II GSK 666/22

II GSK 666/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 451/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-01-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 135 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 104 § 1, art. 104 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1210
art. 99 ust. 1 pkt 5, art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a)
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 451/21 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 marca 2021 r. nr SKO.4121.15.2021 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 451/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. (strona skarżąca, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (SKO, organ) z dnia 4 marca 2021 r., nr SKO.4121.15.2021, w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 stycznia 2021 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
Prezydent Miasta Łodzi (organ I instancji) decyzją z 5 stycznia 2021 r. znak: DOM-PJR-II.5430.2.768.2020 orzekł o zatrzymaniu stronie prawa jazdy kategorii AM, B1, B nr 11714/09/1061 serii [...] wydanego 17 września 2019 r. i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja była konsekwencją nieprzedłożenia przez stronę orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, wydanego przez uprawnionego lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w związku ze skierowaniem strony na przedmiotowe badania decyzją z 30 kwietnia 2020 r. Na powyższą decyzję strona złożyła odwołanie.
Decyzją z 4 marca 2021 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.), starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2. Stosownie do powołanego art. 79 ust. 2 u.k.p., uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Organ I instancji decyzją z 30 kwietnia 2020 r. skierował stronę na badania lekarskie przeprowadzone w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B prawa jazdy. Zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w treści ww. skierowania badaniu należało poddać się w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w terminie miesiąca od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o skierowaniu. Orzeczenie lekarskie należało przedstawić organowi kierującemu na badanie w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o skierowaniu. Organ wskazał, że wobec uchybienia terminom przez stronę, organ I instancji słusznie wszczął postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy, informując stosownie do art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) o tym stronę, jednocześnie bezskutecznie wzywając ją do złożenia przedmiotowego orzeczenia lekarskiego. W ocenie SKO, postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad k.p.a., w tym m.in. zasady prawdy obiektywnej i przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym, zaś sama decyzja wydana po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, który odnosił się do przedmiotu prowadzonego postępowania. Organ dodał też, że bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostają okoliczności, dlaczego strona nie poddała się przedmiotowym badaniom. SKO jest organem administracji i poza jego oceną jest weryfikowanie, dlaczego strona nie poddała się tym badaniom lekarskim w wyznaczonym terminie. Z punktu widzenia prowadzonego postępowania istotne jest, że strona nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, z czego należy wywodzić negatywne skutki dla strony. Odnosząc się do sformułowanych przez pełnomocnika strony zarzutów, organ stwierdził, że uwzględniając powyższe są one chybione i w konsekwencji pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W szczególności zakwestionowania wymaga podnoszony przez pełnomocnika strony fakt, iż ze względów epidemicznych niemożliwe było poddanie się przez stronę badaniom lekarskim aż do 10 grudnia 2020 r. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że sytuacja epidemiczna, na którą powołuje się pełnomocnik strony była przez ustawodawcę uwzględniona, czego wyrazem był art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Niemniej jednak powyższa regulacja została uchylona 16 maja 2020 r., który to okres dawał stronie możliwość skutecznego poddania się badaniom lekarskim, na które została skierowana. Organ podkreślił, że nawet termin 10 grudnia 2020 r., który pełnomocnik strony wskazał jako możliwy do zrealizowania w przedmiotowej sprawie bezskutecznie upłynął nie wnosząc absolutnie nic nowego do sprawy. Ponadto, po bezskutecznym upływie powyższego terminu, strona nie podjęła żadnych działań zmierzających do poddania się przedmiotowym badaniom. SKO podkreśliło również, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, stosownie do art. 102 ust. 2 u.k.p., następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął co najmniej rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.
Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji wskazał, że w stosunku do skarżącego równolegle organy prowadziły dwa inne postępowania w sprawach, których przedmiotem jest: 1) zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem; 2) zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki alkoholowej i przeciwdziałaniu narkomanii. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w takim wypadku prowadzenie trzech oddzielnych postępowań w granicach tej samej sprawy, wyznaczonej dyspozycją art. 102 ust. 1 u.k.p. i to tożsamej zarówno podmiotowo (w stosunku do tej samej osoby - skarżącego), jak i przedmiotowo (w kierunku zatrzymania tego samego dokumentu prawa jazdy), jest niedopuszczalne. Normatywną podstawą regulującą sposób działania organu jest przy tym jeden przepis - art. 102 ust. 1 u.k.p. i nie można tu mówić, by stwierdzenie spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie w ramach jednego postępowania administracyjnego, wykluczało możliwość badania zaistnienia przesłanek pozostałych w ramach tego samego postępowania. Za takim rozumieniem art. 102 ust. 1 u.k.p. przemawia również wykładnia gramatyczna, gdyż przepis ten w sposób jednoznaczny upoważnia wymieniony w nim organ do wydania jednej decyzji administracyjnej, a nie decyzji administracyjnych (posługuje się liczbą pojedynczą: "wydaje decyzję administracyjną", a nie liczbą mnogą, np.: "wydaje decyzje"). Wobec przyjęcia powyższego poglądu Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracyjne w sprawie doszło nie tylko do wszczęcia trzech postępowań w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, ale też każde z nich w tej samej dacie (5 stycznia 2021 r.) zakończyło się przed organem pierwszej instancji wydaniem decyzji o zatrzymaniu skarżącemu tego samego dokumentu (decyzja utrzymana w mocy przez decyzję zaskarżoną), decyzja wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z niepoddaniem się przez skarżącego badaniu psychologicznemu oraz decyzja wydana na podstawie 102 ust. 1 pkt 2 lit. c u.k.p. ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki alkoholowej i przeciwdziałaniu narkomanii. Sąd Wojewódzki wskazał, że doszło zatem do wydania trzech decyzji o zatrzymaniu tego samego dokumentu należącego do skarżącego, z których co najmniej dwie są niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie jest możliwe wykonanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy prawo jazdy zostało już zatrzymane mocą innej decyzji ostatecznej. WSA w Łodzi podniósł, że organ odwoławczy również w tej samej dacie (4 marca 2021 r.) na skutek rozpoznania odwołań skarżącego, wydał dwie decyzje utrzymujące w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz trzecią decyzję uchylającą decyzję organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki alkoholowej i przeciwdziałaniu narkomanii. Zdaniem Sądu I instancji wobec tego, że decyzje utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji wydane zostały w tej samej dacie, nie można ustalić, która z nich jest niewykonalna ze względu na wejście do obiegu prawnego (uostatecznienie się) drugiej z tych decyzji. Nie może mieć tu decydującego znaczenia oznaczenie numeryczne decyzji, które nie jest miarodajne dla uchwycenia rzeczywistej daty wejścia decyzji do takiego obiegu. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że bez znaczenia jest przy tym, że w sprawie skierowania skarżącego na kurs reedukacyjny, badania psychologiczne i badanie stanu zdrowia toczyły się trzy odrębne postępowania, w których zapadły trzy odrębne decyzje. Postępowania te toczyły się na podstawie różnych przepisów materialnoprawnych i w różnych przedmiotach. Mogły co prawda być objęte jednym postępowaniem administracyjnym, ale wydanie tych trzech oddzielnych decyzji również było dopuszczalne. WSA w Łodzi podniósł, że decyzje te są ostateczne, a więc są też prawomocne (art. 16 § 3 k.p.a.) i stąd nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu. Zatem ich niewykonanie przez skarżącego mogło stanowić podstawę wszczęcia postępowania, o którym mowa jest w art. 102 ust. 1 u.k.p., przy czym, co już wyżej wywiedziono, powinno w takim wypadku być wszczęte jedno postępowanie administracyjne, lub - jak w rozpoznawanej sprawie - w przypadku wadliwego wszczęcia trzech postępowań, takie postępowania powinny zostać przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie połączone. Zdaniem Sądu I instancji, podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 102 ust. 1 cyt. ustawy, a więc w przypadku skarżącego, co do którego spełniły się trzy różne przesłanki określone w tym przepisie (pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. a oraz pkt 3 lit. b) i które wygenerowały trzy różne sprawy administracyjne, mamy do czynienia z tożsamą podstawą prawną. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, przepis art. 102 ust. 1 u.k.p. daje staroście uprawnienie do zbadania, czy zachodzi jedna lub więcej przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji stwierdzenia wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów określonych w art. 102 ust. 1 omawianej ustawy, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jeśli natomiast w toku postępowania organ ustali, jak w przypadku skarżącego, iż miało miejsce spełnienie się kilku przesłanek jednocześnie, z uwagi na zaistnienie odrębnych stanów faktycznych, to mimo wszystko powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której powoła wszystkie te przesłanki i dokona ich analizy w ramach jednego postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organów, że decyzja wydawana na podstawie art. 102 ust. 1 u.k.p. w sprawie zatrzymania prawa jazdy należy do tzw. decyzji związanych, przy wydawaniu których - w razie ziszczenia się odpowiednich przesłanek - organ nie ma jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Tym samym organ nie mógł wziąć pod uwagę, wydając decyzję, okoliczności zatrudnienia skarżącego poza granicami kraju i trudności związanych z powrotem do miejsca zamieszkania w Polsce. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego:
a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;
b. art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku zbiegu przesłanek do zatrzymania dokumentu prawa jazdy określonych w powyższym przepisie z przesłankami wskazanymi w art. 102 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy organy zobligowane były do wydania jednej decyzji administracyjnej zamiast kilku odrębnych dla każdej z przesłanki, w sytuacji gdy każda z odrębnych przesłanek odwołuje się do innego uchybienia które nie ma bezpośredniego związku z pozostałymi przesłankami;
2. naruszenie przepisów postępowania:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędną wykładnię norm prawa materialnego;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez:
i. błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji;
ii. brak wykazania, iż uchybienie przepisom postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd I instancji powiedział, że okoliczności uzasadniające zatrzymanie prawa jazdy są bezsporne, a sama decyzja w tym zakresie ma charakter związany;
iii. art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, w konsekwencji wyjście poza jej granice;
iv. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
1. Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny – w zgodzie z zasadami związania granicami skargi kasacyjnej oraz dyspozycyjności – ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
4. Oddaleniu w pierwszej kolejności podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest nie tylko dotknięty nieusuwalnymi wadami strukturalnymi, lecz – dodatkowo – został sformułowany w sposób niezrozumiały, niespójny i nieadekwatny w odniesieniu do treści rozważań Sądu a quo.
Po pierwsze, skarżący kasacyjnie organ nie zauważył, że kontrolowany Sąd Wojewódzki, pomimo wskazania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie odwołał się bezpośrednio w ramach oceny prawnej stanu sprawy do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co oznacza, że sformułowany zarzut naruszenia przepisu stanowiącego część normy odniesienia nie został w sposób prawidłowy powiązany z przepisami, które wchodzą w skład poddanej ocenie sądowoadministracyjnej proceduralnej normy dopełnienia.
Po drugie, pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Istota powyższego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że kontrolowany Sąd Wojewódzki – wykonując kompetencje rozpoznawcze i orzecznicze – przekroczył granice sprawy, której dotyczy skarga.
Dokonując oceny wskazanej ekscepcji, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., statuujący zasadę niezwiązania granicami skargi oraz stanowiący istotną część sądowoadministracyjnej normy odniesienia, może zostać naruszony: po pierwsze, samoistnie i bezpośrednio, w razie niedopuszczalnego wyjścia przez sąd administracyjny poza granice sprawy, której dotyczy skarga, lub wadliwego zrekonstruowania granic powyższej sprawy; po drugie, w sposób pośredni, jako konsekwencja błędnego ograniczenia lub wadliwego wykonania kompetencji kontrolnych na tle istotnych elementów podstaw prawnych sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2024 r., II GSK 336/22; wyrok NSA z dnia 3 września 2024 r., II GSK 837/21; wyrok z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1331/24).
W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia powyższej zasady przez dokonanie przez Sąd a quo paralelnego zestawienia oraz równoległej oceny podstawy materialnoprawnej trzech ostatecznych decyzji organu odwoławczego z dnia 4 marca 2021 r. wydanych w sprawach zatrzymania skarżącemu tego samego prawa jazdy (w zakresie tożsamych kategorii), z których tylko jedna – wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.), w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie albo brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – była przedmiotem skargi uwzględnionej w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 451/21. Zdaniem SKO w Łodzi, kontrolowany Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do dokonywania oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji tego organu na tle spraw, w których wydano również 4 marca 2021 r. względem skarżącego dwie dalsze decyzje w sprawach zatrzymania prawa jazdy tożsamych kategorii: jedną – o zatrzymaniu tego samego prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.k.p. (w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie orzeczenia psychologicznego stwierdzającego istnienie albo brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami), co do której WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 452/21, uwzględnił skargę (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt II GSK 667/21), oraz drugą – o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 stycznia 2021 r. o zatrzymaniu tego samego prawa jazdy (art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.k.p.) i umorzeniu postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), w związku z przedstawieniem w toku postępowania odwoławczego zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego.
Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest jednak wadliwe z uwagi na przyjęcie błędnego założenia na tle zagadnienia jedności i tożsamości materialnoprawnej sprawy zatrzymania tego samego prawa jazdy w zakresie tych samych kategorii.
Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej kasacyjnie, że przewidziane w art. 102 ust. 1 pkt 1-5 u.k.p. przesłanki materialnoprawne wydania decyzji administracyjnej w sprawie zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem statuują odrębne kategorie spraw administracyjnych, które mogą i powinny być rozstrzygane niezależnie, w formie oddzielnych decyzji administracyjnych, zgodnie z ogólną zasadą, że jedna decyzja rozstrzyga jedną sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy tę sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.).
Z przepisu art. 102 ust. 1 u.k.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca ustanowił jedną kategorię sprawy administracyjnej zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, natomiast sprawa ta może powstać oraz zostać poddana konkretyzacji w następstwie zaistnienia różnych stanów faktycznych, które zostały stypizowane w punktach od 1 do 5 w ust. 1 art. 102 i które są związane co do zasady z naruszeniem określonych obowiązków administracyjnoprawnych przez dysponenta prawa jazdy lub pozwolenia tramwajowego. Jest przy tym oczywiste, że w razie koincydencji stanów faktycznych odpowiadających przesłankom materialnoprawnym, o których mowa w art. 102 ust. 1 u.k.p., lub w razie równoległego ujawnienia się tych przesłanek przed wszczęciem postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem albo ujawnienia się kolejnej lub kolejnych przesłanek należących do tej grupy w toku postępowania w tej sprawie, właściwy organ jest zobowiązany do prowadzenia jednego postępowania i wydania jednej decyzji na podstawie wszystkich zbiegających się przesłanek zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, chyba że w toku prowadzonego postępowania określone przesłanki przestaną być aktualne (np. w związku ze skutecznym przedłożeniem wymaganego zaświadczenia o ukończeniu kursu dokształcającego w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 91 ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p.). W tym ostatnim przypadku organ ma obowiązek ograniczyć podstawę materialnoprawną wydanej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jedynie do tych przesłanek, o których mowa w art. 102 ust. 1 pkt 1-5 u.k.p., które zachowały aktualność do momentu orzekania. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną co do istoty w części (tzw. decyzji częściowej), która jest warunkowana podzielnością sprawy administracyjnej. Zagadnienie to nie jest jednak prawnie relewantne na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.
W związku z powyższymi uwagami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie organ w wyniku przyjęcia błędnego założenia co do istnienia odrębnych spraw administracyjnych w zakresie przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 102 ust. 1 pkt 1-5 u.k.p., wadliwie zarzucił Sądowi a quo przekroczenie granic sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga. Jak już wyjaśniono, wszystkie trzy sporne decyzje z dnia 4 marca 2021 r. zostały wydane w tożsamej materialnoprawnie sprawie zatrzymania prawa jazdy skarżącego, a zatem łączne i kompleksowe rozważania Sądu Wojewódzkiego na temat niedopuszczalności prowadzenia odrębnych postępowań w tej sprawie oraz wydania oddzielnych decyzji o zatrzymaniu tego samego prawa jazdy w zakresie tych samych kategorii na podstawie odrębnych przesłanek z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.k.p. były w pełni uprawnione.
Po trzecie, formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez "przedstawienie postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego". Ze względu na językowo wadliwą i nielogiczną treść sformułowania zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od jego oceny merytorycznej, uznając, że nie poddaje się on jakiekolwiek próbie rekonstrukcji procesowej.
5. Oddalenie zarzutów naruszenia prawa materialnego jest konsekwencją przeprowadzonej wyżej oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Po pierwsze, jak już stwierdzono, prawidłowa wykładnia art. 102 ust. 1 u.k.p. (uwzględniająca – co oczywiste – także brzmienie pkt 3 lit. b w ust. 1 art. 102) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że kolejne przesłanki materialnoprawne, o których mowa w pkt od 1 do 5 w art. 102 ust. 1 u.k.p., stanowią elementy podstawy jednej kategorii sprawy administracyjnej dotyczącej zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, która podlega rozstrzygnięciu w drodze jednej decyzji administracyjnej. Wadliwe są zatem rozważania skarżącego kasacyjnie organu na temat dopuszczalności wydawania odrębnych decyzji dotyczących zatrzymania tych samych kategorii prawa jazdy danego podmiotu w razie wielości zbiegających się przesłanek, o których mowa w art. 102 ust. 1 u.k.p. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że każda z tego rodzaju przesłanek odwołuje się do odmiennych rodzajowo okoliczności faktycznych, które zasadniczo nie pozostają ze sobą w bezpośrednim związku. Istotne jest bowiem to, że pomimo wielowariantowości hipotezy normy podlegającej konkretyzacji (określony katalog przesłanek) jej dyspozycja jest tożsama, zawierając nakaz zatrzymania indywidualnego prawa jazdy (pozwolenia tramwajowego). Również systematyka wewnętrzna art. 102 oraz ust. 1 w art. 102 potwierdza, że wszystkie wyodrębnione przesłanki jest bezpośrednio powiązane z jednolitą dyspozycją normatywną.
Po drugie, nie zasługiwał w sposób oczywisty na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) przez "niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego". Pomijając już wadliwość konstrukcyjną powyższego zarzutu, należy przypomnieć, że co do zasady brak jest podstaw do wskazywania jako samodzielnego wzorca kontroli kasacyjnej przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., gdyż nawet w przypadku naruszenia zakresu lub kryterium kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju przedmiot podstawy kasacyjnej musi zostać bezpośrednio powiązany z właściwymi przepisami prawa procesowego lub materialnego, zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., a dodatkowo – powinien również szczegółowo wskazywać sposób naruszenia zakresu lub kryterium kontroli w odniesieniu do przyjętej przez sąd administracyjny wykładni prawa formalnego lub materialnego.
6. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.
-----------------------
2