II GSK 657/22

II GSK 657/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Transport
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II SA/Bk 909/21 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-02-08
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 par. 1, art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2200
art. 4 pkt 1, art. 74
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 909/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 listopada 2021 r. nr BP.501.313.2021.2058.WA7.100806 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1536 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 8 lutego 2022r., sygn. akt II SA/Bk 909/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę A. Sp. z o.o. w B. (dalej też: "strona", "strona skarżąca", "Spółka") i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "organ", "GITD", "organ odwoławczy") z 2 listopada 2021r., nr BP.501.313.2021. 2058.WA7.100806 oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "organ I instancji", "MWITD") z 12 stycznia 2021r., nr WP.8140.2.637.2020 w przedmiocie kary pieniężnej, orzekając o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Podczas kontroli drogowej pojazdu [...] o nr rejestracyjnym [...] przeprowadzonej 5 września 2020r. przez funkcjonariusza Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji stwierdzono, że kierujący pojazdem O. M. wykonywał przewóz pasażera z ulicy [...] na [...] w Warszawie. Pasażer zamówił transport za pośrednictwem aplikacji [...]. Za wykonanie usługi uiścił opłatę 14 zł w gotówce, nie otrzymując paragonu. Kwota do zapłaty wynikająca z aplikacji [...] wynosiła 13,60 zł. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał prawo jazdy, kartę pobytu oraz orzeczenia lekarskie i psychologiczne o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kierowca nie posiadał wypisu z licencji. Stwierdzono również wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (dalej też: "u.t.d.", "ustawa"), tj. pojazdem samochodowym nieprzeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli drogowej nr [...] z 5 września 2020r. Kierujący pojazdem odmówił podpisania i przyjęcia protokołu, co zostało odnotowane. Dokumentacja sporządzona podczas kontroli drogowej, w tym protokół kontroli oraz notatka urzędowa funkcjonariusza dokonującego kontroli, zostały przekazane MWITD.
W trakcie postępowania organ I instancji włączył do akt sprawy informacje, z których wynika, że na dzień kontroli Spółka posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym (pismo Urzędu Miejskiego w Białymstoku z 6 listopada 2020r.) oraz licencję nr [...] z 21 lipca 2020r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (pismo z Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z 17 listopada 2020r.). Do żadnej z tych licencji nie został zgłoszony pojazd o nr rej. [...].
Decyzją z 12 stycznia 2021r. MWITD nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 9300 zł. Wskazał, że przewoźnik wykonywał okazjonalny przewóz osób a nie transport drogowy taksówką. Wynika to ze zgromadzonej dokumentacji, w szczególności protokołu kontroli, który ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Podkreślił, że do materiału dowodowego Spółka mimo wezwania nie odniosła się oraz nie wskazała żadnych okoliczności czy dokumentów świadczących o zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek wykluczających ukaranie (art. 92c u.t.d.).
Odnośnie poszczególnych naruszeń organ stwierdził, że Spółka nie dopełniła obowiązku zgłoszenia uzupełnienia listy pojazdów zgłoszonych do licencji o pojazdy, którymi wykonuje transport drogowy - pojazd marki [...] o nr rej. [...] nie został zgłoszony do licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Jest to naruszenie sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 800 zł (lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.). Organ I instancji stwierdził również naruszenie z lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. (500 zł za każdy brakujący dokument), gdyż kierujący wykonujący przewóz drogowy nie został wyposażony w wypis z licencji. Na podstawie wpisu w Centralnej Ewidencji Pojazdów MWITD stwierdził nadto, że pojazd o nr rej. [...] jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 5 osób łącznie z kierowcą. W związku z tym należało uznać, że przewóz okazjonalny wykonywany był samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w kwocie 8000 zł. MWITD nie znalazł natomiast podstaw do nałożenia kary za naruszenie lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. stwierdzone podczas kontroli, wskazując na treść art. 6 ustawy z 16 maja 2019r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 1180).
Zaskarżoną decyzją z 2 listopada 2021r. GITD utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i przeanalizował przepisy regulujące przedmiotową materię, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji. W szczególności wyjaśnił, że w chwili zatrzymania do kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w dniu 5 września 2020r. kierujący O. M. przewoził jednego pasażera – C. K. Ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że wykonano zdjęcie telefonu pasażera z widoczną stroną aplikacji [...], obrazujące: przejazd w dniu 5 września 2020r. o godz. 8:42 z ulicy [...] na [...], kwotę "Gotówka 13,60 zł", wskazanie kierowcy "O.", a dostawcy usług "A. Sp. z o.o.". GITD na tej podstawie ustalił, że pasażer zamówił usługę przewozu wskazaną trasą przez aplikację B., na miejsce pojazdem marki [...] o nr rej. [...],przyjechał kierujący O. M. Pasażer oświadczył, że opłata została uiszczona gotówką w kwocie 14 zł i nie otrzymał paragonu. Podkreślając istotne znaczenie dowodowe protokołu kontroli jako dokumentu urzędowego oraz fakt posiadania przez Spółkę licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie Spółka wykonywała zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Dlatego prawidłowa jest kwalifikacja naruszeń określonych w regulacji lp. 1.5 (niezgłoszenie zmiany danych do licencji – niezgłoszenie pojazdu) i 1.12 (niewyposażenie kierowcy w dokument licencji) załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z art. 87 u.t.d. GITD podzielił również w pełni ustalenia organu I instancji w zakresie zaistnienia przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym wymogów konstrukcyjnych.
Zdaniem GITD Spółka, korzystając z aplikacji [...] przy nawiązywaniu kontaktu z klientami, realizowała zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób oraz uzyskała wynagrodzenie za wykonany przewóz. Wykonując usługi w zakresie transportu drogowego, Spółka realizowała je we własnym imieniu i na swoją rzecz. GITD uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stronę postępowania, bowiem ustalenie to wynika ze zdjęcia telefonu pasażera, na którym wskazano Spółkę jako dostawcę usług oraz kierowcę "O.".
Organ odwoławczy wskazał, że czynności podejmowane przez Spółkę mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego. W Krajowym Rejestrze Sądowym Spółka w przedmiocie działalności posiada wpis: działalność taksówek osobowych oraz pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany. Ta okoliczność oraz informacje uzyskane od organów licencyjnych pozwalały na przyjęcie, że Spółka wykonywała działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób. Organ odwoławczy podkreślił, że decydujące znaczenie dla powstania obowiązków ustawowych ma już sam fakt świadczenia usług lub pracy na rzecz danego podmiotu, wykonującego przewozy drogowe. W praktyce bowiem kierowcy wykonujący transport drogowy na rzecz i w imieniu przewoźnika nie są związani z przewoźnikiem stosunkiem pracy. Z akt sprawy wynika, zdaniem GITD, że O. M. świadczył pracę na rzecz Spółki i powinien w dniu kontroli legitymować się odpowiednimi dokumentami.
W ocenie GITD, nie zachodziła potrzeba uwzględnienia zgłoszonego wniosku dowodowego. Zawnioskowane dane pasażera umieszczone są w aktach sprawy, a pasażer udzielił wyjaśnień podczas kontroli. Przywołał fragment wyroku NSA z 18 września 2018r., sygn. akt II GSK 2554/16, z którego wywiódł, że w sytuacji, gdy zebrane w sprawie dowody w formie pisemnej w sposób niewątpliwy ustalają stan faktyczny, organ nie ma obowiązku przeprowadzania innych dowodów. Dlatego ocenił, że stan faktyczny został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Podkreślił, że gromadzenie dowodów w ramach postępowania administracyjnego nie spoczywa jedynie na organie administracji publicznej, ale powinno również następować z inicjatywy strony.
WSA uwzględnił skargę.
W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy sprawy nie jest zupełny, jednoznaczny i spójny, a w związku z tym nie może być uznany za wyczerpujący dla wskazania skarżącej Spółki jako podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenia, w tym jej powiązania z kierującym w dniu kontroli, co stanowi naruszenie wynikającej z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązków w zakresie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (przypisanie Spółce odpowiedzialności za naruszenia przepisów o transporcie drogowym). Wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny zbadać czy zawarte w protokole kontroli stwierdzenie odnośnie podmiotu wykonującego przewóz odpowiada stanowi faktycznemu, a uzupełnienia materiału dowodowego należy dokonać za pomocą wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., w szczególności przesłuchać kierowcę w celu ustalenia na czyją rzecz wykonywał kurs, osoby zarządzające Spółką lub co najmniej ustalić relację prawną Spółki i kierowcy wobec pojazdu, którym przewóz wykonano. Podniósł, że nie można wykluczyć, że to skarżąca była podmiotem, z którym należy wiązać odpowiedzialność za ewentualne naruszenia wskazane przez organy, jednak zgromadzone na tę okoliczność dowody są niewystarczające. W materiale dowodowym sprawy brak jest dokumentów w postaci umów pomiędzy kierowcą a skarżącą czy innych dowodów (poza wyłącznie zdjęciem z telefonu pasażera), z których można by wywodzić, że współpraca taka miała miejsce. Okoliczność natomiast, że Spółka posiada licencję na przewóz osób nie wystarcza jeszcze do ustalenia, że realizowała ten konkretny, sporny przewóz. Ponadto w ocenie WSA naruszony został art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienia decyzji nie wyjaśniają w sposób dostateczny, na jakich dowodach organy oparły swoje stanowisko, nie przekazują w sposób czytelny i zrozumiały toku ich rozumowania. Dopiero po niewątpliwym ustaleniu przewoźnika możliwa byłaby ocena przesłanek odpowiedzialności za poszczególne przypisane naruszenia na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I . Naruszenie przepisów postępowania. tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że określenie w aplikacji [...] skarżącej mianem dostawcy usług nie jest wystarczającym dowodem na wykonywanie przez nią kontrolowanego przewozu osób, podczas gdy informacja ta oznacza, ze kierowca należał do floty skarżącej i wykonywał w jej imieniu przewozy osób;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, ze dla ustalenia, kto był wykonawcą kontrolowanego przewozu, znaczenie ma to, kto był stroną umowy leasingu dotyczącej kontrolowanego pojazdu zawartej z I. Sp. z o.o., podczas gdy ustalenie leasingobiorcy kontrolowanego pojazdu nie ma znaczenia dla sprawy, jako że korzystanie z pojazdu może opierać na innym tytule prawnym do niego, aniżeli umowa leasingu rzeczy ruchomej;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że brak jest w aktach sprawy dowodu na powiązanie kierowcy ze skarżącą, podczas gdy dowodem na współpracę kierowcy ze Spółką w zakresie wykonywania w jej imieniu przewozów osób dane z aplikacji [...] wskazujące na to, że dostawcą usług skontrolowanych podczas kontroli drogowej była skarżąca;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § I i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy prowadzące postępowanie naruszyły powyższe przepisy proceduralne, podczas gdy organy w sposób wszechstronny dokonały oceny stanu faktycznego, działały w granicach i zgodnie z przepisami prawa, pouczając stronę o przysługujących jej prawach oraz odnosząc się w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący do zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, tym samym prowadząc postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, nie naruszając fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął, że organy wymierzyły karę za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w wadliwie ustalonym i ocenionym stanie faktycznym sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.
Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że organy poprawnie ustaliły konieczne fakty do nałożenia na skarżącą kary za naruszenie przepisów u.t.d. Zatem prawidłowo przyjęły, że skarżąca wykonywała przewóz osób w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że działalnością taką jest faktyczny przewóz osób za odpłatnością, nawet gdyby to był przewóz jednorazowy. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji jest bowiem działaniem faktycznym, polegającym na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadającym definiowanemu transportowi drogowemu, przy czym nie musi ono stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2024r., sygn. akt II GSK 1257/20). W rozpoznawanej sprawie te okoliczności zostały ustalone i wynikają z protokołu kontroli. W trakcie kontroli kierowca okazał prawo jazdy oraz orzeczenie lekarskie i psychologiczne. Kierowca nie posiadał wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Stwierdzono również wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy, tj. pojazdem samochodowym nieprzeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Usługę tę kierujący wykonywał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą.
Sąd I instancji podważając poprawność oceny zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wskazał, że organy powinny rozważyć przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka w celu ustalenia, na czyją rzecz wykonywał kurs, ewentualnie przesłuchać osoby zarządzające Spółką lub co najmniej ustalić relację prawną Spółki i kierowcy wobec pojazdu, którym przewóz wykonano.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa i podkreśla, że okoliczności te w tym związane ze sposobem oraz formą rozliczeń pomiędzy skarżącą a podmiotami udostępniającymi aplikację, pojazd lub obsługę organizacyjno-finansową nie mają prawnego znaczenia dla zakwalifikowania działań skarżącej (por. wyrok NSA z 16 maja 2024r., sygn. akt II GSK 552/21). Słusznie na ten aspekt sprawy zwracały uwagę organy w uzasadnieniu decyzji, wskazując, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów, które mogłyby podważyć ustalenia wynikające z protokołu kontroli, z których wynika, że wykonywała przewóz osób.
Protokół kontroli drogowej, o którym mowa w art. 74 u.t.d., sporządzony przez organ kontrolny jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia kwestionowanych decyzji i zaskarżonego wyroku WSA dowodzi, że dodatkowe informacje powzięte zostały przez organy administracji z innych dokumentów - zdjęcia samochodu, zdjęcia zrzutu ekranu, notatki urzędowej funkcjonariusza przeprowadzającego kontrolę. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową. Dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli.
Fakt niepodpisania protokołu kontroli przez kierowcę, nie pozbawia go mocy dowodowej jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Uwzględniając cel czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy na podstawie ustawy o transporcie drogowym, podnieść należy, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia to odzwierciedlenie w jego treści nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych to również stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto ich utrwalenie we wskazany sposób. Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (zob. np. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2021r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019r., sygn. akt II GSK 1944/17). Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, danych pasażera oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany - na którego rzecz dokonywano przewozu. Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia kwestionowanych decyzji i zaskarżonego wyroku WSA dowodzi, że dodatkowe informacje powzięte zostały przez organy administracji z innych dokumentów - zdjęcia samochodu, zdjęcia zrzutu ekranu, notatki urzędowej funkcjonariusza przeprowadzającego kontrolę. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice postępowania dowodowego wyznacza również nieprzywołany w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skontrolowany samochód posiadał pięć miejsc siedzących, a w chwili podjęcia interwencji przewożono pasażera, który zamówił przejazd za pomocą aplikacji [...]. Za przewóz naliczono opłatę i obciążono nią pasażera. Tym samy w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dostatecznie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Należy w tym miejscu podkreślić, iż nawet gdyby zapłata za przewóz miała być dokonana przez pasażera za pośrednictwem platformy internetowej [...], nie wyłącza to ustalenia co do zarobkowego charakteru przewozu wykonywanego przez kierowcę w imieniu i na rzecz skarżącej, jak również ustalenia, że kierowca wykonywał usługę w jej imieniu, czego, pomimo wezwania organów, nie podważono. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło potwierdzenie w całokształcie zebranego materiału dowodowego, jak również zgodne jest z zasadami doświadczenia życiowego. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że czynności wykonywane przez skarżącego miały ścisły związek ze złożonym przez pasażera zamówieniem i wykonaną usługą przewozu. Aplikacja [...] była zatem przez skarżącą wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z pasażerem za usługę przewozu.
Przypomnieć ponadto należy, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011r., sygn. akt II GSK 273/10, 10 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych, strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96).
Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z 10 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1933/08).
W świetle powyższych wywodów przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miały obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby de facto kontrdowód co do własnych, wcześniejszych ustaleń, wynikających z materiału dowodowego dotychczas niewadliwie zebranego. Zgodnie z tymi ustaleniami skarżąca, korzystając z aplikacji [...] przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizowała zamówione za pośrednictwem tej aplikacji zlecenie na przewóz osób, a tym samym uznać należy, że wykonywała usługi w zakresie transportu drogowego. Podkreślić należy, iż podnoszona okoliczność, że zapłata za przewóz miała być dokonana przez pasażera za pośrednictwem platformy internetowej [...], nie wyłącza ustalenia co do zarobkowego charakteru przewozu wykonywanego przez kierowcę w imieniu i na rzecz skarżącej, jak również ustalenia, że kierowca wykonywał usługę w imieniu i na rzecz skarżącej, czego pomimo wezwania organów, nie podważono. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło potwierdzenie w całokształcie zebranego materiału dowodowego, jak również zgodne jest z zasadami doświadczenia życiowego. Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię, dotyczącą tego czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu została zawarta umowa określająca warunki jego wykonania. Pasażer takiej umowy wprost nie zawierał, gdyż usługę zamówił przy pomocy aplikacji [...], uiszczając w gotówce 14 zł. W takiej sytuacji należy uznać, że przewóz miał niewątpliwie charakter odpłatny i został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło zaś na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącą z aplikacji [...], służącej do kojarzenia osób i organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej kierujący pojazdem, jak i pasażer i to dzięki niej doszło do skojarzenia osoby kierującej z pasażerem. Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów przez aplikację na smartfon, pomiędzy właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. (vide wyrok TSUE z 20 grudnia 2017r., sygn. akt C-434/15). Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, polega także na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Co więcej, TSUE zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi. Działalność strony miała zatem niewątpliwie zorganizowany charakter, gdyż używano środka transportu umożliwiającego świadczenie usługi przewozu osób, aplikacji [...] (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-434/15), służącej kojarzeniu klientów z przewoźnikiem i tym samym zamawianie usługi przewozu, a także charakter zarobkowy. Nie sposób zakładać, że zamawiając usługę przewozu przy wykorzystaniu aplikacji [...], klient nie liczył się z obowiązkiem zapłaty za zamówiony i zlecony przewóz, a przyjmujący zamówienie, że przewóz ten miałby wykonać nieodpłatnie, to jest bez wynagrodzenia, którego moment (chwila) i sposób uiszczenia nie ma znaczenia.
Zauważyć też należy, że bez znaczenia dla ustalenia wykonawcy przewozu z dnia kontroli było wyjaśnienie, kto byt stroną umowy leasingu dotyczącej kontrolowanego pojazdu zawartej z I. Sp. z o.o. Tytuł prawny do kontrolowanego pojazdu nie przesądza bowiem o tym, kto wykonuje dany przewóz. Nie jest bowiem ustawową przesłanką odpowiedzialności przedsiębiorcy własność lub posiadanie określonego tytułu prawnego do samochodu, ale fakt wykorzystywania pojazdu do wykonywania przewozu.
W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, Sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - GITD prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935).