II GSK 648/10

II GSK 648/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha
Hanna Kamińska /przewodniczący/
Krystyna Czajecka - Szpringer /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1880/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-02-19
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 art. 1
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski
Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
art. 5, art. 34 pkt 4, art. 63 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka – Szpringer (spr.) Protokolant Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1880/09 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzjami datowanymi na dzień [...] sierpnia 2008 r. o nr: [...],
[...], [...] i [...] Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. wymierzył J. G. (skarżący), będącemu armatorem statku rybackiego [...], karę pieniężną w wysokości 2000,00 zł dla każdej z decyzji (łącznie 8000,00 zł). Podstawą wymiaru kary był § 2 pkt 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r.
w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie
(Dz. U. z 2005 r. Nr 76, poz. 671). W uzasadnieniach decyzji Inspektor stwierdził,
że skarżący naruszył "w inny sposób" przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r.
o rybołówstwie (Dz. U. z 2004 r. Nr 62, poz. 574 ze zm.), aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami datowanymi na dzień [...] kwietnia 2009 r. o nr: [...], [...], [...] i [...] uchylił wyżej wymienione decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że organ I instancji stosując § 2 pkt 37 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. nie określił
na czym miałoby polegać "inne naruszenie" przez skarżącego wymienionych w treści tego paragrafu przepisów. Stwierdził, że paragraf 2 pkt 37 rozporządzenia należy interpretować zawężająco i stosować wyłącznie do naruszeń nie wymienionych enumeratywnie w tym rozporządzeniu.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. na podstawie art. 53 i art. 64 ust. 1 ustawy o rybołówstwie ustalił, że skarżący, będąc armatorem statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, w 4 rejsach połowowych w wymienionych w treści decyzji dniach października 2007 r. wykonywał rybołówstwo morskie prowadząc połowy dorsza w Morzu Bałtyckim w podobszarze 25, z naruszeniem przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. U. UE z 10 lipca 2007 r. L 180, s. 3-4) i na podstawie § 2 pkt 22 rozporządzenia z 21 kwietnia 2005 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 20.000 zł, a także nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r.
nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Minister podzielił stanowisko Inspektora i wyjaśnił, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, oraz o uprawnieniach płynących z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1071 ze zm.), z których nie skorzystał. W związku z tym za nietrafny Minister ocenił zarzut braku możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Równie nietrafny okazał się zarzut nałożenia nieadekwatnie wysokiej kary pieniężnej. Minister wyjaśnił, że za naruszenia objęte treścią § 2 pkt 22 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. przepis ten przewiduje kary w przedziale od 20.000 zł do 110.000 zł. Wymierzono karę najniższą z przewidzianych, bowiem uznano za udowodniony, na podstawie wpisów do dziennika pokładowego statku, fakt prowadzenia ukierunkowanych połowów dorszy na obszarze wskazanym
w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007 w czasie jego obowiązywania oraz fakt uzyskanych z tego tytułu korzyści. Korzyści te zostały potwierdzone zgromadzonymi dokumentami sprzedaży produktów rybnych, których łączna kwota wyniosła 44.805 zł.
Minister stwierdził ponadto, że prowadzenie połowów w czasie wyczerpania przeznaczonej do odłowienia kwoty połowowej dorsza stanowi poważne naruszenie Wspólnej Polityki Rybackiej, a państwa członkowskie w art. 31 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do Wspólnej Polityki Rybackiej (Dz. U. UE z 20 października 1993 r. L 261, s. 32) zostały zobowiązane do podjęcia działań mających doprowadzić do przestrzegania jednolitej polityki Unii Europejskiej w tym zakresie. W ocenie Ministra przestrzeganie tych zasad gwarantuje ustawa o rybołówstwie oraz rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji
oraz decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi informacji medialnych, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, jak również rozważanie zasadności zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie co do zgodności z Konstytucją RP, w szczególności
z art. 2 oraz 21 Konstytucji RP, art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 r.
w zakresie, w jakim ten akt prawny stanowi podstawę do pozbawienia praw nabytych, wynikających z licencji połowowej oraz szczególnego pozwolenia połowowego bez odszkodowania.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2010 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do odpowiedzi Ministra na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł o nieuwzględnieniu skargi. Wyjaśnił, że od dnia 1 maja 2004 r. Rzeczpospolita Polska jest państwem członkowskim UE, a zatem w Polsce obowiązuje prawo unijne. Akty takie jak rozporządzenia obowiązują bezpośrednio, natomiast dyrektywy w zakresie rezultatu. Sąd stwierdził, że podstawą wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt ten nie może budzić wątpliwości, na co wskazuje zawarte w akapicie 3 preambuły wymienionego rozporządzenia stwierdzenie, że płowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i limity jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. U. UE z dnia 22 grudnia 2006 r. L 367, s. 1). W akapicie 5 preambuły Komisja stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.
W ocenie Sądu I instancji nie jest trafny zarzut, że nie można uznać za pojęcia tożsame – ogólnej kwoty połowowej dla danego gatunku ryb, przyjętej
w ustawodawstwie polskim z pojęciem – kwot połowowych poszczególnych gatunków ryb – występującym w przepisach unijnych. Za tożsamością tych pojęć przemawia fakt, że w wyniku prowadzenia w 2007 r. przez część polskich rybaków połowów dorsza mimo wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce, nałożona została sankcja zmniejszenia kwoty na połowy dorsza, jaka miała zostać przyznana Polsce na lata 2008-2011 odpowiednio o 10% w 2008 r. oraz o 30%
w kolejnych latach.
Dalej Sąd stwierdził, że kwota wynikająca z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego niewykorzystana w danym roku z racji wcześniejszego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na obszarze Morza Bałtyckiego przez statki pływające pod banderą Polski przepada, a uprawnienie
do połowów wynikające z owego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. Przyznane uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorsza, określone w owych zezwoleniach w części niewykorzystanej wygasły zatem po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na obszarze Morza Bałtyckiego. Wygaśnięcie to nastąpiło z mocy prawa unijnego i dla swej skuteczności nie wymagało zmiany wydanych na dany rok specjalnych zezwoleń połowowych na połowy określonych organizmów morskich (dorsza) we wskazanych podobszarach Morza Bałtyckiego. Skarżący nie nabył bezwzględnego prawa do wykorzystania przyznanej mu w danym roku kwoty wynikającej ze specjalnego zezwolenia połowowego. Zdaniem Sądu I instancji przy dokonywaniu połowów należało przestrzegać wymiarów i okresów ochronnych dla danego gatunku, używać stosownych narzędzi połowowych oraz zaprzestać prowadzenia połowów, gdy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost zakazują. Określenie więc w specjalnym zezwoleniu połowowym konkretnej, przyznanej kwoty nie stanowi pełnej regulacji praw i obowiązków armatora, wynikających z obowiązujących przepisów w zakresie prowadzenia połowów.
Sąd wyjaśnił, że o charakterze prawnym kar pieniężnych wynikających z art. 63 ustawy o rybołówstwie oraz wydanego do niej rozporządzenia wypowiedział się TK w wyroku z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt K 13/08. Trybunał stwierdził, że podczas gdy kara w rozumieniu przepisów karnych może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa, to kara – sankcja administracyjna posiada inne cechy
ją charakteryzujące. Może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i prawną, stosowana jest automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć funkcję prewencyjną, stąd adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjnej nie jest
dla niej art. 42 Konstytucji RP. Należy mieć także na uwadze, że odpowiedzialność administracyjna nie jest absolutna i podmiot naruszający przepisy o rybołówstwie może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić (wyrok TK z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie sygn. akt P 12/01).
Sąd I instancji stwierdził, że całkowity brak winy po stronie skarżącego nie miał miejsca, ponieważ wiedział on o zakazie połów w związku z wyczerpaniem przyznanej Polsce w 2007 r. kwoty połowowej dorsza na tym akwenie (podobszar 25 Morza Bałtyckiego), jednak z zakazem tym się nie zgodził z uwagi na posiadane specjalne zezwolenia połowowe na ten gatunek ryb i w październiku 2007 r. dalej prowadził połowy. Nie ma podstaw do ustalania stopnia winy skarżącego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że uprzednio wydane w sprawie decyzje w podstawie prawnej wskazywały § 2 pkt 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r., o którego niekonstytucyjności z uwagi na możliwość dolegliwego karania szerokiego kręgu podmiotów za nieokreślone działania (zaniechania) orzekł TK we wspomnianym wyroku z dnia 7 lipca 2007 r. Fakt zastosowania niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia jako podstawy wymierzenia kary administracyjnej musiał skutkować uchyleniem uprzedniej decyzji I instancji w tym przedmiocie. Nie mogło to jednakże prowadzić, wbrew twierdzeniom skargi, do wydania przez Ministra rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Na przeszkodzie stała konieczność zastosowania innego przepisu rozporządzenia, przewidującego inną rozpiętość sankcji oraz inne minimum niż uprzednio zastosowany przepis,
który okazał się niekonstytucyjny.
Sąd zważył, że w niniejszym postępowaniu, z racji istnienia podstaw
do zastosowania innego, niż w prowadzonym uprzednio postępowaniu przepisu ustalającego wysokość kary za określone naruszenie, należało w ramach przewidzianych w rozporządzeniu "widełek" ustalić wysokość sankcji, która powinna zostać zastosowana, co wymagało prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Uprzednio zastosowany, niekonstytucyjny przepis rozporządzenia wskazywał jako minimalną sankcję – karę w kwocie 8.000 zł. Obecnie zastosowany
§ 2 pkt 22 jako dolną granicę kary pieniężnej przyjmuje 20.000 zł. Zważywszy zatem, że wysokość sankcji, która winna być zastosowana ustalał organ I instancji,
co w sprawie było uzasadnione, zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. nie można było uznać za trafny. Odnośnie prawidłowości zastosowanej sankcji, której adekwatne określenie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, uwzględniając udokumentowaną sprzedaż produktów rybnych z połowów prowadzonych podczas zakazu, których łączna wartość, jak wynika z akt sprawy, wyniosła 44.805 zł oraz wymogi nałożone na państwa członkowskie przez art. 31 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 Sąd z uwagi na zakaz reformationis in peius nie wypowiedział się.
Sąd I instancji zauważył, że polski ustawodawca jako formę rekompensaty
za niemożność korzystania z określonej części przyznanego na dany rok specjalnego zezwolenia połowowego dorsza, w razie zakazu połowów tego gatunku przez statki pływające pod banderą Polski, z uwagi na wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. – w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej
w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" (Dz. U. z 2004 r. Nr 213, poz. 2163 ze zm.) – przewidział pomoc finansową za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 r.
Z pomocy tej skarżący korzystał w 2006 r., więc znane mu były warunki
jej udzielania. Skarżący mógł zatem przewidywać, że również za 2007 r. o pomoc taką będzie mógł się ubiegać, o ile spełni wskazane warunki. Mając zaś na uwadze zakaz połowów dorsza przez statki pływające pod banderą Polski, z uwagi
na wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. miał podstawy przypuszczać, że pomoc finansowa obejmie również tę sytuację.
Odnośnie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Sąd stwierdził,
że dostrzegając jednoznaczność unormowań unijnych w badanym zakresie, brak jest wątpliwości co do zakresu uprawnień wynikających z przyznanej skarżącemu kwoty w udzielonym mu specjalnym zezwoleniu połowowym na 2007 r. oraz możliwości uzyskania stosownej pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 r. wobec czego nie uwzględnił wniosku skarżącego
o zwrócenie się do TK ze wskazanym pytaniem prawnym.
Powyższy wyrok w drodze skargi kasacyjnej skarżący zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." obrazę:
- przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. poprzez błędne stwierdzenie, iż przepisy te stanowią podstawę nałożenia kary w wypadku orzeczenia zakazu połowów w związku z wejściem w życie Rozporządzenia WE, nie zaś wyłącznie w wypadku faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej, a w konsekwencji uznania
za legalną decyzję o ukaraniu skarżącego,
- przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ustawy o rybołówstwie w związku z przepisami art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie za legalne działanie polegające na wymierzeniu kary administracyjnej w sytuacji, w której strona postępowania administracyjnego prowadziła działania w granicach uprzednio nabytej kompetencji,
- przepisów prawa procesowego, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, to jest postanowień przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu odnośnie wszystkich postawionych w skardze zarzutów, w szczególności w kontekście oświadczeń przedstawicieli władz wskazujących na niekaralność zachowania polegającego na kontynuowaniu połowów w oparciu o wydane uprzednio specjalne pozwolenia połowowe oraz licencję,
- przepisów prawa procesowego, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, to jest postanowień przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji przejawiającą się w błędnej ocenie naruszenia przepisów art. 138 § 2 k.p.a, a contrario oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz przepisów art. 139 k.p.a. oraz oddalenie skargi na decyzję utrzymującą
w mocy rozstrzygnięcie mniej korzystne dla strony, a wydane na skutek niezasadnie uchylonej decyzji do ponownego rozpoznania,
- przepisów prawa procesowego, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, to jest postanowień przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji w kontekście naruszenia zasady art. 8 k.p.a. w związku z wymierzeniem skarżącemu kary administracyjnej w sytuacji, w której skarżącemu nie sposób jest postawić zarzut zawinienia w naruszeniu prawa administracyjnego.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżący stwierdza, że inaczej
niż przyjął to Sąd I instancji kwestia faktycznego przełowienia dorszy nie została udowodniona zgodnie ze stanowiskiem organów administracyjnych. Przyjęte przez WSA w W. założenia nie dają skarżącemu pewności, czy zostanie
on ukarany, czy też nie, albowiem widzą podstawę do nałożenia kary pieniężnej
w zdarzeniu, które jest rodzajowo inne od opisanego w hipotezie przepisu stanowiącego podstawę nałożenia kary.
Skarżący argumentuje, że w jego sprawie zamiast stanu faktycznego mamy do czynienia z fikcją prawną. Tym samym prawidłowa wykładnia przepisów prawa musi prowadzić do stwierdzenia, że wymierzenie kary na zasadzie ustawy
o rybołówstwie i rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. było pozbawione podstawy prawnej. Przepis punktu 37 § 2 tego aktu utracił moc jako sprzeczny
z Konstytucją RP. Dotyczył on zachowania takiego, jak działanie przypisane stronie postępowania administracyjnego, to jest dokonanie połowu wbrew zasadom Wspólnej Polityki Rybackiej. Skoro utracił moc przepis, który mógłby stanowić podstawę ukarania, uznać należy, że upadła również podstawa ukarania, bowiem automatycznie z utratą mocy sankcji działanie objęte hipotezą tego przepisu przestało być deliktem administracyjnym.
Skarżący zauważa, że bezsprzecznie stosował się do reguł prawa, zarówno co do okresów ochronnych ryb, czy też do sposobu prowadzenia połowów.
Skarżący ocenia, że specjalne zezwolenie połowowe nie wskazuje
jako warunku realizacji kompetencji do połowu niewykorzystania ogólnej kwoty połowowej. Kwota połowowa przyznana mu w licencji nie została wyczerpana. Skarżący, realizując uprawnienia armatora, ani nie wykroczył poza okres czasu,
ani też nie naruszył innych reguł rybołówstwa morskiego, w szczególności określonego sposobu prowadzenia połowów, stosowania się do okresów ochronnych, jak i pozostałych normatywów połowów morskich.
W ocenie autora skargi kasacyjnej wykonywane przez skarżącego kompetencje armatora mają charakter uprawnień trwałych, skonkretyzowanych
oraz wymiernych. Kompetencje skarżącego nie miałaby charakteru prawa nabytego, tylko i wyłącznie w takiej sytuacji, której organy administracyjne mogłyby pozbawić
go tego prawa mocą swojej swobodnej decyzji. Przedmiotowe uprawnienia przewidziane w decyzji nie wygasły na skutek połowów. Warunki wykonywania decyzji (specjalnego pozwolenia połowowego) nie łączą połowów z uznaniem ogólnej kwoty połowowej za wyczerpaną. Skutek ten (wygaśnięcie decyzji) nie nastąpił, gdyż skarżący nie dokonał połowu równego przyznanej mu kwocie połowowej. Organy postępowania w żadnym razie nie kwestionowały rzetelności oświadczeń skarżącego
co do faktycznej wielkości połowów, a przy wydawaniu decyzji oparły się
na jego deklaracjach co do ilości złowionej ryby.
Skarżący jest zdania, że ochrona praw nabytych ma charakter normy konstytucyjnej i nie jest sprzeczna z podstawowymi zasadami porządku prawa wspólnotowego. Nie jest możliwe odebranie prawa nabytego bez odszkodowania uwzględniającego realną wysokość szkody. Natomiast wejście w życie rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 nie może doprowadzić do utraty praw nabytych przez skarżącego. Wyłącznie uchylenie lub zmiana treści decyzji mogłoby skutkować utratą przez skarżącego jego uprawnień.
Dalej skarżący podnosi, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera odniesienia do wszystkich zarzutów postawionych w treści skargi, a ponadto jest wyjątkowo ubogie w tych sytuacjach, w których zarzuty skargi dotyczą kwestii
o fundamentalnym znaczeniu prawnym. W przypadku braku konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wydanie orzeczenia reformatoryjnego.
Skarżący stoi na stanowisku, że organ II instancji powinien, przy drugim rozpatrzeniu sprawy, umorzyć postępowanie administracyjne. W obliczu powołanych okoliczności, w szczególności posiadania ważnego pozwolenia połowowego, licencji, braku informacji o odszkodowaniu oraz zapewnienia przedstawicieli władzy
o niekaralności połowów, nie sposób jest postawić skarżącemu zarzut zawinienia
z powodu prowadzenia połowów, co czyni niemożliwym nałożenie kary w trybie przepisów prawa administracyjnego.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący w nawiązaniu
do odpowiedzi na skargę kasacyjną w całości podtrzymał wyrażone w niej stanowisko oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma: opinii na temat stopnia wykorzystania ogólnej kwoty połowowej dorsza przez polskich rybaków w 2007 r., informacji o wynikach kontroli i opinii dr. T. K. Skarżący ponownie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Mając na uwadze treść art. 183 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż Sąd jest związany zarzutami tej skargi, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 tego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie zaistniała.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć
na naruszeniu: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego, skarga kasacyjna winna wyjaśnić, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu tego prawa przez sąd,
oraz jaka – zdaniem autora skargi kasacyjnej – winna być wykładnia prawidłowa
lub prawidłowe zastosowanie zaskarżonego przepisu. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, skarga kasacyjna powinna wskazać przepis prawa procesowego i wywieść, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należy rozważyć w pierwszej kolejności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, iż w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania
co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy,
gdy np. uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest albo uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA:
z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, LEX nr 555594). Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko
w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA
z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08 LEX 513058).
Poddając kontroli rozstrzygnięcie Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w nim uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną podnosi bowiem, że Sąd I instancji nie odniósł się do oświadczeń przedstawicieli polskich władz wskazujących na niekaralność zachowania polegającego na kontynuowaniu połowów w oparciu o wydane uprzednio specjalne pozwolenia połowowe oraz licencje. Informacje wyższych urzędników Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że łowienie po przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej nie będzie karane, nie miały żadnej podstawy prawnej. Z wiążącego Polskę rozporządzenia 804/2007 wynikało przekroczenie dozwolonych limitów połowów, art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie przewidywał bezwzględny zakaz łowienia w okresie po ogłoszeniu przełowienia, a z § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. wynikała karalność prowadzenia połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. W związku z tym udzielenie błędnej informacji przez wyższych urzędników Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miało wypływu na rozstrzygnięcie sprawy. Informacje te nie stanowiły oficjalnego stanowiska polskich władz, a przede wszystkim, nie miały prawnie wiążącego charakteru. A zatem Sąd I instancji nie uchybił dyspozycji art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. zasadnie uznając omówioną informację za nieistotną.
Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji w kontekście naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 139 k.p.a., a także zasady określonej w art. 8 k.p.a., nie wskazał jaki akt prawny zaskarżył. Z tych względów zarzut ten pozostaje poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnej oceny przez Sąd I naruszenia przez organy administracyjne art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 139 k.p.a. i oddalenie skargi na decyzję utrzymującą mocy rozstrzygnięcie mniej korzystne dla strony,
a wydane na skutek niezasadnie uchylonej decyzji, stwierdzić należy, iż w istocie zarzut ten dotyczy czterech decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylających decyzje organu I instancji i przekazujących sprawy
do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego wydanie tych decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 139 k.p.a. Z powyższego skarżący wysnuwa wniosek,
że zaskarżona decyzja wydana w następstwie decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. powinna być uchylona, a postępowanie umorzone.
Instrumentem, za pomocą którego wojewódzki sąd administracyjny mógłby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. i w ten sposób otworzyć drogę do uchylenia decyzji zaskarżonej, jest art. 135 p.p.s.a. Dopiero
z chwilą uchylenia przez Sąd I instancji decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. istniałaby podstawa do uchylenia także zaskarżonej decyzji i poprzedzającej
ją decyzji I instancji. Autor skargi kasacyjnej nie zarzuca jednak Sądowi I instancji,
iż ten nie uchylił decyzji kasacyjnej. Co więcej, z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby uznawał to za konieczne.
Tak postawione zarzuty w świetle art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a. uznać należy
za wniesione bezskuteczne. Istotnym bowiem elementem skargi kasacyjnej
są jej podstawy oraz zarzuty, jak również ich uzasadnienie. Decydują
one o charakterze tego środka zaskarżenia oraz wyznaczają jego granice i mają,
co do zasady, charakter wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynika
to z treści wskazanego wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. W związku z treścią tego przepisu sąd kasacyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i tym samym nie jest uprawniony do rozszerzenia lub uzupełnienia powołanych przez skarżącego podstaw kasacyjnych oraz zarzutów.
Jak wynika ze skargi kasacyjnej, granicą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego są zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2009 r. Autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi I instancji, iż z naruszeniem art. 135 p.p.s.a nie uchylił także wydanej na poprzednim etapie postępowania administracyjnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Z tych względów zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2, a w konsekwencji art. 139 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.
Wnoszący skargę kasacyjną twierdzi, że organy administracyjne naruszyły zasadę zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 k.p.a. Przepis ten stanowił, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Skarżący twierdzi, iż przedstawicie ówczesnych polskich władz składając obietnicę o niekaralności prowadzenia połowów dorsza przez rybaków – mimo że przyznana Polsce kwota połowowa została wyczerpana – działając w imieniu organów państwa wykroczyli przeciw zasadzie zaufania. Należy przypomnieć, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1-2 Konstytucji RP, są: Konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły; zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z powyższego wynika, że złożenie jakichkolwiek ustnych deklaracji przez przedstawicieli władz nie może prowadzić do odstąpienia od wymierzenia kar
za naruszenie obowiązujących przepisów zarówno wspólnotowych, jak i krajowych. Stąd też twierdzenie skarżącego, że doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. nie jest
w tym kontekście zasadne. W kontekście zasady zaufania obywateli do organów Państwa skarżący powołuje się również na brak zawinienia w naruszeniu prawa administracyjnego. W stanie faktycznym sprawy skarżący mimo obowiązywania zakazu połowów dorsza i wiedzy na ten temat celowo i świadomie prowadził połowy, nie godząc się z istnieniem zakazu z przyczyn subiektywnych. Dlatego też nie może on skutecznie zarzucić organom Państwa daleko idącego wykroczenia poza zasadę zaufania.
Także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne.
Dla wyjaśnienia braku zasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej niezbędne jest zestawienie powołanych przez wnoszącego tę skargę przepisów prawa. I tak, zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt ustawy o rybołówstwie kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega, w przypadku: armatora statku rybackiego
o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nie przekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z art. 34 pkt 4 wynika, że zabrania się połowu organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, natomiast § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. stanowił, iż wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m wynosi: od 20.000 zł do 110.000 zł
– za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Należy zaznaczyć, że cytowane rozporządzenie zostało wydane zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie.
Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów wnoszący skargę kasacyjną stwierdza, że nie mogą one stanowić podstawy do nałożenia
na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w przypadku orzeczenia zakazu połowów w związku z wejściem w życie rozporządzenia nr 804/2007, a nie dlatego,
iż ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony. Należy mieć na uwadze, iż w Polsce z dniem 1 maja 2004 r. rozporządzenia wydawane przez organy wspólnotowe obowiązują bezpośrednio, a zatem
są stosowane tak samo jak rodzime akty prawne. Takim rozporządzeniem w sprawie jest rozporządzenie nr 804/2007. Zgodnie przepisem art. 1 tego aktu uznaje się,
że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające
pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r. Oznacza to, że z dniem 11 lipca 2007 r. statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007.
Zauważyć należy, że Komisja zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia 2847/93 była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w takiej sytuacji, na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia 2371/2002, była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Wydając rozporządzenie 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. W razie sporu między Polską a Komisją co do prawidłowości ustaleń Komisji i niemożności wspólnego ustalenia zweryfikowanego poziomu przełowienia, ustalenia Komisji mogłyby być kwestionowane poprzez zaskarżenie rozporządzenia do Trybunału Sprawiedliwości WE. Rozporządzenie 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje także specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jednak jakichkolwiek podstaw, by poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji, w toku postępowania o nałożenie kary pieniężnej na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Zauważyć należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone, po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów, jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i 21a rozporządzenia 2847/93). Pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana.
Tak więc skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów
i kapitanów statków, i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nie respektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Istota drugiego zarzutu podniesionego przez wnoszącego skargę kasacyjną sprowadza się do twierdzenia, że administracyjną karę pieniężną nałożono
na skarżącego wbrew temu, iż posiadał on przyznaną przez organy administracyjne kompetencję w postaci specjalnego zezwolenia połowowego, jak również licencji połowowej. Na posiadającego wymienione zezwolenie i licencję skarżącego nie powinna zatem zostać nałożona administracyjna kara pieniężna, ponieważ łowiąc dorsze nie działał on wbrew warunkom zezwolenia ani licencji.
Zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 5 ustawy o rybołówstwie wykonywanie rybołówstwa morskiego przez armatora, o którym mowa w art. 4 ust. 1, odbywa się przy użyciu statku rybackiego wpisanego do rejestru statków rybackich, posiadającego licencję połowową, zwaną dalej "licencją",
oraz specjalne zezwolenie połowowe. Wyjaśnić należy, że nie jest przedmiotem sprawy kwestionowanie posiadania przez skarżącego wymienionych uprawnień. Nie budzi wątpliwości, że dokonując połowów dorsza skarżący posiadał właściwe
dla realizacji tego celu kompetencje określone w zezwoleniu i licencji. Pogląd wnoszącego skargę kasacyjną opiera się na mylnym założeniu, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres na jaki zostało wydane
aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicą czasową,
do jakiej to zezwolenie może być wykonywane jest przekroczenie ogólnej kwoty połowowej. Jak wynika to z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest zabroniony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to właśnie ten przepis ustanawia granicę uprawnień wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej (na skutek stwierdzonego przełowienia przez innych armatorów) dalszy połów jest zabroniony. Nie ma wobec tego potrzeby wygaszania decyzji
o zezwoleniach połowowych, ponieważ wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracę one swoją prawną skuteczność w tym znaczeniu, że już nie uprawniają do połowów, a dalszy połów jest zabroniony. Po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo
(por. wyrok NSA z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1104/10). Takie naruszenie prawa spowodowało nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej. Należy stwierdzić, że posiadanie zezwoleń i licencji nie jest ostateczne w tym znaczeniu, iż w sytuacji gdy nastąpi zmiana warunków prawnych, w oparciu o które te zezwolenia zostały wdane, nie mogą one obowiązywać w takim kształcie, jak przed zmianą tych warunków. Dlatego też w przypadku skarżącego nie miało miejsca wykroczenie przeciwko określonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie demokratycznego państwa prawnego przez uznanie, że decyzja nakładająca na niego administracyjną karę pieniężną została wydana z naruszeniem przyznanych mu osobistych uprawnień.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w braku podstaw do uchylenia lub zmiany wyroku z dnia 19 lutego 2009 r. działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.