II GSK 667/21

II GSK 667/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Po 651/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-01-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 511
art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 79 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 2020 poz 295
art. 49 ust. 1 , art. 49 ust. 4
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Gnieźnieńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 651/20 w sprawie ze skargi Powiatu Gnieźnieńskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Gnieźnieńskiego na rzecz Wojewody Wielkopolskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 stycznia 2021 roku, sygn. III SA/Po 651/20, oddalił skargę Powiatu Gnieźnieńskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 12 sierpnia 2020 r. nr KN-I.4131.1.492.2020.20 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zarząd Powiatu Gnieźnieńskiego podjął 29 kwietnia 2020 r. uchwałę
nr 594/2020 w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szpitala A. (daje jako: uchwała) M.H., wskazując jako podstawę art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019, poz. 511 z późn.zm.; dalej: u.s.p.).
Organ nadzoru, Wojewoda Wielkopolski wydał 12 sierpnia 2020 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność powyższej uchwały, ze względu na istotne naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ podniósł, że instytucja "powierzenia pełnienia obowiązków" nie znajduje oparcia w przepisach prawa, ani na gruncie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295 z późn. zm.; dalej: u.d.l.), ani ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem organu nie przewiduje jej wskazany jako podstawa prawna podjętej uchwały art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., gdyż stanowi on jedynie o generalnej kompetencji organu wykonawczego powiatu w zakresie zatrudnienia i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W ocenie organu nadzoru powierzenie pełnienia obowiązków kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (dalej: SPZOZ) nie można uznać za sposób nawiązania stosunku pracy, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. w sytuacji braku przeprowadzenia konkursu, a tym samym nie można uznać, że organem właściwym na zasadzie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. do powierzenia pełnienia obowiązków jest zarząd powiatu. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność czy obsadzenie stanowiska kierowniczego w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą następuje w ramach czasowego "powierzenia pełnienia obowiązków". Organ podkreślił, że obsadzenie stanowiska kierowniczego w tego typu placówce musi bowiem zawsze nastąpić przy zachowaniu ustawowych wymagań, między innymi przeprowadzenia konkursu. Zaznaczył także, że dokonując czynności powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szpitala, Zarząd Powiatu Gnieźnieńskiego przyjął domniemanie swoich kompetencji niewyrażonych wprost w obowiązujących przepisach, co zdaniem organu należy uznać za niedopuszczalne.
Powiat Gnieźnieński zaskarżył w całości powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze i wniósł o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski złożył wniosek o oddalenie jej w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę wniesioną przez Powiat Gnieźnieński podniósł, że określona w art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. kompetencja zarządu powiatu w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu ma charakter generalny, a biorąc pod uwagę, że rozpoznawana sprawa dotyczy dyrektora Szpitala A. w G., to jest kierownika podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą, działającego w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej – zastosowanie będą miały uregulowania szczegółowe, a mianowicie przepisy ustawy o działalności leczniczej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że praktyka "powierzana pełnienia obowiązków" nie znajduje oparcia ani na gruncie ustawy o działalności leczniczej ani ustawy o samorządzie powiatowym, a ustawodawca nie przewidział – w stanie prawnym, w którym podjęto zakwestionowaną uchwałę – jakiegokolwiek tymczasowego rozwiązania w razie niedokonania wyboru kandydata na stanowisko kierownika w wyniku pierwszego postępowania konkursowego, przyjmując konieczność przeprowadzenia dwóch takich postępowań i dopiero wówczas przewidując możliwość wyboru osoby wskazanej przez podmiot tworzący – po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej – na zasadzie art. 49 ust. 4 u.d.l.
Zdaniem Sądu odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik tego podmiotu, w związku z czym określenie "powierzenie pełnienia obowiązków" kierownika oznaczałoby w istocie delegowanie wszystkich jego funkcji, kompetencji, uprawnień i powinności, które są przynależne stanowisku kierownika. Brak zastrzeżenia przez ustawodawcę w ustawie o działalności leczniczej możliwości zastosowania wskazanej instytucji interpretować – zdaniem organu - należy kategorycznie. Sąd nie miał wątpliwości, że dokonując czynności powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szpitala A. G. organ wykonawczy Powiatu przyjął domniemanie swych kompetencji niewyrażonych wprost w obowiązujących wówczas przepisach, co należało uznać za niedopuszczalne.
Powiat Gnieźnieński zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.
W skardze kasacyjnej zarzucił:
1) na zasadzie art. 174 pkt 1) p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: naruszenie przepisów art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
- przyjęciu tak szerokiego rozumienia "istotnego naruszenia prawa", które w istocie wyklucza możliwość wypełnienia hipotezy przepisu art. 79 ust. 4 u.s.p., albowiem w sytuacji, gdy Sąd pierwszej Instancji bez wyjątku uznaje za istotne naruszenie prawa "między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisy regulujące procedury podejmowania uchwał, nie sposób zrekonstruować stan faktyczny, który mógłby stanowić przejaw nieistotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p., co w konsekwencji prowadziło do bezpodstawnego - w okolicznościach niniejszej sprawy - zastosowania art. 79 ust. 1 u.s.p. i uchylenia się od zastosowania normy z art. 79 ust. 4 u.s.p. (przy założeniu, że - jak chciałby Sąd pierwszej instancji - mamy w niniejszej sprawie w ogóle do czynienia z naruszeniem prawa przez skarżącego), podczas gdy racjonalna wykładnia wyżej wskazanych przepisów musi prowadzić do wniosku, że opisane wyżej rodzaje naruszeń w pewnych przypadkach powinny być uznane za nieistotne w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p.;
- bezpodstawnym przyjęciu skrajnie zacieśniającej wykładni przepisów art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku (jak, w niniejszej sprawie, całkowicie wyjątkowej sytuacji epidemii spowodowanej zakażeniami COVID-19, opróżnienia stanowiska kierownika podmiotu leczniczego jeszcze przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, długotrwałości postępowania konkursowego, kwestionowania umocowania zastępców kierownika podmiotu leczniczego w postępowania sądowych itp.), wyrażonej w stwierdzeniu, że "bez znaczenia pozostają okoliczności faktyczne, na które powołuje się skarżący Powiat, mające mieć znaczenie szczególne i precedensowe, bowiem ich zaistnienie —
w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa - nie aktualizowało po stronie Zarządu Powiat Gnieźnieńskiego kompetencji do powierzenia oznaczonej osobie stanowiska pełniącego obowiązki kierownika podmiotu leczniczego",
- bezpodstawne przyjęcie, że przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. dawał – w okolicznościach niniejszej sprawy — podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Gnieźnieńskiego nr 594/2020 z dnia 29 kwietnia 2020 r., podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że wyżej wskazana uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, a nawet przy przyjęciu, że do naruszenia prawa doszło, w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać owo naruszenie za nieistotne, co uzasadniało zastosowanie art. 79 ust. 4 u.s.p.,
b) naruszenie przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię, kwestionującą możliwość tymczasowego zatrudnienia na jego podstawie pełniącego obowiązki kierownika podmiotu leczniczego (SPZOZ), mimo że uprawnienie to mieści się w zakresie kompetencji do sprawowania kierownictwa, jaka przysługuje organowi wykonawczemu wspólnoty samorządowej wobec samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych, a bez wykreowania stosunku pracy, którego przedmiotem jest zarządzanie (tymczasowe) zakładem leczniczym, nie jest możliwe zrekonstruowanie obowiązku zarządzania tymże zakładem leczniczym przez kogokolwiek,
c) naruszenie przepisu art. 46 ust. 2 u.d.l. poprzez jego błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że wymóg spełnienia kryteriów sformułowanych dla kierownika podmiotu leczniczego (SPZOZ) dotyczy również przypadków tymczasowego powierzenia pełnienia obowiązków, podczas gdy brak podstaw dla takiego wnioskowania, albowiem przepis ten dotyczy podstawowego trybu powołania na stanowisko (co do zasady po przeprowadzeniu konkursu),
d) naruszenie przepisu art. 49 u.d.l. poprzez jego błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że przepis ten wyłącza możliwość choćby tymczasowego powierzenia obowiązków kierownika zakładu leczniczego bez przeprowadzenia konkursu, podczas gdy z regulacji tej nie można wyprowadzić niedopuszczalności powierzenia pełnienia obowiązków, skoro jej przedmiotem jest zastosowanie podstawowego trybu powołania na stanowisko dyrektora, a nie trybu wyjątkowego, jakim jest tryb powierzenia pełnienia obowiązków na czas określony, do czasu obsady stanowiska w wyniku konkursu,
2) na zasadzie art. 174 pkt 2) p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 106 § 3 p.p.s.a polegające na bezzasadnym nieuwzględnieniu wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, zmierzającego do wykazania szczególnych okoliczności faktycznych powodujących, że podjęcie przez Zarząd Powiatu Gnieźnieńskiego uchwały nr 594/2020 z dnia 29 kwietnia 2020 r. było usprawiedliwione okolicznościami, nie stanowiło naruszenia prawa, względnie — nawet przy założeniu, że w istocie mogło stanowić naruszenie prawa - było naruszeniem nieistotnym, uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 79 ust. 4 u.s.p., mimo, że dowód ów był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości zachodzących w sprawie (zwłaszcza w kontekście licznych orzeczeń sądów administracyjnych dopuszczających, przynajmniej w wyjątkowych okolicznościach, powierzenie obowiązków kierownika jednostki
organizacyjnej gminy lub powiatu), a jednocześnie przeprowadzenie tych dowodów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania,
b) art. 106 § 4 p.p.s.a polegające na całkowitym pominięciu okoliczności notoryjnej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie ogłoszonego w marcu 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii COVID-19, który zważywszy na skalę zagrożenia dla zdrowia publicznego, jego nierozpoznany charakter, zmiany organizacyjne w obszarze publicznej opieki zdrowotnej, wręcz obligował Zarząd Powiatu Gnieźnieńskiego do podjęcia działań zapewniających tymczasowe (na czas postępowania konkursowego) zarządzanie dużym szpitalem powiatowym i zapewnienie jego operatywności, i który bez wątpienia stanowił przykład sytuacji nadzwyczajnej, uzasadniającej tymczasowe powierzenie obowiązków zgodnie z licznymi, przywołanymi przez skarżącego w skardze wypowiedziami judykatury,
c) art. 106 § 5 p.p.s.a w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego polegające na niedokonaniu wszechstronnej oceny materiałów sprawy, a ograniczeniu się w istocie do oceny jednostronnej, sprowadzającej się do powtórzenia argumentów Wojewody Wielkopolskiego, przy całkowitym zbagatelizowaniu argumentacji skarżącego i pominięciu jego wniosków dowodowych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również pominięciu okoliczności notoryjnej wskazanej w pkt b) powyżej,
d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 p.p.s.a w związku z art. 148 p.p.s.a polegające na tym, że wskutek niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonego aktu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego Sąd pierwszej instancji nie uchylił tegoż aktu nadzoru, mimo poważnych argumentów, które za tym przemawiały, w szczególności biorąc pod uwagę akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym możliwość powierzenia obowiązków kierownika jednostki w wyjątkowych okolicznościach (art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.), a z całą pewnością choćby możliwość przyjęcia nieistotnego naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy (art. 79 ust 4 u.s.p.).
Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, co daje podstawę do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
Przypomnieć także należy, że związanie podstawami skargi kasacyjnej ma ten doniosły prawnie skutek, że wskazanie przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego lub procesowego, przesądza o zakresie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie kasacyjne nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia WSA w zakresie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Kierując się powyższymi zasadami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie istotą sporu było, czy Wojewoda Wielkopolski zasadnie w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu Gnieźnieńskiego Nr 594/2020 z 29 kwietnia 2020 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szpitala A. w G. uznając, że doszło do istnego naruszenia prawa.
Ponadto okoliczności faktyczne w sprawie były bezsporne - postępowanie konkursowe w pierwszej fazie nie przyniosło rozstrzygnięcia, z uwagi na niezgłoszenie się wymaganej ustawą liczby kandydatów, zatem pojawiła się konieczność przeprowadzenia kolejnego konkursu. W między czasie podjęto uchwałę, na mocy której powierzono M.H. stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Szpitala A. w G. na czas oznaczony, nie dłużej niż na
3 miesiące. Nie było też sporne, że uchwała Zarządu Powiatu Gnieźnieńskiego
nr 594/2020 podlegało kontroli nadzorczej Wojewody Wielkopolskiego.
Zarząd Powiatu Gnieźnieńskiego podniósł, że powierzenie obowiązków dyrektora SPZOZ było rozwiązaniem tymczasowym, dyktowanym koniecznością zapewnienia bieżącej operatywności Szpitala, w okresie przejściowym pomiędzy dniem opróżnienia stanowiska dyrektora, w związku z rozwiązaniem umowy za porozumieniem stron, a dniem wyłonienia nowego dyrektora, zgodnie z art. 49 ustawy o działalności leczniczej. W rozpoznawanym przypadku zaistniała sytuacja, w której Zarząd Powiatu Gnieźnieńskiego zdecydował się mocą ułomnej uchwały na przyjęcie rozwiązania polegającego na powierzeniu określonej osobie obowiązków kierownika, a zarazem podjął działania zmierzające do sanacji tej sytuacji. Skoro w tej konkretnej sytuacji Zarząd nie dysponował możliwością podjęcia działań, które zgodne byłyby z obowiązującymi ówcześnie przepisami, to będąc odpowiedzialnym za prawidłowe funkcjonowanie tej placówki leczniczej zdecydował się na podjęcie kwestionowanej uchwały. Mając świadomość ułomności przyjętego rozwiązania podjął działania zmierzające do unormowania sytuacji prawnej w omawianym zakresie, co znalazło odzwierciedlenie w działaniach zmierzających do przeprowadzenia konkursu i dążył do wykazania, że jego uchwala nie stanowiła istotnego naruszenia prawa, a organ nadzoru nie powinien stwierdzać jej nieważności, ze względu na to, że tymczasowe zatrudnienie na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. mieściło się w zakresie kompetencji do sprawowania kierownictwa, jaka przysługuje organowi wykonawczemu wspólnoty samorządowej.
Zdaniem składu orzekającego nie można podzielić stanowiska Skarżącego, że działał w warunkach niejako konieczności, skoro nie podjął w odpowiednim czasie działań mających na celu zarządzanie Szpitalem po rozwiązaniu stosunku pracy z dotychczasowym Dyrektorem, a podjął działania sprzeczne z prawem.
Jako podstawę wydania uchwały Zarząd Powiatu Gnieźnieńskiego wskazał art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., mówiący, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zarząd Powiatu, jak i organ nadzoru – Wojewoda Wielkopolski, aby wykazać zasadność swego stanowiska, odwoływali się także do treści art. 49 u.d.l., który w ust. 1 stanowi, że w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko, m.in. kierownika (pkt 1); w ust. 4: "Jeżeli w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3, odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej."
Jak słusznie wywodził Wojewoda Wielkopolski i zaaprobował to Sąd pierwszej instancji z powołanych powyżej przepisów, nie wynikała możliwość powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na wyrok z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1272/16, wydany w oparciu o podobne okoliczności, jak w kontrolowanej sprawie, w którym NSA stwierdził, że regulacje art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 u.s.g. stanowią jedynie o generalnej kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz o przysługujących wójtowi uprawnieniach zwierzchnika służbowego w stosunku m.in. do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a brak zastrzeżenia przez ustawodawcę możliwości zastosowania w u.d.l. instytucji "powierzenia pełnienia obowiązków" kierownika należy interpretować kategorycznie (por. też wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1200/17; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Okoliczności wskazane przez stronę skarżącą, które jej zdaniem zdecydowały o powierzeniu pełnienia obowiązków kierownika pełniącemu od wielu lat funkcję zastępcy dyrektora ds. lecznictwa, m.in. krótkotrwałość naruszenia i niewielkie jego skutki, a także szczególna sytuacja przymusowa (stan epidemii) - zdaniem NSA - nie usprawiedliwiają podjęcie kwestionowanej uchwały. Ponadto brak regulacji prawnej expressis verbis normującej skutki prawne następstw przed przeprowadzeniem konkursu nie podważa wyprowadzenia kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do powierzenia stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej, jeżeli wymagają tego potrzeby tej jednostki pracownikowi samorządowemu. Istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy jest to, że instytucja powierzania pełnienia obowiązków - jak miało to miejsce w uchwale zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym - nie znajduje oparcia ani na gruncie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, ani ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Co więcej nie przewidują jej przywołane wyżej przepisy tych ustaw, w tym art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. wskazany jako podstawa prawna zakwestionowanej uchwały Zarządu Powiatu Gnieźnieńskiego z 29 kwietnia 2020 r., nr 594/2020. W stanie prawnym, w którym podjęto zakwestionowaną uchwałę, ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek tymczasowego rozwiązania w razie niedokonania wyboru kandydata na stanowisko kierownika w wyniku pierwszego postępowania konkursowego, przyjmując konieczność przeprowadzenia dwóch takich postępowań i dopiero wówczas przewidując możliwość wyboru osoby wskazanej przez podmiot tworzący – po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej – na zasadzie art. 49 ust. 4 u.d.l. Poprzez czynność powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szpitala organ wykonawczy Powiatu Gnieźnieńskiego przyjął domniemanie swych kompetencji niewyrażonych wprost w obowiązujących wówczas przepisach, co zdaniem NSA należało uznać za niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w statucie Szpitala przewidziano sytuację przekazania, czy rozdzielenia obowiązków kierownika podmiotu pośród jego zastępców. Załącznik do Statutu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Gnieźnie, w § 8 stanowi, że dyrektor wykonuje swoje zdania przy pomocy zastępcy dyrektora ds. lecznictwa, zastępcy dyrektora ds. ekonomiczno-eksploatacyjnych, innych kierowników jednostek i komórek organizacyjnych, a także osób zajmujących samodzielne stanowiska pracy. a wakat na stanowisku kierownika nie powoduje automatycznie unieważnienia udzielonych przez niego upoważnień.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację organu, który stwierdził, że wakat na stanowisku piastuna organu, nie powoduje automatycznie unieważnienia udzielonych przez niego upoważnień. Osoba pełniąca funkcję kierownika podmiotu udziela bowiem upoważnienia nie w swoim imieniu, jako osoby fizycznej, lecz jak organ administracji publicznej.
Wobec powyższego, należało przyjąć za Wojewodą i Sądem pierwszej instancji, że sporna uchwała została wydana bez podstawy prawnej.
Ponadto, w ocenie NSA należało zaakceptować ocenę Wojewody Wielkopolskiego i Sądu pierwszej instancji, że uchwała ta była sprzeczna z prawem i tym samym nieważna. Podjęcie przez organ administracji publicznej działań, pomimo braku umocowania, jakie wyrażone być powinno w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (art. 7 Konstytucji RP), oceniona być musi, jako naruszenie prawa i to naruszenie, które nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a więc naruszenie istotne. Wobec tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Wielkopolski prawidłowo orzekł o nieważności rzeczonej uchwały w oparciu o art. 79 ust. 1 u.s.p., nie stosując w tym przypadku art. 79 ust. 4 u.s.p.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.