana po przeprowadzeniu pełnego i właściwego postępowania dowodowego, a treść zapadłego w niej rozstrzygnięcia znajduje odzwierciedlenie w odpowiednich regulacjach materialnoprawnych.
Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od spółki na rzecz skarżącego kasacyjnie organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 775 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, w kwocie 675 zł, a także zwrot wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 100 zł.