II GSK 67/08

II GSK 67/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha
Krystyna Anna Stec /sprawozdawca/
Zofia Borowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 724/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-11-15
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
art. 90, art. 92 ust. 2 i 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust.1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 61 par. 2 pkt 1, art. 61 par. 3, art. 124 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 724/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
UZASADANIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 724/06 oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. - nakładając decyzją z dnia [...] października 2005 r. na J. S. karę pieniężną w kwocie 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia - wskazał, że w dniu [...] września 2005 r. w miejscowości B. na przystanku BUS przy ul. P., po uprzedniej obserwacji przez funkcjonariuszy inspekcji transportu drogowego, dokonano kontroli pojazdu marki F. o nr rej. [...] prowadzonego przez M. K., a będącego w prawnej dyspozycji J. S. W chwili kontroli wykonywano przewóz regularny na trasie L.-B. Kierowca okazał do kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej B.-L., wydane dla przedsiębiorcy J. S. Ustalono, że zezwolenie to zostało cofnięte decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2005 r., która została utrzymana w mocy decyzją SKO w L. z dnia [...] sierpnia 2005 r. W tym stanie rzeczy organ uznał, że okazane zezwolenie nie mogło stanowić dokumentu uprawniającego do wykonywania przewozów regularnych na trasie B.-L. i w konsekwencji nałożył na J. S. karę 6.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że powoływanie się przez stronę na fakt złożenia do WSA skargi z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2005 r. było bezzasadne, ponieważ czynność ta nie wstrzymuje skutków prawnych, jakie wywołała ostateczna decyzja, tj. skutków polegających na pozbawieniu strony prawa do wykonywania przewozów regularnych na wskazanej trasie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - wniesienie skargi nie wstrzymuje bowiem wykonania aktu lub czynności. Również złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej nie powoduje automatycznego wstrzymania wykonalności decyzji, ponieważ zarówno organ, który wydał decyzję ostateczną jak i Sąd nie są związane tym wnioskiem.
Organ zauważył także, że w chwili rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy decyzja SKO w L. z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2005 r. o cofnięcie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii komunikacyjnej B.-L. znajdowała się w obrocie prawnym. Natomiast wniosek o wstrzymanie tej decyzji został oddalony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L.
Orzekając w sprawie, wskutek skutecznie wniesionej przez J. S. skargi, WSA nie stwierdził naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji uznał, iż ww. decyzje nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wskazano, że skarżący nie podważał poczynionych przez organy ustaleń, że w dniu [...] września 2005 r. wykonywał przewóz regularny na trasie B.-L. Wadliwości zaskarżonej decyzji dopatrywał się w szczególności w fakcie, iż w sprawie pominięto okoliczność złożenia skargi na decyzję SKO w L. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2005 r.. którą cofnięto skarżącemu zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na linii komunikacyjnej B.-L. oraz wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji, a także okoliczności, iż NSA postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. uchylił postanowienie WSA w L. z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ww. decyzji.
Sąd uznał, iż ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. jest decyzją ostateczną i złożenie skargi na tę decyzję nie wstrzymuje jej wykonania i nie skutkuje wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Tą decyzją organy były zatem w niniejszej sprawie związane. Okoliczność, podnoszona przez skarżącego, iż o tym nie wiedział, pozostaje w tej mierze bez istotnego znaczenia. Wprawdzie skarżący złożył wniosek o wstrzymanie jej wykonania jednakże w dacie podjęcia decyzji wniosek ten nie był przez Sąd uwzględniony. Z kolei postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2006 r. ma tylko ten skutek, iż sprawa ww. wniosku podlegała ponownemu rozpoznaniu przez WSA w L. Nie może być on zatem odczytywany jako przeszkoda do podjęcia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego zaskarżonej decyzji.
Powoływanie się przez stronę na dokonane przez nią powyższe czynności mające na celu wyeliminowanie ww. decyzji z obrotu jest zatem bezskuteczne. Czynności te nie wstrzymują bowiem skutków prawnych ostatecznej decyzji SKO w L. i decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. polegających na pozbawieniu skarżącego prawa [...] do wykonywania przewozów regularnych na ww. trasie przez cofnięcie mu zezwolenia na ich wykonywanie. Skoro zatem w dniu kontroli skarżący nie dysponował zezwoleniem, a takie zezwolenie do wykonywania tego rodzaju przewozów jest w świetle art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wymagane - to skutkiem takiego stanu rzeczy jest naruszenie powołanego przepisu co w świetle art. 92 ust. 1 i ust. 4 przytoczonej ustawy obliguje organ do nałożenia na skarżącego kary, o której mowa w lp. 1.2.1 załącznika do tej ustawy. Taka też kara została przez organ I instancji nałożona i Główny Inspektor Transportu Drogowego trafnie uznał, iż w okolicznościach sprawy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jest zgodna z prawem.
Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie rozróżnienia wymagał także charakter kar nałożonych w postępowaniu administracyjnym i kar nałożonych w postępowaniu karnym. Inna bowiem jest płaszczyzna, na której właściwy organ ustala przesłanki każdej z tych odpowiedzialności. W obecnym stanie prawnym w tym względzie, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził jego niekonstytutywności, brak jest podstaw do zwolnienia z odpowiedzialności prawnoadministracyjnej skarżącego z tego powodu, że Sąd Rejonowy w L. na mocy prawomocnego wyroku, który zresztą, co w sprawie także istotne, został wydany w dacie [...] maja 2006 r. tj. po podjęciu ww. decyzji, uznał skarżącego za winnego tego, że w okresie od [...] sierpnia 2005 r. do [...] października 2005 r. wykonywał usługi w zakresie krajowego transportu drogowego osób na trasie L.-B.-L. nie posiadając wymaganego zezwolenia tj. o czyn z art. 60 Kodeksu wykroczeń i skazał go na karę grzywny w kwocie 1.000 zł. Wyrok ten, jak strona podaje, został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w L.
Zdaniem WSA z powyższego wynikało, iż także sąd powszechny nie dopatrzył się w okoliczności wstrzymania wykonalności decyzji ([...] marca 2006 r.) i prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na tą decyzję przeszkód w rozpoznaniu sprawy o uznanie skarżącego za winnego popełnienia ww. wykroczenia.
Sąd podniósł, iż skarżący postawił zarzut nierównego traktowania i jego dyskryminacji to jednak nie uczynił tego skutecznie. Odpowiedzialność prawnoadministracyjna nie wiąże się bowiem z przesłanką winy. Podstawą tej odpowiedzialności jest naruszenie wskazanych przepisów prawa, w tym przypadku naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie jest zatem z punktu widzenia tej odpowiedzialności istotne, czy i w jakim zakresie strona jest winna naruszenia, a także, jaki jest stopień naganności jej działania.
Nie znajdował także uzasadnienia przyjmowany przez skarżącego podział na naruszenia błahe, a za takie uznaje on np. niezawinione niedopatrzenie strony i poważniejsze, popełnione umyślnie notoryjnie i nagannie. Rzeczą organów nie jest zatem wdawanie się w ocenę okoliczności, które stanowiłyby podstawę poczynienia ustaleń w powyższym zakresie i z faktu, iż organy takich ustaleń nie dokonały nie można czynić zarzutu nierównego traktowania czy dyskryminacji w rozumieniu przepisów Konstytucji RP.
W ocenie WSA skarżący trafnie podniósł, iż zasada wyrażona w art. 32 Konstytucji RP polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących tj. jednolicie i tak rozumianej zasady organy nie naruszyły. Natomiast kwestia zróżnicowania kar stosownie do charakteru naruszeń należy do ustawodawcy, który w ustawie o transporcie drogowym określił tylko karę w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, a kwestia braku konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie nie była przedmiotem rozważań i orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Skoro zatem przepisy te nie zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją RP oraz obowiązywały w dacie wydawania kontrolowanych decyzji organy miały obowiązek ich stosowania.
J. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:
1. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na pominięciu tego przepisu i przyjęciu, że decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej nie narusza podstawowych praw konstytucyjnych (równości i proporcjonalności), podczas gdy porządek konstytucyjny nakazuje uzasadnienie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminację obywatela w życiu społecznym i gospodarczym;
2. art. 90 ustawy o transporcie drogowym z zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu wyżej wymienionego przepisu ustawy o transporcie drogowym i uznaniu, że jest dopuszczalne automatyczne ukaranie J. S. karą pieniężną, bez koniecznego wzywania do usunięcia nieprawidłowości oraz bez uwzględnienia charakteru i stopnia naruszenia, jak również zasad równego traktowania obywateli przez władze państwowe;
3. art. 4 ust. 1 sporządzonego w dniu 22 listopada 1984 r. w Strasburgu protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., ratyfikowanego przez Prezydenta RP w dniu 4 listopada 2002 r. polegające na niezastosowaniu ww. przepisu i dopuszczeniu możliwości podwójnego ukarania osoby fizycznej za jeden czyn, poprzez ukaranie J. S. za prowadzenie przewozu osób bez wymaganego zezwolenia w okresie od [...] sierpnia 2005 r. do [...] października 2005 r. grzywną w postępowaniu karnym oraz za identyczny czyn z dnia [...] września 2005 r. karą pieniężną w postępowaniu administracyjnym;
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 61 § 2 pkt 1 i art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że rygor natychmiastowej wykonalności decyzji SKO w L. z dnia [...] sierpnia 2005 r. został wstrzymany z dniem wydania przez WSA w L. postanowienia w tym przedmiocie, podczas gdy w niniejszej sprawie zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego jest dobrem o specyficznym, bo "stałym", "ciągłym" i "permanentnym" charakterze i nie jest możliwe jego wstrzymanie w części bez spowodowania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, leczy wyłącznie w całości, tj. od dnia [...] sierpnia 2005 r., zatem w ocenie skarżącego postanowienie WSA w L. z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 519/05 wywiera skutek ex tunc, od początku, która to okoliczność dezawuuje możliwość wymierzenia kary pieniężnej za rzekome wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia;
2. art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. polegające na merytorycznym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy postępowanie winno być zawieszone z urzędu; w toku rozpoznawania sprawy wyniknęła bowiem kwestia wstępna związana z potrzebą przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Skarżący na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. wniósł o zawieszenie postępowania sądowego i przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu następujących pytań prawych:
1. czy polski porządek konstytucyjny dopuszcza możliwość podwójnego ukarania osoby fizycznej za jeden czyn oraz kumulację odpowiedzialności administracyjnej wynikającej z art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.2.1. załącznika do ww. ustawy oraz odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 601 § 1 Kodeksu wykroczeń ?
2. czy kara pieniężna w wysokości 6.000 zł określona na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.2.1. załącznika do ww. ustawy jest zgodna z art. 32 Konstytucji RP, jak również czy przedmiotowa kara pieniężna określona w sposób jednolity, bez gradacji i dostosowania sankcji do charakteru i stopnia naruszenia, a zatem w sposób dopuszczający nieuzasadnione różnicowanie równych albo równe traktowanie nierównych nie narusza porządku konstytucyjnego, a to zasady równości oraz proporcjonalności ?
W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację na poparcie zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest przy tym związany określonymi przez stronę podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 przywołanej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zostały zatem ukształtowane odmiennie niż to jest w przypadku wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 134 p.p.s.a.).
Oznacza to, że sąd kasacyjny uprawniony jest wypowiadać się tylko i wyłącznie w kwestiach objętych zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy w aspekcie przepisów, które wprost nie zostały określone w skardze kasacyjnej jako naruszone, choćby ten aspekt był istotny w sprawie i choćby mógł mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji kończącej postępowanie administracyjne.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej w konsekwencji powyższego wymaga powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie składu orzekającego rozważania czy w rozpatrywanym przypadku zarzuty, na których oparto skargę kasacyjną uzasadniają uwzględnienie wniosków w niej zawartych poprzedzić należy przypomnieniem, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za prawidłowo ustalony przyjął stan faktyczny, zgodnie z którym w dniu kontroli ([...] września 2005 r.) kierowca zatrudniany przez skarżącego nie posiadał zezwolenia wymaganego w świetle art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, posługiwał się bowiem zezwoleniem cofniętym ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Doszło zatem do naruszenia obowiązku przewidzianego ww. przepisem, skutkującego nałożeniem na wykonującego przewóz drogowy kary przewidzianej art. 92 ust. 2 i ust. 4 przywołanej ustawy.
Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu, że skarga kasacyjna w swych podstawach nie tylko nie podważa ustalonego stanu faktycznego i nie wskazuje, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji, ale i nie zarzuca naruszenia ww. przepisów ustawy o transporcie drogowym, będących materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia.
Ustalenie, że przewóz w transporcie drogowym wykonywany był bez zezwolenia i przyjęcie, że obligowało to organ do nałożenia kary pieniężnej nie mogą być tymczasem skutecznie podważone zarzutem naruszenia art. 61 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przede wszystkim objęte zarzutami skargi kasacyjnej przepisy normują jedynie przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, w pierwszym przypadku - przez organ, który wydał decyzje, w drugim - przez sąd. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ani też wystąpienie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji nie pociąga za sobą automatycznie suspensywności. Nie ma też żadnych podstaw do przyjęcia, że wstrzymanie wykonania decyzji wywołuje skutek ex tunc - od chwili podjęcia aktu, wstrzymania którego strona domagała się. Skutek taki wiąże się bowiem z przyjęciem nieistnienia aktu – jak ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności aktu. Bez wpływu na ocenę, że postanowienie o wstrzymanie wykonania decyzji nie ma mocy wstecznej jest - wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej - uregulowanie stanowiące o możliwości wstrzymania wykonania aktu w całości lub w części.
Nie powinno budzić wątpliwości, że fakt, iż w dacie wydawania ostatecznej decyzji w przedmiocie kary pieniężnej w obrocie pozostawała ostateczna decyzja dotycząca cofnięcia zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, wykonania której nie wstrzymano, kształtował nie tylko stan prawny ale i stan faktyczny. Tymczasem prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy - jak już wskazano - nie jest objęta zarzutami skargi kasacyjnej.
Rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji nie można bowiem postawić skutecznego zarzutu uchybienia ww. przepisowi. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej w toku postępowania sprawy nie wyniknęła kwestia wstępna związana z potrzebą przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Zgodzić należy się z tym, że Sąd, który sprawę rozstrzyga ma obowiązek rozważenia czy przepis, który ma być zastosowany, jest zgodny z Konstytucją a w razie wątpliwości w tym zakresie powinien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego ze stosownym wnioskiem – co istotnie skutkowałoby koniecznością zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.
Niewątpliwie podlegająca tej ocenie norma prawa wymaga odniesienia do zasad i wartości konstytucyjnych. W tym kontekście kumulowanie odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności za wykroczenia budzi - co do zasady - wątpliwości co do konstytucyjności tego typu uregulowań. Trybunał Konstytucyjny wyrażał już bowiem pogląd, że stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (a taką jest nałożenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej) jak i odpowiedzialności za wykroczenia, narusza zasadę państwa prawa – wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 września 2007 r. sygn.akt P 43/06).
W stanie prawnym obowiązującym zarówno w dniu zdarzenia, z którym powiązany jest skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej (dzień kontroli, podczas której stwierdzono wykonywanie transportu bez zezwolenia), jak i w dniu wydania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji w tym przedmiocie przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym w ust. 3 stanowił wprost, że "jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów o których mowa w ust.1 wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy niniejszej ustawy".
W tym stanie rzeczy uprawnionym było przekonanie Sądu I instancji, że kwestionowane przez stronę uregulowanie nie przewidywało możliwości stosowania wobec tej samej osoby kumulowanie odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności za wykroczenia, tym samym konstytucyjność unormowania - z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP - nie budziła wątpliwości.
Uzasadnionych wątpliwości - w kontekście art. 32 Konstytucji RP - nie mogło też budzić omawiane uregulowanie (art. 91 ust.1 i ust. 4 ustawy) przewidujące, że podlegają karom pieniężnym ci, którzy wykonują przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z ustawy lub przepisów w uregulowaniu tym wskazanych.
Podkreślenia wymaga, iż regułą winno być, że tam gdzie przepis nakłada obowiązki, winien znajdować się również przepis określający konsekwencje niespełnienia obowiązku. Przyjmuje się przy tym, że ustawodawcy przysługuje pełna swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku, ograniczona jedynie wymogiem poszanowania zasad systemu konstytucyjnego, w tym takich jak zasady równości. Skoro jednak - zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 - tożsamość naruszeń skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w jednakowej wysokości to zarzut uchybienia tymi regulacjami zasadzie równości i proporcjonalności nie wydaje się zasadny.
Podkreślić należy, iż to wątpliwości Sądu a nie strony, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.
Poczynione rozważania dotyczą także zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania kasacyjnego i przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazać należy, że błędna wykładnia oznacza mylne zrozumienie treści przepisu.
Formułując zarzut naruszenia art. 90 ustawy autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w czym błędna wykładnia ww. przepisu przejawia się i jak winna być wykładnia prawidłowa. Uniemożliwia to odniesienie się do tej kwestii. Poza sporem natomiast przepis ten nie został w sprawie zastosowany. Nie stanowi to jednak uchybienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwanie przedsiębiorcy do usunięcia uchybień w trybie art. 90 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym dotyczyć może tylko nieprawidłowości usuwalnych, a do takich nie należy brak zezwolenia na wykonywanie przewozów w transporcie drogowym.
Chybiony jest też zarzut niezastosowania art. 4 ust. 1 sporządzonego w dniu 22 listopada 1984 r. w Strasburgu protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Godzi się podnieść, że zgodnie z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 29 maja 2001 r. (37950/1997) celem art. 4 Protokołu nr 7 jest zakazanie ponownego przeprowadzenia postępowania karnego, które zostało zakończone decyzją ostateczną. Brzmienie art. 4 Protokołu nr 7 nie odnosi się do "tego samego przestępstwa", lecz raczej do "ponownego" postępowania przed sądem i skazania za przestępstwo, za które skarżący został już prawomocnie uniewinniony lub skazany. Nawet więc stwierdzenie, iż jeden czyn stanowi więcej niż jedno przestępstwo, nie stoi w sprzeczności z tym artykułem.
Z tych wszystkich względów skarga - nie znajdując usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.