II GSK 669/15

II GSK 669/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-03-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Robotowska /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Stefan Kowalczyk
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1206/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-11-07
Skarżony organ
Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a/
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
Dz.U. 2014 poz 669
art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 16
Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1206/14 w sprawie ze skargi Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. O. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. oddalił skargę Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej.
I
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013 r. w należącym do Z. O. (dalej: skarżący) Zakładzie [A.] inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K., po zbadaniu próbek przyprawy uniwersalnej [C.] oraz uniwersalnej przyprawy warzywnej [B.], stwierdzili nieprawidłowe oznakowanie opakowań tych produktów poprzez umieszczenie na nich elementów graficznych w postaci wizerunku warzyw, tj. pomidora i papryki niewystępujących w składzie kontrolowanych przypraw.
W ocenie kontrolujących takie oznaczenie wprowadza w błąd konsumentów
i świadczy o naruszeniu art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej w zw. art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Na tej podstawie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., w związku z wprowadzeniem do obrotu artykułów rolno-spożywczych niespełniających wymagań jakości handlowej, z uwagi na nieprawidłowe oznakowanie, wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 500 zł. Ustalając wysokość kary organ pierwszej instancji wziął pod uwagę, zgodnie z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość jego obrotów.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyjaśnił, że na etykiecie obu przypraw umieszczono informację wskazującą, iż prezentowana wizualnie żywność jest jedynie propozycją podania przyprawy, natomiast sam skład przyprawy nie został przez organ zakwestionowany.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (w skrócie: GIJHARS) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ze specyfikacji produktów wynika, że producent w oznakowaniu zakwestionowanych wyrobów podkreślił warzywa (paprykę i pomidora), które nie wchodziły w skład mieszanek przyprawowych, a tym samym zastosowane oznakowanie wprowadza konsumenta
w błąd co do składu tych wyrobów. Organ wskazał ponadto, że określenie "propozycja podania" odnosi się do dań kulinarnych gotowych do spożycia. Natomiast wizerunek warzyw przedstawionych przez producenta na opakowaniach kontrolowanych przypraw, zarówno co do formy, jak też treści nie może być skojarzony z daniem gotowym do spożycia.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, strona wniosła skargę domagając się uchylenia decyzji GIJHARS. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej oraz art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 poprzez błędną ocenę przez organ, iż oznakowanie kontrolowanych przypraw mogło wprowadzić konsumentów w błąd, naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, iż skarżący wprowadził do obrotu artykuły rolno-spożywcze niespełniające wymagań jakości handlowej.
Skarżący powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności
i żywienia wskazał, że organ w toku postępowania nie podważył kwestii rozumienia treści napisów z etykiety obu produktów przez konsumenta, zatem podane informacje są zgodne z prawdą i nie mogą wprowadzać w błąd. Konsument mógłby zostać wprowadzony w błąd wtedy, gdyby na przedniej stronie etykiety nie było napisu przy pomidorach i papryce "propozycja podania", a także gdyby na tylnej stronie opakowania nie było podanego w ogóle składu albo podany skład zawierałby składniki, których
w produkcie rzeczywiście nie ma.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., oddalił skargę.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym
w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego, w tym unormowań wskazanych w ustawie z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U.
z 2014 r., poz. 669), ustawie z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności
i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914), jak i rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r.
W ocenie Sądu przedmiotem sporu jest ocena, czy umieszczanie w oznakowaniu graficznym produktów wizerunku warzyw, tj. pomidora i papryki niewystępujących w ich składzie, wprowadza w błąd konsumentów. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko organu, iż użycie przez skarżącego graficznego przedstawienia określonych warzyw na opakowaniu kontrolowanych przypraw wprowadza w błąd konsumenta, wpływając tym samym na jego wybór, albowiem sugeruje, iż produkty te zawierają wskazane składniki.
Na gruncie badanej sprawy nie ma bowiem znaczenia okoliczność, czy przeciętny konsument nabywa opisane wyżej produkty jako artykuły codziennego użytku, czy też nie. Decydujące znaczenie ma fakt, iż ze specyfikacji obu produktów wynika, że producent w ich oznakowaniu wyeksponował określone warzywa (w tym paprykę i pomidora), które nie wchodziły w skład mieszanek przyprawowych.
Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącym, iż powyższe nie wprowadza w błąd konsumentów, gdyż na opakowaniu obok wizerunku warzyw znajdują się odpowiednio napisy: "najlepsze składniki" oraz "propozycja podania". Należy bowiem podkreślić, iż napisy te umieszczone na opakowaniu na tle warzyw nie stanowią najważniejszej informacji, która trafia do świadomości konsumenta podczas procesu decyzyjnego. Ponadto może wręcz sugerować, zwłaszcza w przypadku określenia "najlepsze składniki", iż to właśnie te warzywa stanowią podstawowe elementy przyprawy. Zastosowane przez skarżącego określenie buduje zatem mylne wyobrażenie o produkcie, i tym samym ogranicza możliwość swobodnej oceny produktu i może spowodować podjęcie przez konsumenta decyzji o kupnie, której inaczej by nie podjął. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż treść informacji na opakowaniu produktu jest rozpatrywana całościowo, dlatego tak ważnym jest, aby opisać dany artykuł rolno-spożywczy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, który umożliwi konsumentowi dokonanie wyboru zgodnie z jego oczekiwaniami i preferencjami.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia
w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wizerunek warzyw nieużytych do wytworzenia produktu i znajdujących się na etykiecie tego produktu, a opatrzonych napisem "propozycja podania" może powodować, iż konsument zostanie wprowadzony w błąd co do składu produktu, podczas gdy w ocenie skarżącego przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż konsument może zostać wprowadzony w błąd co do składu produktu jedynie w sytuacji, gdy skład opisany na etykiecie jest niezgodny ze składnikami użytymi faktycznie do wytworzenia produktu,
2) art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz naruszenie art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego i błędne stwierdzenie przez Sąd, iż w rozpatrywanym przypadku doszło do wprowadzenia konsumentów w błąd poprzez błędne oznakowanie produktów skarżącego (w szczególności co do składu), a także poprzez błędne określenie przez Sąd modelu przeciętnego konsumenta;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w skrócie: k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez błędną ocenę przez Sąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie, że oznakowanie przyprawy uniwersalnej [C.] i uniwersalnej przyprawy warzywnej [B.] mogło wprowadzić konsumentów w błąd, w sytuacji stwierdzenia przez Sąd, iż napisy "najlepsze składniki" oraz "propozycja podania" nie stanowią najważniejszej informacji trafiającej do świadomości konsumenta podczas procesu decyzyjnego zakupu produktu, co musi prowadzić do wniosku, przy należytym przyjęciu modelu przeciętnego konsumenta, iż najważniejszą informacją na produkcie jest jego skład i to on decyduje o ewentualnym nabyciu produktu skarżącego przez konsumenta, a także poprzez błędne uznanie, iż produkty wprowadzone przez skarżącego są nieprawidłowo oznaczone. Powyższe, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym zakresie, iż w sytuacji dojścia przez Sąd do odmiennego wniosku, czyli że oznakowanie przypraw skarżącego nie wprowadzało konsumentów w błąd, skarga winna zostać uwzględniona, a decyzja o nałożeniu na skarżącego kary finansowej winna zostać uchylona.
Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przewidzianych prawem.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., gdyż kasator zarzuca naruszenie wskazanych przepisów procesowych oraz przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów procesowych należy podnieść, iż zarzut ten jest wadliwy, albowiem z jego uzasadnienia wynika, iż skarżący dopatrzył się jego naruszenia w tym, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i błędnie uznał, że oznakowanie obu przypraw mogło wprowadzić w błąd konsumentów co do składu.
Przede wszystkim zauważyć należy, że sąd administracyjny nie dokonuje oceny materiału dowodowego, a więc nie mógł naruszyć wskazanych w tym zarzucie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd bada jedynie, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i dokonał ustalenia stanu faktycznego, a także czy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie narusza swobodnej oceny dowodów, a więc została dokonana z uwzględnieniem zasady równej mocy środków dowodowych, o jakiej mowa w art. 75 § 1 k.p.a.
Skarżący odnosząc zarzuty naruszenia przepisów procesowych kwestionuje w istocie błędną, jego zdaniem, subsumcję stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego zastosowanego przez organy.
Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów procesowych jest wadliwy i nie może zostać uwzględniony.
Zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego sprowadzały się do tego, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że w ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do przyjęcia, że oznakowanie przypraw [C.] i [B.] mogło wprowadzać w błąd konsumentów co do składu tych przypraw.
Z przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914) wynika, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać w błąd konsumenta, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.
Natomiast przepis art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady
i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1), dalej: rozporządzenie nr 178/2002 wyraźnie wskazuje, iż etykietowanie żywności nie może wprowadzać w błąd konsumentów.
Jak wynika z akt administracyjnych na etykiecie przyprawy uniwersalnej [C.] graficznie przedstawione warzywa, w tym elementy przedstawiające paprykę
i pomidora, są najbardziej wyeksponowane i na nich znajduje się napis "najlepsze składniki". W składzie tej przyprawy nie ma jednak ani papryki, ani pomidora. Również na etykiecie przyprawy [B.] znajduje się graficzne przedstawienie pomidora, którego brak w składzie przyprawy.
Nie można zarzucić organom, jak i Sądowi pierwszej instancji, iż niezasadnie przyjęli, iż takie oznakowanie przypraw mogło wprowadzić w błąd konsumentów, wpływając tym samym na jego wybór, albowiem takie użycie przez skarżącego graficznego przestawienia określonych przypraw sugerowało, że produkty zawierają wskazane składniki.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo określił model przeciętnego konsumenta, odwołał się do wypracowanego w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej modelu przeciętnego konsumenta. Sąd podkreślił, iż wprowadzenie
w błąd, to działanie, które w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej nabycia (lub nie) określonych produktów. Zasadne jest stanowisko, iż nie podziela poglądu skarżącego, że przeciętny konsument nabywa przedmiotowe przyprawy tylko na podstawie szczegółowej analizy ich składu, nie kierując się w ogóle etykietą obu produktów.
Akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "W rozpoznawanej sprawie konsument może dokonać wyboru produktu skarżącego, pozostając w błędnym przekonaniu, iż zawiera on uwidocznione i wyeksponowane w formie graficznej składniki".
Niezasadna jest argumentacja skarżącego, że prezentowana przez niego na etykiecie żywność stanowi jedynie propozycję zastosowania mieszanek przyprawowych.
Z wyżej wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.