II GSK 661/22

II GSK 661/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
III SA/Kr 725/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-12-02
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 725/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 26 lutego 2021 r. nr 2/21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności przez przedsiębiorców oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z 26 lutego 2021 r. nr 2/21 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 195), art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 oraz art. 48a ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. - dalej jako ustawa), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 31 grudnia 2020 r. w sprawie nałożenia kary administracyjnej, jako skutku naruszenia przez J. G. i M. G., wspólników spółki cywilnej [...], § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm. - dalej jako rozporządzenie RM).
PPIS ustalił, że siłownia A w B., której są wspólnicy spółki cywilnej, w dniach przeprowadzonych kontroli nie była zamknięta, pomimo zakazu opisanego w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM oraz że korzystały z niej osoby fizyczne. Zgromadzony materiał dowodowy, tj. zaświadczenia podpisane przez osoby do tego upoważnione, wykazał że osoby korzystające z wyposażenia i pomieszczeń przedmiotowego lokalu mają status zawodników pobierających stypendium sportowe, wypłacane przez Klub Sportowy [...], który w roku 2013 został wpisany do właściwego rejestru.
W świetle poczynionych ustaleń, popartych dowodami z dokumentów i przesłuchaniem stron, które organ uznał za spójne i wiarygodne, w opisanym stanie faktycznym ziściły się przesłanki opisane w § 10 ust. 15 i 16 ww. rozporządzenia. Z pomieszczeń siłowni prowadzonej przez przedsiębiorców, wpisanych do ewidencji działalności gospodarczej z przeważającym przedmiotem działalności ujętym w PKD w dziale 93.0, korzystali bowiem zawodnicy zarejestrowanego klubu sportowego pobierający stypendium sportowe. Nadto zajęcia odbywały się bez udziału publiczności, ponieważ poza osobami ćwiczącymi, na terenie siłowni była obecna wyłącznie obsługa obiektu. Niezależnie od powyższego potwierdzono, że w przebiegu prowadzonej działalności usługowej respektowane są w lokalu wymagania określone w § 10 ust. 17 powyższego rozporządzenia RM.
II.
Skargę na powyższą decyzję PPIS wniósł Prokurator Rejonowy w B., zaskarżając ją w całości.
III.
Wyrokiem z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 725/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora.
Zdaniem WSA rozporządzenie RM, na które powołuje się w skardze Prokurator, a którego naruszenie miałoby być podstawą do nałożenia kary pieniężnej na podmiot prowadzący działalność gospodarczą w postaci siłowni, wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy, zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 tej ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Wobec tego rozporządzenie RM nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Rozporządzenie staje się w takim przypadku aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego ściśle wykonawczego charakteru w relacji do ustawy.
W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP.
Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera ustawa.
WSA, powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, za niedopuszczalne uznał przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń. W art. 31 ust. 3 Konstytucji wyrażono ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji. Ponadto, w zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych. Istotę wolności działalności gospodarczej stanowi treść zawarta w art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162). Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP.
W art. 46b pkt 2 ustawy, na który powołuje się rozporządzenie RM, przewidziano jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej, itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym. Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 ustawy).
Z brzmienia § 10 ust. 1 pkt 2, 2a oraz § 10 ust. 15 rozporządzenia RM wynikało, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness jest dopuszczalne wyłącznie w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczoną dla pacjentów oraz dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych polegającej na organizowaniu współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego, przy spełnieniu nadto dodatkowych warunków (wyłącznie w przypadku sportu zawodowego lub zawodników pobierających stypendium sportowe, lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji paraolimpijskiej lub uprawiający sport w ramach ligi zawodowej lub dzieci i młodzieży uczestniczącej w współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy przy jednoczesnym spełnieniu w każdym z tych przypadków dodatkowego warunku jakim jest organizacja tych wydarzeń bez udziału publiczności).
W rozpoznawanej sprawie prowadzono działalność polegającą na udostępnianiu klientom sali do ćwiczeń fizycznych. W ocenie WSA wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się w istocie rzeczy do zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia wąski zakres podmiotów, które powyższe obiekty mogą prowadzić, jak i w § 10 ust. 15 umożliwiający organizowanie ściśle określonych wydarzeń sportowych, przy spełnieniu określonych warunków dodatkowych uniemożliwiał de facto prowadzenie dotychczasowej postaci prowadzenia siłowni. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem, kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona.
W świetle powyższego, § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nadto w analizowanym przypadku wprowadzona regulacja uniemożliwiła w zasadzie prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zd. drugie w zw. z art. 22 Konstytucji RP.
WSA stwierdził zarazem, że nie powinno budzić wątpliwości, że celem przepisów rozporządzenia, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 46a i 46b ustawy była ochrona zdrowia. Należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne czy też pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Chociaż więc oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw.
Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.
W analizowanej sprawie regulacja § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.
Trafnie zatem organ administracji stwierdził, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i wydał decyzję o jego umorzeniu, choć w uzasadnieniu podał inne przyczyny wydania tejże decyzji.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Rejonowy w B. kwestionując go w całości i zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. 2020 poz. 1845, zwanej dalej "u.z.z.z."), a także art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 68 ust. 1 i 4 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (zwanej dalej: "Konstytucją") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, o którym mowa w art. 46b pkt 2 u.z.z.z., stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej, co doprowadziło do bezzasadnego niezastosowania § 10 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia grudnia 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 2316, zwanego dalej "Rozporządzeniem") wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a u.z.z.z., wobec uznania, że wskazana regulacja narusza konstytucyjne prawa i wolności, chociaż Rozporządzenie spełnia konstytucyjne wymogi, nadto jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie było skutkiem bezpodstawnego ważenia przez Sąd I instancji zagwarantowanych w Konstytucji praw i wolności;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności § 10 Rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji;
2. art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez dokonanie przez Sąd badania zgodności z Konstytucją przepisu art. 46a u.z.z.z., chociaż sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają ustawom, a w konsekwencji sądy administracyjne nie są powołane do badania zgodności ustawy z Konstytucją, gdyż należy to do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.
Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną PPIS w B. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna jest w okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadniona.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, co daje podstawę do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
VII.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia RM, jako wydanych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co w głównej mierze kwestionuje Prokurator w zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej. Wtórne względem powyższego zagadnienia pozostają natomiast kwestie podniesione w pozostałych zarzutach, tj. zagadnienie bezpodstawnego - zdaniem skarżącego kasacyjnie - "ważenia" przez WSA zagwarantowanych w Konstytucji praw i wolności (por. zarzut nr 1 in fine), jak również braku zawieszenia postępowania celem skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności rozporządzenia z ustawą zasadniczą (por. zarzut nr 2.1.), czy też wkroczenia w kompetencję Sądu Konstytucyjnego i zbadanie konstytucyjności przepisu prawa rangi ustawowej (por. zarzut nr 2.2.).
Oceniając powyżej przywołane naruszenia należy zaznaczyć, że zagadnienie prawidłowości umocowania do wydania rozporządzenia (naruszenia delegacji ustawowej), jak również prawnej prawidłowości przyjętych rozwiązań COVIDowych, było już przedmiotem szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych sprawach tego samego rodzaju jak niniejsza.
W związku z powyższym należy przypomnieć, że rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.), wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej ujętej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
W § 10 ust. 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia RM ustanowiono, do dnia 17 stycznia 2021 r. (następnie termin ten kilkukrotnie przedłużano, także w kolejnych rozporządzeniach), zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców, w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności polegającej na prowadzeniu m.in. siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem m.in. siłowni, klubów i centrów fitness:
a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów,
b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych.
W niniejszej sprawie stanowisko WSA, odmawiające zastosowania przepisów rozporządzenia RM, jest - wbrew twierdzeniom Prokuratora - trafne, bowiem nie można było prowadzić postępowania w celu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za opisane wyżej zachowanie wspólników spółki cywilnej, gdyż brak było legalnej normy prawnej takie działanie umożliwiającej.
Po pierwsze, ustanowiony w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM zakaz ingeruje jednoznacznie i wprost w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w ustawie. Błędne są zatem rozważania Prokuratora, że w tym przypadku istnieje odpowiednia delegacja ustawowa, którą wykonuje wskazane rozporządzenie RM, zaś czasowe ograniczenie działalności gospodarczej mogło nastąpić w ten sposób.
Po drugie, wprowadzenie tego rodzaju zakazu, jakkolwiek czasowego, choć uwzględniając wielokrotność wprowadzanych zmian (vide nowelizacje rozporządzenia RM z 21.12.2020 r. oraz akty je zastępujące) z datą nie do końca pewną jakby mogło się wydawać, nie miało również prawnie uzasadnionej podstawy (delegacji) w związku z art. 46a i art. 46b ustawy, których wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM wydano z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP, a także, wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
W świetle art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co jasno wynika z art. 22 Konstytucji RP, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym tylko i wyłącznie w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98; z 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98; z 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione, a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne prawnie, jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych, a więc można powiedzieć minimalnych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Wskazać więc należy, że nawet sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń wolności i praw jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tym bardziej więc brak zachowania ustawowej formy wprowadzania ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania podustawowego, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (podobnie wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97), ponieważ na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego i wyraźnego umocowania w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić należy, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych (swoiście widziana szersza swoboda regulacyjna aktu podustawowego), to jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru wyłącznie blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", zaś w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98 oraz wyrok z 24 marca 1998 r. sygn. akt K 40/97).
Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, należy do nich dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela pewnej formie władczego oddziaływania (sankcji), albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak TK w wyroku z 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94, z 1 marca 1994 r. sygn. akt U 7/93 oraz z 26 września 1995 r. sygn. akt U 4/95).
Dziedziną taką jest również dziedzina dotycząca sfery wolności i praw człowieka. W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką, a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97, z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 34/99; z 6 marca 2000 r. sygn. akt P 10/99; z 7 listopada 2000 r. sygn. akt K 16/00; z 19 lipca 2011 r. sygn. akt P 9/09).
Z punktu widzenia istoty niniejszej sprawy należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r. sygn. akt U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".
Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również i tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia, jeżeli zwykłe, legalne środki konstytucyjne są niewystarczające, odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.
Podzielić więc należy prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP i nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok NSA z 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382, czy wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r. sygn. akt II KK 64/21), w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło (rozporządzeniami Rady Ministrów, zawierającymi szczegółowe regulacje, nieznajdujące umocowania w delegacji ustawowej, poza co najwyżej ogólnikowym wskazaniem zakresu).
W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy można było i w dalszym ciągu można ustanowić:
1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,
2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,
3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,
4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,
5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,
6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,
7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych
- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM lecz art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 tej ustawy, które wprowadzono w reakcji na rozwijającą się pandemię COVID-19, jednakże bez poszanowania zasad regulacji ograniczeń praw i wolności. Wszystkie kluczowe elementy, ustanawiające nakazy i zakazy, bez dostatecznego upoważnienia ustawowego, zamieszczono w rozporządzeniach RM, a nie w ustawie.
Dość wskazać, że z upoważniającego art. 46a ustawy wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis art. 46b stanowił zaś - w dacie adekwatnej dla rozpatrywanego przypadku - że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:
1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;
2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;
5) obowiązek poddania się kwarantannie;
6) miejsce kwarantanny;
7) (ten przepis został uchylony);
8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;
13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.
Wydane więc na podstawie przywołanych przepisów upoważniających rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., ustanawiało czasowy i całkowity zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności polegającej na prowadzeniu m.in. siłowni, klubów i centrów fitness. Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której była mowa powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie regulacji o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP (o czym mowa była już powyżej) trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że nie było materialnej podstawy do nakładania na wspólników spółki cywilnej kary administracyjnej z uwagi na przypisywane im zachowania, bowiem rozporządzenie RM stanowiące podstawę takich ocen zostało wydane z naruszeniem delegacji ustawowej. Naruszeniem tego rodzaju będzie przy tym zarówno wydanie aktu, który uchybia prostej dyspozycji upoważnienia, np. ustawa zezwala na regulowanie w rozporządzeniu określonego działania w nieprzekraczalnym terminie i w określony sposób, zaś rozporządzenie ów termin lub sposób narusza. Będzie nim jednak również wydanie rozporządzenia na podstawie delegacji ustawowej, która nie zawiera adekwatnych (znaczy kompletnych i wystarczających) wytycznych wymaganych prawem, co szeroko opisano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odmowa zastosowania takiego rozporządzenia nie jest przy tym, co błędnie zarzuca skarżący kasacyjnie w zarzucie nr 2.2., oceną konstytucyjności przepisów rangi ustawowej (ustanowionego upoważnienia). Sądy mają bowiem prawo wyłożyć i ocenić ustanowioną przez prawodawcę delegację do wydania powszechnie obowiązującego aktu prawnego niższej rangi i w tym dopiero aspekcie ocenić prawidłowość zrealizowania tej delegacji przez akt podustawowy. Jeżeli więc delegacja ustawowa nie zawiera wymaganych art. 92 ust. 1 Konstytucji RP elementów (szczegółowych wytycznych - co w tej sprawie jest oczywiste), to akt podustawowy ją konsumujący w ten sposób, że w istocie rozszerza lub uzupełnia tego rodzaju upoważnienie, narusza istotnie prawo.
Ponownie zatem należy podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności, praw człowieka i obywatela, w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97). Nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustrojodawca nie dopuszcza wyjątków.
Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres, powodowało błędne przekonanie, że stanowione na ich podstawie, a przywołane powyżej rozporządzenie wykonawcze mogło nałożyć powszechne zakazy i ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący kasacyjnie Prokurator wadliwie zatem ocenia wskazane rozporządzenie, jako wykonujące delegację ustawową. W istocie sporne rozporządzenie RM zastępuje i rozwija ową delegację, bardzo szeroko wypełniając je treścią.
Uwzględniając normatywny kontekst § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM i delegacji ustawowej, którą miał wykonywać, doszło więc do naruszenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym). Wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów administracyjnych, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie ustawa, lecz rozporządzenie RM wyznaczało kompletny zakres wprowadzanych nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji (zob. podobnie wyroki NSA z 23 września 2021 r. sygn. akt II GSK 884/21; z 12 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1245/21, a także z 14 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 1315/18).
Z przedstawionych powodów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadny.
Niezasadne jest także wskazywanie, że doszło do naruszenia w postaci "ważenia" dóbr konstytucyjnie chronionych. Nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniać wprowadzania regulacji, których sposób stanowienia jest oczywiście niezgodny z regulacją przewidzianą w Konstytucji RP, tym, że niezbędne jest to w celu ochrony innego dobra. To więc nie WSA dokonał "ważenia" dóbr ekwiwalentnie chronionych na poziomie konstytucyjnym, a prawodawca podustawowy (Rada Ministrów), który z naruszeniem zasad tworzenia przepisów o charakterze sankcjonująco-dyscyplinującym, umieścił je wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Ponadto, co istotne, stanowisko WSA, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, ani nie "pochwala" działalności wspólników spółki cywilnej, ani też nie wartościuje dóbr chronionych w Konstytucji RP. Wręcz przeciwnie, WSA wyraźnie dostrzega cel wprowadzanych regulacji podustawowych i potrzebę zwalczania pandemii, jednakże wyraźnie podkreśla, że nie może się to odbywać bez poszanowania podstawowych zasad tworzenia prawa tego rodzaju jak rozpatrywane w sprawie niniejszej.
Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.