II GSK 641/12

II GSK 641/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Robotowska
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Tadeusz Cysek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Inne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
III SA/Gd 336/11 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2011-12-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
106 par. 2, art. 133 par. 1,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie Anna Robotowska NSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 336/11 w sprawie ze skargi L. Ż. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę L. Ż. (dalej: skarżący) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO, organ odwoławczy) z [...] maja 2011 r., nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Z uzasadnienia wyroku wynikało, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu [...] czerwca 2009 r. Burmistrz Miasta Ł. udzielił L. Ż. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie spożywczo-monopolowym przy ul. [...] w Ł.:
- nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa;
- nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 % do 18% alkoholu;
- nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu.
Po rozpatrzeniu wniosków K. P. (dalej: uczestnik postępowania), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. trzema decyzjami z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności zezwoleń udzielonych L. Ż. Organ stwierdził, że wnioskodawca jest właścicielem lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...] w Ł., jednak - niezgodnie z prawem - został pominięty w postępowaniu o udzielenie tych zezwoleń.
Decyzjami z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. i umorzyło postępowania wszczęte z wniosku K. P. uznając, że nie posiada on przymiotu strony w postępowaniach o stwierdzenie nieważności zezwoleń (decyzji) na sprzedaż napojów alkoholowych. W dacie wydania tych decyzji organ wszczął z urzędu postępowania w sprawie nieważności wskazanych zezwoleń.
K. P. zaskarżył decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wnosząc o ich uchylenie. Nie czekając na rozstrzygnięcie skarg przez sąd administracyjny, organ wydał, działając z urzędu, kolejne decyzje [...] czerwca 2010 r. o stwierdzeniu nieważności ww. zezwoleń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 371/10 uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że K. P. – jako współwłaściciel budynku, ma przymiot strony w postępowaniach o stwierdzenie nieważności zezwoleń. Jednocześnie wytknął organowi, że przedwcześnie wszczął postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności tych zezwoleń.
W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wszczęło z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swoich decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. i decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdziło ich nieważność.
Po rozpatrzeniu wniosków L. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzjami z dnia [...] stycznia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało trzy decyzje z dnia [...] maja 2011 r. o nr: [...], [...], [...], utrzymujące w mocy decyzje z dnia [...] stycznia 2010 r., które stwierdzały nieważność zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
W uzasadnieniach organ wskazał, że z ksiąg wieczystych wynikało, iż w budynku znajdowały się dwa lokale mieszkalne należące od K. P. oraz lokal użytkowy należący do L. Ż. Taki budynek, w świetle przepisów prawa budowlanego, należy uznać za budynek mieszkalny wielorodzinny. Brak zgody właściciela lokali mieszkalnych na sprzedaż napojów alkoholowych w tym budynku stanowiło rażące naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 70, poz. 473 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości)
L. Ż. złożył jednakowe skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2011 r.
Postanowieniem z dnia 30 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach III SA/Gd 336/11, III SA/Gd 337/11, III SA/Gd 338/11 i następnie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 336/11 oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem były w niniejszej sprawie trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2011 r., utrzymujące w mocy trzy decyzje tegoż Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. o stwierdzeniu nieważności trzech zezwoleń wydanych na rzecz L. Ż. na sprzedaż napojów alkoholowych.
Sąd I instancji wskazał, iż związany był stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wyrażonym w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. , sygn. akt III SA/Gd 371/10, w którym Sąd ten przesądził, że K. P. jako właściciel nieruchomości, w której ma być zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych jest stroną postępowania o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a co za tym idzie także stroną postępowania o stwierdzenie nieważności takiego zezwolenia.
Ponadto przed wydaniem zaskarżonych skargami decyzji z dnia [...] maja 2011 r. doszło także do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. wydanych w postępowaniu podjętym z urzędu o stwierdzeniu nieważności udzielonych zezwoleń. Zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz.437 ze zm.), do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W ocenie Sądu skarżący, starający się o wydanie takich zezwoleń, nie dołączył do wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych pisemnej zgody K. P. Skarżący zarzucał natomiast, że nie miał takiego obowiązku, bowiem budynek, w którym prowadzi sprzedaż napojów alkoholowych nie był budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Jego pełnomocnik w skardze raz twierdził, że K. P. jest właścicielem dwóch lokali mieszkalnych, jednak do ich nabycia doszło z naruszeniem zasad sprzedaży lokali najemcom, a raz , że w tym budynku nie ma miejsca na takie lokale, a znajdują się one w budynku "dostawionym". Także z wypowiedzi pełnomocnika skarżącego na rozprawie można było wywnioskować, że stoi on na stanowisku, jakoby lokale mieszkalne znajdowały się w innym, odrębnym budynku "w podwórzu".
W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom zaprezentowanym przez stronę skarżącą o niemożliwości istnienia dwóch lokali mieszkalnych i lokalu użytkowego w budynku położonym w Ł. przy ul. [...] o takim właśnie stanie faktycznym – istnieniu w tym budynku dwóch lokali mieszkalnych i jednego użytkowego świadczą choćby dokumenty znajdujące się przy wnioskach skarżącego o wydanie przedmiotowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
W umowie ustanowienia odrębnej własności lokalu, sprzedaży lokalu i oddania terenu w użytkowanie wieczyste z dnia 18 sierpnia 1997 r., której stroną był m.in. skarżący wskazano m.in., że według oświadczenia stron działka położona w Ł. przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem wielolokalowym. Nadto przy wnioskach o wydanie zezwoleń znajdowały się też rysunki obrazujące nieruchomość położoną przy ul. [...] – na parterze widniał lokal użytkowy skarżącego oraz lokal mieszkalny K. P., zaś na piętrze - lokal mieszkalny K. P., posiadający klatkę schodową znajdującą się po przeciwnej stronie budynku, niż lokal użytkowy skarżącego. Przy wnioskach o wydanie zezwoleń znajdowały się także odpisy ksiąg wieczystych po migracji:
- nr [...] dla lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Ł. przy ul. [...], którego udział związany z własnością lokalu wynosi 31/100 – właścicielem tego lokalu jest K. P.;
-nr [...] dla lokalu niemieszkalnego , którego udział związany z własnością lokalu wynosi 39/100 – właścicielem tego lokalu jest m.in. L. Ż.;
- nr [...] dla lokalu mieszkalnego nr [...], którego udział związany z własnością lokalu wynosi 30/100 – właścicielem tego lokalu jest K. P.
Ustanowienie odrębnej własności i sprzedaż lokali mieszkalnych nastąpiło wcześniej, niż ustanowienie odrębnej własności i sprzedaży lokalu niemieszkalnego (użytkowego)- w dniach [...] grudnia 1993 r. i [...] stycznia 1996 r.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło na podstawie odpisów ksiąg wieczystych, że w przedmiotowej nieruchomości znajdują się dwa lokale mieszkalne i jeden użytkowy. Prawidłowo też przyjęło, że skoro ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie definiuje pojęcia budynku mieszkalnego wielorodzinnego, należy posłużyć się przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego (w decyzjach nieprawidłowo wskazano art. 3 pkt 2) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowych zezwoleń budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.
Zdaniem Sądu z definicji tej należało wyciągnąć wniosek, że budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym będzie każdy budynek mieszkalny, który nie spełnia powyższych kryteriów odnoszących się do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie ilości lokali. W przedmiotowym budynku znajdowały się dwa lokale mieszkalne i jeden użytkowy. Jest to budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość- wynika to chociażby z faktu, że dostęp do lokalu mieszkalnego położonego na poziomie pierwszego piętra możliwy jest jedynie z klatki schodowej usytuowanej w "tylnej" części budynku, czy też z zestawienia wielkości udziałów związanych z własnością lokali, widniejących w księgach wieczystych prowadzonych dla poszczególnych lokali (suma daje 100/100). Nadto z powyższego wynikało, że i funkcjonalnie, i prawnie budynek jest całością. W tej sytuacji organy prawidłowo przyjęły, że był to budynek mieszkalny wielorodzinny.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie miało znaczenia w niniejszej sprawie, że przedmiotowy budynek różni się bryłą od budynków sąsiednich, ani też to, czy – a jeżeli tak, to kiedy – budynek ten został wcześniej przebudowany. Istotne było tylko, że w dacie złożenia wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i w dacie wydania tych zezwoleń budynek miał opisane wyżej cechy i był budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.
Pełnomocnik skarżącego zarzucał również, że niezgodne z prawem było zbycie dwóch lokali na rzecz tego samego najemcy, z uwagi na ówczesne uregulowania prawne. W ocenie Sądu I instancji gdyby nawet – czyniąc pewne założenie - przyznać rację takiemu argumentowi i uznać, że nie mogło dojść do zgodnego z prawem zbycia jednego z lokali mieszkalnych - nie zmieniłoby to jednak faktu, że w budynku nadal znajdowałyby się dwa lokale mieszkalne i jeden użytkowy, a właścicielem jednego z nich byłby K. P.
Zdaniem Sądu I instancji Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że ewentualne wzruszenie zapisów w księgach wieczystych, które potwierdzają stan faktyczny i prawny nieruchomości, mogło mieć co najwyżej wpływ za zaistnienie w przyszłości podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie było więc podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wyjaśnienia kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą. Nie było też rzeczą sądu administracyjnego dokonywanie ustaleń tego rodzaju.
W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prawidłowo uznało, że nie posiadanie i nie przedłożenie przez skarżącego L. Ż. pisemnej zgody właściciela lokalu położonego w budynku , w którym zlokalizowany miał być punkt sprzedaży alkoholu, skutkowało z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważnością wydanych na rzecz skarżącego zezwoleń (decyzji) na sprzedaż alkoholu, z uwagi na rażące naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W tej sytuacji Sąd I instancji na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.
L. Ż. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa budowlanego polegające na pominięciu treści art. 3 ust. 2 tego prawa,
2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na:
- ograniczeniu możliwości złożenia żądań i wniosków przez skarżącego na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. co w zestawieniu z doręczeniem Sądowi na tej rozprawie pisma Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] października 2011 r. będącego najistotniejszym dokumentem i dowodem w sprawie doprowadziło do naruszenia przez Sąd przepisów art. 106 § 2 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- wydaniu wyroku przy pominięciu znacznej części akt sprawy art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz nieuzasadnienie wyroku w sposób nakazany przez przepisy art.141 § 4 p.p.s.a.,
- uchybienie przepisom art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej wskazał w uzasadnieniu, iż uczestnik postępowania od 2009 r. domagał się trwałego zaprzestania przez skarżącego prowadzenia handlu napojami alkoholowymi w okresie wakacyjnym w lokalu (skarżącego) położonym w Ł. przy ul. [...] z uzasadnienia, że działalność skarżącego prowadzona jest w budynku wielorodzinnym a na którą to działalność on nie wyraził jako współwłaściciel lokali zgody (związek z odpowiednimi przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Skarżący uważa, iż wobec tego że prowadzi działalność w budynku jednorodzinnym zgoda ta od właściciela lokalu mieszkalnego była mu zbędna.
Uczestnik domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ł. udzielających zezwoleń skarżącemu w tym zakresie. Postępowanie administracyjno –sądowe, o którego podstawach faktycznych posiadał wiedzę Burmistrz Miasta Ł. toczyło się przy zupełnym pomieszaniu pojęć i zagubieniu konieczności wstępnego ustalenia charakteru budynku (jednorodzinny, wielorodzinny). Nastąpiło zastąpienie przepisów prawa budowlanego dotyczących tej problematyki pojęciami nieruchomości, numeru dla oznaczenia budynku, aktów notarialnych z istoty rzeczy w sposób dowolny lokujących nieruchomości nabywane przez poprzedników uczestnika K. P.
W ocenie kasatora w pierwszym akcie notarialnym z 1993 r., którym poprzednicy uczestnika K. P. nabyli od Miasta Ł. lokal przy ul. [...] w § 1 tego aktu strony oświadczyły, że działka Nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym składającym się z dwu lokali: lokalu użytkowego i lokalu mieszkalnego (akt notarialny w aktach sprawy). Stwierdzenie to miało miejsce kiedy strony nie zaplanowały jeszcze zniekształcenia wszystkiego co możliwe na terenie posesji przy ul. [...] w Ł. Rozpoczęcie zastępowania L. Ż. w m-cu kwietniu 2011 r. przez autora niniejszej skargi kasacyjnej łączyło się z rozlicznymi problemami. Wejście z ul. [...] na teren posesji znajdującej się za budynkiem w którym prowadzi działalność skarżący nie było możliwe (niezbędne były oględziny) z powodu zamknięcia wejścia przez uczestnika K. P. Burmistrz Miasta Ł. pomimo rozlicznych zapytań odmawiał udzielenia odpowiedzi co do charakteru budynku w którym prowadzi działalność skarżący. Nawet wskazywanie temu organowi, że w operatach szacunkowych z 1993 r. i 1995 r. przygotowanych dla zbycia lokali rzeczoznawca wskazywał że w sprawie chodzi o budynek o powierzchni zabudowy 73.54m2 z poddaszem (operaty w aktach sprawy) nie wpłynęło na zmianę stanowiska w sprawie.
Skarżący przez kilka m-cy pragnął pomimo braku możliwości oględzin wyjaśnić charakter budynku tym bardziej, że skarżący jest właścicielem parteru budynku w całości. Doprowadziło to do energiczniejszych wystąpień do Burmistrza Miasta Ł. i wykonania zdjęć z różnych ujęć tego budynku z których wynikało, że zarówno Burmistrz Miasta Ł. a także uczestnik K. P. w sposób zupełnie nieuzasadniony do budynku zabytkowego z XIX wieku włączali całą pochodzącą z lat 60 XX wieku zabudowę o zupełnie innym charakterze (płaski dach, dwie pełne kondygnacje itp.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę z tym, że u podstaw rozstrzygnięcia legło niezastosowanie przepisów art. 3 ust. 2 prawa budowlanego, określającego w ogóle istotę budynku. Konieczność łącznego zastosowania przepisów art. 3 ust. 2 i 2a prawa budowlanego o treści: zastąpiona została przez przyjęcie przez Sąd różnorodnych oświadczeń stron kwalifikujących ten budynek do wielorodzinnych i to na podstawie aktów notarialnych, którym miasto Ł. zbywało nieruchomości w oficynie posiadającej związek z budynkiem w którym lokal użytkowy posiada skarżący tylko numerem adresowym ul. [...]. W ocenie kasatora organy nie wyłączając Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego problematykę kwalifikacji budynku łączą z pojęciami odnoszącymi się do nieruchomości, aktów notarialnych, oświadczeń stron przeoczając, że charakterystykę budynku dla celów jak w sprawie niniejszej ustalić można jedynie na podstawie ww. przepisów prawa budowlanego. W petitum podstawy skargi wskazano, że pominięcie przy rozpoznaniu skargi przepisów art. 3 ust. 2 prawa budowlanego stanowi o zupełnej nietrafności zapadłego wyroku. Skarżący do ostatnich dni poprzedzających rozprawę w dniu 30.11.2011 r. poszukiwał ewidentnych dowodów na bezdyskusyjną możliwość określenia charakteru budynku w którym prowadzi okresową działalność gospodarczą. Charakter tego budynku określił w sposób nie podlegający żadnym wartościowaniom Burmistrz Miasta Ł. pismem z dnia [...].10.2011 r. (pismo w aktach sprawy). Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w budynku tego z racji treści art. 3 ust. 2 prawa budowlanego, którego treść Sąd pominął w żadnym wypadku nie można było zaliczyć do budynków wielorodzinnych bowiem zajmują go 2 osoby (część mieszkalną o pow. 28m2 na poddaszu uczestnik, cały parter skarżący) i jest ten budynek związany z gruntem przegrodami, fundamentem oraz posiada dach zupełnie odmienny od zabudowy wykonanej za nim (w podwórzu) w latach 60 XX wieku - istota niedostrzeżenia i niezastosowania przepisów art. 3 ust.2 prawa budowlanego. Pominięcie tego przepisu i zastąpienie go różnorodnymi oświadczeniami stron określającymi charakter budynku w ocenie kasatora stanowi o wskazanym wyżej naruszeniu. Do naruszenia przepisów art. 106 § 2 p.p.s.a. doszło w toku posiedzenia Sądu w dniu 30.11.2011 r. Pełnomocnikowi skarżącego w sposób naruszający składanie wniosków i żądań w toku rozprawy (stąd pismo do Sądu z dnia 06.12.2011r.) Sąd uniemożliwił ich uzasadnienie. To uniemożliwienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik wskazywał na treść str. 3 opinii technicznej załączonej do pisma uczestnika z dnia 15.11.2011 r. zbieżnej w 90% z treścią pisma Burmistrza Miasta Ł. z dnia – [...].10.2011 r., wykluczającej możliwość zaliczenia tego historycznego budynku do wielorodzinnych. W tej opinii technicznej zamieszczone zostały również zdjęcia budynku i tylko liczenie autora opinii na niestaranność z niej korzystających pozwoliła na jej treść.
W ocenie pełnomocnika skarżącego Sąd złożony mu na rozprawie dowód - pismo Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...].10.2011 r. pominął przy rozstrzygnięciu sprawy, zaś winien brać pod uwagę być może załączone przez przeoczenie do pisma uczestnika z dnia 15.11.2011 r. treści osłabiające jego dotychczasowe stanowisko. Wymagało to odpowiednich czynności Sądu tym bardziej, że biorąca udział w rozprawie pełnomocnik uczestnika oświadczyła, że nie zna sprawy i nie może się wypowiedzieć co do jej meritum i oświadczeń drugiej strony w spornym zakresie. W sprawie występuje problematyka naruszenie zasad postępowania (nieuzasadniony pośpiech).
- Nieprawidłowe uzasadnienie wyroku w ocenie skarżącego mogło mieć istotny wpływ w ocenie kasatora na wynik sprawy. Nie zawierało odniesienia do zarzutów podniesionych w skardze i kolejnych kilku pismach procesowych skarżącego. Nie zawiera ono odniesienia do stanowiska uczestnika, który umieszcza w budynku (tym samym jaki określa Burmistrz pismem z dnia [...].10.2011 r.) typowym handlowym przy jednej z głównych ulic Miasta Ł. budowanym w XIX wieku - wiele lokali mieszkalnych. Zarzut niniejszy był powiązany z innymi zarzutami skutkującymi koniecznością usunięcia orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – K. P. wniósł o jej oddalenie.
Skarżący pismami z dnia 12 lipca 2012 r., 16 sierpnia 2012 r., 3 czerwca 2013 r. oraz 10 lipca 2013 r. powtórzył argumentację zawartą w podstawach skargi kasacyjnej załączając kolejną dokumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej było możliwe wobec tego, iż spełniała ona warunki formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie, jak sąd pierwszej instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.
Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowy środek odwoławczy oparty został na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w wymienionym wyżej przepisie.
Ustosunkowując się najpierw do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, iż wbrew poglądowi skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza przepisów art. 106 § 2 p.p.s.a, ani też art. 133 § 1 p.p.s.a., czy art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że "po złożeniu sprawozdania, strony – najpierw skarżący, a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności". Z powyższego wynika, że w ramach jednej jednostki redakcyjnej ustawodawca wyodrębnił w kolejnych zdaniach trzy przepisy. W treści zarzutu autor skargi kasacyjnej nie konkretyzuje, czy zarzuca naruszenia przepisu art. 106 § 2 zd. 1, zd. 2 czy zd. 3 p.p.s.a. Niemniej treść skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że zamiarem autora skargi kasacyjnej było zarzucenie naruszania art. 106 § 2 zd. 1 i zd. 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej jej autor podnosi, że do naruszenia przepisu art. 106 § 2 p.p.s.a. miało dojść w toku posiedzenia Sądu I instancji w dniu 30 listopada 2011 r. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącego uzasadnienia jego wniosków i żądań. Miało to, jak wywodzi skarga kasacyjna, doprowadzić do ograniczenia możliwości składania wniosków i żądań przez pełnomocnika skarżącego. W tym miejscu zauważyć wypada, że autor skargi kasacyjnej ani w treści sformułowanego zarzutu, ani w jego uzasadnieniu nie skonkretyzował, na czym konkretnie polegać miało ograniczenie w składaniu wniosków i żądań strony, czy ich uzasadnieniu. Jakiegokolwiek choćby śladu naruszenia przepisu art. 106 § 2 p.p.s.a próżno szukać w treści protokołu rozprawy z dnia 30 listopada 2011 r. Wręcz przeciwnie, treść przedmiotowego protokołu prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji umożliwił pełnomocnikowi skarżącego swobodne formułowanie wniosków i żądań, jak i ich uzasadnienia, zaś pełnomocnik skarżącego z możliwości tej skorzystał. Godzi się przy tym zauważyć, że skarżący, ani jego pełnomocnik nie wnieśli o sprostowanie lub uzupełnienie protokołu rozprawy z dnia 30 listopada 2011 r. Tym samym uznać należy, że twierdzenia autora skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia art. 106 § 2 p.p.s.a. są całkowicie gołosłowne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji pominął znaczną część materiału dowodowego i zastąpił go własnymi ocenami nie posiadającymi nic wspólnego z materiałem znajdującym się w aktach sprawy. W skardze kasacyjnej nie skonkretyzowano jednak, jakie zdaniem autora skargi kasacyjnej oceny Sądu I instancji poczynione zostały w oderwaniu od akt sprawy. Tymczasem, lektura uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku przekonuje, że w toku rozstrzygania sprawy Sąd I instancji opierał się na całości akt sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada przy tym, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, wzorcowi opisanemu w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W tym miejscu wypada zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zdaje się niewłaściwie rozumieć przedmiot i cel postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organów administracji. W toku sprawy nie ustala samodzielnie stanu faktycznego, a jedynie ocenia legalność ustaleń organu administracji i wypadku, gdy ta ocena wypadnie pozytywnie, przyjmuje ustalony przez organ stan faktyczny w swoim rozstrzygnięciu. Nie jest natomiast zadaniem sądu administracyjnego dokonywanie własnych ustaleń faktycznych oraz, co do zasady, prowadzenie postępowania dowodowego. Wypada przypomnieć, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawodawca dopuścił możliwość prowadzenia postępowania dowodowego jedynie wyjątkowo i w ograniczonym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zakres postępowania dowodowego jest zatem wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji tj. ocenę z punktu widzenia zaskarżonego aktu lub czynności. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie NSA, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją (por. np. wyrok NSA z 7.02.2001 V SA 671/00). Zarzut autora skargi kasacyjnej ogniskują się tymczasem właśnie na odmowie dokonania przez sąd administracyjny takich ustaleń, które wprawdzie nie miałyby wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu w dacie jego wydania, lecz miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego.
Kończąc rozważania co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania dodać należy, iż w razie gdy w ocenie skarżącego ujawniły się istotne dla sprawy administracyjnej nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne to możliwe jest skorzystanie z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego nie zaś oczekiwanie od sądu administracyjnego prowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego, które musiałoby wykraczać poza ramy art. 106 § 3 p.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 2 prawa budowlanego. Treść skargi kasacyjnej, jak i dalszych pism jej autora prowadzi bowiem do wniosku, że zmierza on w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji. Brak jednakże w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zmierzałyby do zakwestionowania przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym, stanowiących z kolei podstawę zastosowania konkretnych przepisów prawa materialnego. Jeśli zatem autor skargi kasacyjnej nie podniósł stosownych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w szczególności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. czy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 80 k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną w granicach podniesionych zarzutów, nie jest uprawniony do zweryfikowania zgodności z prawem przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń faktycznych. Tym samym skarga kasacyjna nie może prowadzić do skutecznego zakwestionowania ustalenia, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się jeden budynek, w którym znajdują się dwa lokale mieszkalne i jeden użytkowy. Dopiero skuteczne zakwestionowanie w skardze kasacyjnej przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym mogłoby zaś doprowadzić do odmiennego, niż to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., zastosowania prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy, wobec przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że na nieruchomości znajduje się jeden, a nie jak chce autor skargi kasacyjnej dwa budynki, obejmujący dwa lokale mieszkalne i jeden usługowy, zastosowanie mógł znaleźć przepis art. 3 ust. 2 a prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.