II GSK 659/22

II GSK 659/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
I SA/Ke 628/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-01-05
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
aer. 15n ust. 1 pkt 2, art. 15n ust. 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 628/21 w sprawie ze skargi A. C. na akt Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 1 października 2021 r. nr TK-IV.8070.65.2.2021 w przedmiocie nieuznania odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. zwrócić A. C. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 (dwieście) złotych.
Uzasadnienie
I.
Pismem z 1 października 2021 r. nr TK-IV.8070.65.2.2021, Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, odpowiadając na żądanie A. C. (dalej jako skarżąca), nie uznał za odstępstwo treści jej zgłoszenia dotyczącego zastosowania zmian w wykonywaniu warunków zezwolenia nr 2015 wydanego przez organ na linię komunikacyjną [...] – [...].
Wyjaśnił, że z analizy dokumentu (wiadomości e-mail z 29 września 2021 r.) wynika, że przewoźnik zamierza wykonywać przewozy niezgodnie z rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do ww. zezwolenia (tj. godzina odjazdu z [...] do miejscowości [...] została dobrowolnie przez przedsiębiorcę zmieniona z godziny 9:00 na 8:40), argumentując powyższe treścią art. 15n ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. - dalej ustawa o COVID). Podniósł, że ustawodawca ustalił zakres dopuszczalnego odstąpienia od wykonywania przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, poprzez wskazanie, że warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się w przypadku konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 lub braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Przepis ten pozwala m.in. przewoźnikowi na ograniczenie lub zaprzestanie wykonywania przewozów, o ile będzie to uzasadnione ww. przesłankami, a nie samowolne modyfikowanie obowiązujących rozkładów jazdy. W przypadku konieczności dokonania zmiany godzin odjazdowych przewoźnik winien wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia.
II.
Skarżąca, pismem z 19 października 2021 r., wezwała organ do usunięcia naruszania prawa polegającego na stosowaniu własnej interpretacji art. 15n ustawy o COVID, która nie jest zgodna z intencją ustawodawcy, a której wyrazem jest nieuznanie odstępstwa polegającego na wprowadzeniu zmian w wykonywaniu zezwolenia. Następnie wniosła skargę.
III.
Wyrokiem z 5 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 628/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę strony.
Wskazał, że istota sporu sprowadza się do możliwości zastosowania w sprawie oraz sposobu interpretacji art. 15n ustawy o COVID, przewidującego możliwość odstępstwa od warunków udzielonego zezwolenia.
W realiach niniejszej sprawy skarżąca wnioskiem z 29 września 2021 r. skierowanym do organu poinformowała, że w trybie art. 15n ustawy o COVID zgłasza odstępstwo od warunków udzielonego zezwolenia linia komunikacyjna [...] – [...] (przez [...]) polegającego na tym, że od 23 września 2021 r. kurs z [...] z godziny 9:00 jest wykonywany o godzinie 8:40 tą samą trasą.
W ten sposób przewoźnik dobrowolnie zmodyfikował warunki udzielonego zezwolenia. Tym samym zmiana godziny odjazdu w ramach kursu wykonywanego na ww. trasie w efekcie prowadziłaby do zmiany obowiązującego rozkładu jazdy. W tym kontekście zaznaczenia wymaga, że w sytuacji gdy przewoźnik zamierzał dokonać modyfikacji ww. kursu w sposób określony we wniosku z 29 września 2021 r. powinien wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, nie zaś informować o odstąpieniu od wykonywania przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, w trybie art. 15n ustawy o COVID.
Tymczasem przewoźnik w sposób instrumentalny potraktował art. 15n ustawy o COVID. Przepis ten nie znajduje zastosowania w realiach podanych we wniosku, albowiem jego dyspozycja pozwala m.in. na ograniczenie lub zaprzestanie wykonywania przewozów, nie zaś na modyfikacje poszczególnych ustaleń (w tym godziny odjazdu w ramach konkretnego kursu) zawartych w zezwoleniu oraz zatwierdzonym rozkładzie jazdy. Uwzględnienie wniosku zgodnie z żądaniem przewoźnika powodowałby naruszenie obowiązujących przepisów prawa.
Zdaniem WSA organ prawidłowo uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy nie można przyjąć jakoby zgłoszona przez stronę zmiana rozkładu jazdy stanowiła odstępstwo od warunków zezwolenia udzielonego przewoźnikowi, o którym mowa w art. 15n ustawy o COVID.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 15n ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 t.j.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, właściwie odmowę zastosowania w sprawie, które to polegają na błędnym przyjęciu, iż dyspozycja art. 15n ustawy o COVID pozwala wyłącznie na ograniczenie lub zaprzestanie wykonywania przewozów, nie zaś na modyfikacje poszczególnych ustaleń (w tym godziny odjazdu w ramach konkretnego kursu) zawartych w zezwoleniu oraz zatwierdzonym rozkładzie jazdy.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Wyjaśniła, że ustawodawca, w art. 15n ustawy o COVID ustalił zakres dopuszczalnego odstąpienia od wykonywania przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, poprzez wskazanie, że warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się w przypadku konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 lub braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.
Warunki określone w zezwoleniu zdefiniowane zostały w ustawie o transporcie drogowym. W załączniku nr 3 określone zostały kary nakładane w drodze decyzji administracyjnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. Kary możliwe do nałożenia to: 2.2. Wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: 2.2.1. - dni - 2.000 zł, 2.2.2. - godzin odjazdu i przyjazdu - 500 zł, 2.2.3. - ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków - 3.000 zł.
Warunkami określonymi w zezwoleniu, od których ustawodawca dopuścił odstępstwo w art. 15n ustawy o COVID jest stosowanie się do dni w jakich wykonywany jest dany kurs, godzin jego odjazdu i przyjazdu oraz trasy przejazdu. Tym samym przy stosowaniu odstępstwa o którym mowa w art. 15n ustawy o COVID nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy.
Także sama wykładnia słowna pojęcia "odstępstwo" dopuszcza ich wyłączenie. Przemawia za tym także fakt, że sytuacja związana z pandemią COVID-19 jest bardzo dynamiczna w szczególności w zakresie "lockdownu" czy częściowego "lockdownu".
Intencją ustawodawcy w przedmiotowym zakresie jest możliwość reagowania przez przewoźników na wprowadzanie bądź "luzowanie" kolejnych obostrzeń, które następuje w obecnych realiach praktycznie z dnia na dzień. Dzięki takiemu zgłoszeniu odstępstwa przewoźnik nie musi wnioskować o przeprowadzenie wielomiesięcznego postępowania administracyjnego o zmianę rozkładów jazdy po których uzyskaniu i tak okazałoby się. iż "odstają" od realiów otaczającej rzeczywistości.
Przewoźnik jasno określając odstępstwo ma możliwość stosowania innych niż określone w zezwoleniu czasów przejazdu pomiędzy poszczególnymi przystankami, zmiany godziny odjazdu i przyjazdu, a także zmiany trasy przejazdu poprzez przykładowo ograniczenie ilości przystanków, a także rozpoczęcie kursu nie z przystanku początkowego lecz kolejnego tudzież zakończenia go na przystanku wcześniejszym niż końcowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
V.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami (zarzutami), którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. mogą być: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nieważność postępowania, którą bada się w fazie merytorycznego rozstrzygania skargi kasacyjnej, zachodzi m.in. wówczas, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres takiego badania wyznacza przy tym art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Przepis art. 189 p.p.s.a. ma charakter imperatywny oraz samodzielny, nakazując Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu zbadać dopuszczalność skargi na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, jej wniosków oraz branych z urzędu pod uwagę podstaw nieważności postępowania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09). Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, podobnie jak wcześniej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, była więc ocena czy wniesiona skarga nie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z uwagi na przedmiot zaskarżenia.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaktualizowały się w niej przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., albowiem wniesiona przez skarżącą do Sądu pierwszej instancji skarga podlegała odrzuceniu, bowiem pismo Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 1 października 2021 r. nr TK-IV.8070.65.2.2021, odpowiadające na korespondencję e-mail skarżącej, nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem "sprawa nim wywołana" nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W świetle tej regulacji prawnej, przedmiot skargi na tzw. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, zakreślają następujące istotne elementy:
1. akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3;
2. akt lub czynność musi mieć charakter zewnętrzny - musi zostać skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu czynność;
3. akt lub czynność musi być skierowany(a) do indywidualnego podmiotu;
4. akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny;
5. akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Akt lub czynność powinny zatem władczo ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa. Muszą one wywoływać dla konkretnego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością. Tym samym musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa.
Nie będzie więc aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pismo zawierające stanowisko organu względem skierowanego do niego zawiadomienia przedsiębiorcy transportowego o zastosowanym odstępstwie, jeżeli organ nie ma w odniesieniu do zindywidualizowanego podmiotu (adresata), w tym konkretnym przypadku, jakiejkolwiek kompetencji władczej.
VI.
W kontekście powyższych uwag, mających uwypuklić charakter jaki ustawodawca nadał aktom lub czynnościom z zakresu administracji publicznej, przewidując jednocześnie kontrolę sądowoadministracyjną tych form działania administracji publicznej, należy w punkcie wyjścia dalszych rozważań postawić art. 15n ustawy o COVID, odnosząc go następnie do pisma Marszałka, uznanego przez Sąd pierwszej instancji, jednakże bez szerszej analizy, za akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także do kompetencji tego organu.
Niewątpliwe jest, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r. poz. 491), wprowadzono na terenie kraju stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem Sars-Cov-2. Jego odwołanie nastąpiło zaś rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2022 r. poz. 1027) - z dniem 16 maja 2022 r.
W związku z rozwijającą się pandemią COVID-19 ustawodawca wprowadzał szereg regulacji prawnych, mających m.in. dostosować i zabezpieczyć różne obszary gospodarki przed skutkami epidemii, rzutującej również na sferę ekonomiczną. Tego rodzaju regulacją była właśnie ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w której wprowadzono art. 15n, który w brzmieniu mającym znaczenie dla niniejszej sprawy stwierdzał w ustępie 1, że warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nie stosuje się w przypadku:
1) konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19;
2) braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.
W ustępie 2 stanowił zaś, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, przedsiębiorca jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu przekazać organowi, który udzielił zezwolenia informacje o zastosowanych odstępstwach, a także podać je do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach.
W art. 15n ust. 1 ustawy o COVID sformułowano kategoryczny zwrot normatywny, zgodnie z którym, w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w punkcie 1 lub 2, warunków określonych w zezwoleniu "nie stosuje się". Jedną z przesłanek odstąpienia od stosowania warunków zezwolenia transportowego jest brak rentowności wykonywanych przewozów, będących skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 i to na tą przesłankę powołuje się w niniejszej sprawie skarżąca.
Zauważyć więc należy, że wystąpienie określonego w art. 15n ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy o COVID skutku wyłączającego stosowanie warunków zezwolenia transportowego, podlega w pierwszej kolejności ocenie samego przewoźnika, który decyduje, czy jego zdaniem ziściły się przesłanki zastosowania tego rodzaju odstąpienia od stosowania warunków zezwolenia transportowego. Jeżeli więc przedsiębiorca transportowy dojdzie do takich właśnie wniosków, odstępuje od stosowania określonych warunków zezwolenia, bez żadnego dodatkowego, afirmatywnego aktu organu wydającego zezwolenie (nie wymaga to żadnego konstytutywnego potwierdzenia, zwłaszcza w formie decyzji czy tym bardziej aktu; żaden przepis prawa nie przewiduje takiego uprawnienia organu). W ustępie 2 omawianego przepisu prawa przewidziany natomiast został obowiązek notyfikacji odstąpienia, tj. niezwłocznego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu, przekazania organowi, który udzielił zezwolenia, informacji o zastosowanych odstępstwach, a także podania ich do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach.
Zaznaczyć przy tym należy, że odstąpienie stosowane przez przedsiębiorcę nie jest powiązane z dochowaniem obowiązków informacyjnych z ustępu 2, a nadto, co wymaga wyraźnego podkreślenia, czynione jest "na ryzyko" przedsiębiorcy transportowego. Organy powołane do kontroli przedsiębiorców transportowych, w granicach swoich kompetencji, w indywidualnych sprawach np. o administracyjną karę pieniężną za naruszenie warunków przewozu, nie tylko mogą, ale wręcz powinny kontrolować zasadność zastosowanego samodzielnie odstąpienia, badając - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - kwestie braku rentowności wykonywanych przewozów, które zgodnie z art. 15n ust. 1 pkt 2 mają być skutkiem "niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19".
Wykładając art. 15n ustawy o COVID należy również wziąć pod uwagę uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej tę regulację prawną (następnie zmienioną - dodano ustęp 2). W uzasadnieniu do projektu ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (https://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/0/0ED4D419861EFC71C12585370038D29C/%24File/299.pdf) wyraźnie wskazano, że "Branża transportowa jest jedną z pierwszych, która odczuła skutki wywołane zagrożeniem rozprzestrzeniania się COVID-19. W ostatnim czasie przedsiębiorstwa transportowe, zwłaszcza zajmujące się transportem osób, notują drastyczny spadek zamówień na świadczone przez nich usługi transportowe. Odwołanie imprez masowych, malejący ruch turystyczny (odwołane wycieczki, wycieczki szkolne, pielgrzymki), a także zmniejszająca się liczba osób podróżujących zarówno w kraju, jak i za granicę, powodują znaczne straty finansowe wśród przewoźników drogowych wykonujących przewozy regularne, tj. publiczne przewozy osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami oraz przewozy regularne specjalne, tj. niepubliczne przewozy regularne określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Duża część wykonywanych przewozów regularnych stała się nierentowna bądź też niemożliwe jest ich wykonywanie zgodnie z rozkładem jazdy i na warunkach określonych w uzyskanym zezwoleniu na wykonywanie tego rodzaju przewozu. Dlatego też powstała konieczność wprowadzenia szczególnych rozwiązań minimalizujących negatywne skutki ekonomiczne dla tego sektora gospodarki.
Mając na uwadze, że wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu stanowi naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i zagrożone jest karą pieniężną, zgodnie z art. 92a ust. 1 i załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, zasadnym jest wprowadzenie przepisu konstytuującego instytucję odstępstwa od wykonywania przedmiotowych przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, na czas występowania zagrożenia rozprzestrzeniania się zakażeń COVID-19. (...)
W związku z czym przewoźnicy drogowi będą mogli zaprzestać wykonywania przewozów na określonych liniach bądź wykonywać je niezgodnie z rozkładem jazdy, jeżeli będzie to uzasadnione przedstawionymi powyżej przesłankami, bez obawy, że nałożona zostanie na nich z tego tytułu kara pieniężna. W takich przypadkach nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu, nie będzie stanowiło także podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub przewozów regularnych specjalnych, ich zmiany bądź cofnięcia."
Celem tej regulacji niewątpliwie była potrzeba wprowadzenia możliwości szybkiej reakcji na powstające trudności w funkcjonowaniu podmiotów gospodarczych w sferze transportowej, co pozostawiono ocenie konkretnego przedsiębiorcy (inna sprawa czy słusznie). Jakkolwiek więc zyskał on bardzo szerokie uprawnienie, nie wymagające jakiegokolwiek potwierdzenia organu (zwłaszcza w formie decyzji czy aktu z zakresu administracji publicznej, czy nawet zgłoszenia), to jednak właściwe w sprawach kontroli przewozu organy mogły tego rodzaju zachowanie poddać wszechstronnej ocenie. Omawiana regulacje ustawy o COVID nie może być bowiem rozumiana w ten sposób, że wprowadza z jednej strony anachroniczne rozwiązanie, mnożące problemy biurokratyczne w wymagających szybkiej reakcji warunkach panującej pandemii, z drugiej zaś, jako narzędzie do w istocie dowolnego działania przedsiębiorcy przewozowego, w dodatku nacechowanego złą wolą, w celu obchodzenia prawa lub nieuczciwego konkurowania na rynku przewozowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia przy tym kwestii słuszności czy legislacyjnej poprawności wprowadzonej regulacji prawnej z art. 15n ustawy o COVID, a jej przesłanki i skutki dla adresatów normy prawnej w przepisie tym wyrażonej.
W kontekście powyższego zwrócić również należy uwagę, że art. 15n ustawy o COVID, przewidujący możliwość odstąpienia od warunków zezwolenia, jest z założenia inny niż regulacja art. 20a ustawy o transporcie drogowym. Ten ostatni również przewiduje brak powinności stosowania przez przewoźnika warunków zezwolenia w razie wystąpienia niezależnych od niego okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów, jednakże nakłada wyraźnie na przedsiębiorcę przewozowego obowiązek złożenia stosownego wniosku o odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu, a zgoda na to nie jest wyrażana przez organ w formie decyzji administracyjnej (por. art. 20a ust. 2 utd). Wskazanego wyżej obowiązku przewoźnika (wystąpienie o zmianę zezwolenia) oraz formy działania organu (decyzja administracyjna czy choćby akt z zakresu administracji publicznej), ustawodawca nie przewidział natomiast w odniesieniu do art. 15n ustawy o COVID, co nie dziwi z uwagi na charakter pandemii, jej rozległość, nieprzewidywalność i długotrwałość skutków z niej wynikających, które wymusiły potrzebę stosowania niestandardowych odstępstw od warunków zezwolenia, bez dopełniania formalności, na wzór tych przyjętych w art. 20a utd. Nie zmienia to jednak oczywistego wniosku, że stosowanie takiego odstąpienia przez przewoźnika wymaga wyjątkowej rozwagi, a wadliwość takiego działania, zwłaszcza jego pozorność, w celu obchodzenia praw, spotka się z reakcją organów państwa.
Reasumując, skutek odstąpienia od warunków stosowania zezwolenia następował zatem w momencie ziszczenia się przesłanek określonych w ustępie 1 punkt 1 lub 2 art. 15n ustawy o COVID i podjęcia przez przewoźnika decyzji o takim odstąpieniu, co potwierdza również forma dokonana, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 15n ustawy o COVID.
W powyższej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma więc wątpliwości, że po stronie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego nie istniała jakakolwiek kompetencja do władczego wypowiadania się, a tym bardziej orzekania, w odniesieniu do korespondencji e-mail skarżącej, w której ta zawiadamia go (jako organ wydający zezwolenie przewozowe) o zastosowanym odstąpieniu. Tym samym pismo organu z 1 października 2021 r. nr TK-IV.8070.65.2.2021 nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegało zatem kontroli sądowoadministracyjnej.
W konsekwencji, skarga wywiedziona przez stronę, jako niedopuszczalna w tych warunkach, podlegała odrzuceniu, zatem Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowieniem uchylił wydany w sprawie wyrok oraz odrzucił skargę.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 w zw. art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę to, że uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło na skutek stwierdzenia wady kontrolowanego orzeczenia, nie zaś na skutek sformułowanych w niej zarzutów strony.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono natomiast na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.