II GSK 627/25

II GSK 627/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3569/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-01-07
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4, art. 54 § 3, art. 58 § 1 pkt 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 146 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 5
art. 13 § 3, art. 15 § 3
Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 10 ust. 1, art. 144 ust. 2 i 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1. J. M. 2. Prezesa Rady Ministrów od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3569/24 o odrzuceniu skargi J. M. na uchylenie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 września 2024 r. wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2024 r. numer [...] w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego postanawia: oddalić skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3569/24, po rozpoznaniu skargi J. M. na uchylenie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 września 2024 r. wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2024 r. w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego, w pkt 1/ odrzucił skargę, a w pkt 2/ zwrócił skarżącej wpis sądowy od skargi.
Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia WSA zostały wywiedzione zarówno przez Prezesa Rady Ministrów, jak i przez J. M..
Prezes Rady Ministrów we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżył powyższe postanowienie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 58 § 1 pkt 1, art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 184 i art. 144 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 15 § 3 i art. 13 § 3 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 622) przez odrzucenie skargi z uwagi na uznanie, że sprawa kontroli aktu uchylenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2024 r. numer [...] w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego oraz odmowy udzielenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2024 r. numer [...] w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego nie należy do kognicji sądów administracyjnych;
2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi ze względu na brak interesu prawnego skarżącej we wniesieniu skargi w sytuacji, gdy zachodziły ku temu przesłanki, gdyż skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego, a jedynie wskazała co najwyżej na interes faktyczny, co nie jest wystarczające do uznania skarżącej za stronę postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie podlegającej kognicji sądów administracyjnych;
3) art. 151 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi jako niezasadnej w przypadku ewentualnego uznania przez Sąd, że skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi w sytuacji, w której zaskarżony akt Prezesa Rady Ministrów odpowiada prawu.
2. przepisów prawa materialnego poprzez:
1) błędną wykładnię art. 144 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 § 3 w zw. z art. 13 § 3 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 622) w zakresie charakteru aktu kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2024 r. numer [...] w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego, który jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że akt uchylenia kontrasygnaty wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2024 r. numer [...] w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego i odmowa udzielenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2024 r. numer [...] w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego nie podlega kognicji sądów administracyjnych gdyż nie stanowi sprawy administracyjnej;
2) niewłaściwe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że przepis ten nie znajduje zastosowania do aktu uchylenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2024 r. numer [...] w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego i odmowy udzielenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2024 r. numer [...] w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej
przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Drugą ze skarg kasacyjnych w rozpoznawanej sprawie złożyła J. M., zaskarżając postanowienie WSA w Warszawie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności bądź uchylenie wydanego przez Prezesa Rady Ministrów w dniu 9 września 2024 r. "Uchylenia kontrasygnaty" wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 17 sierpnia 2024 r. nr [...]. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 3 § 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 54 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wydane przez Prezesa Rady Ministrów w dniu 9 września 2024 r. "Uchylenie kontrasygnaty" wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2024 r. nr [...] nie podlega kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy temu aktowi bądź czynności Prezes Rady Ministrów nadał zewnętrzne oznaki formy działania administracji, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Argumentację na poparcie zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Rady Ministrów J. M. wniosła o jej oddalenie, uzupełniając swoje stanowisko w sprawie. W treści wskazano m.in., że wykluczona jest możliwość uznania, iż kontrasygnata Prezesa Rady Ministrów stanowi czynność z zakresu administracji publicznej z uwagi na to, iż udzielenie podpisu przez Prezesa Rady Ministrów na akcie urzędowym Prezydenta RP jest wyrazem ponoszenia odpowiedzialności za taki akt przed Sejmem. Podkreślono przy tym, że jest to odpowiedzialność natury politycznej a nie prawnej, zaś samo kontrasygnowanie aktu urzędowego Prezydenta RP nie jest działaniem władczym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdzono, że odmiennie należy traktować dopuszczalność skargi na uchylenie kontrasygnaty, bowiem Prezes Rady Ministrów skorzystał z art. 54 § 3 p.p.s.a., co w świetle zasady legalizmu powinno podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Uchyleniu kontrasygnaty nadano zatem zewnętrzną postać aktu lub czynności z zakresu administracji, o której mowa w art. 54 § 3 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji sąd administracyjny władny jest ocenić, czy taka kwalifikacja jest prawidłowa i czy samo uchylenie kontrasygnaty jest zgodne z prawem.
Pismem z dnia 6 sierpnia 2025 r. zatytułowanym "Stanowisko procesowe uczestników postępowania" D. Z. oraz K. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na to, iż zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i podlegają oddaleniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Takim orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie jest postanowienie o odrzuceniu skargi.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów w obu skargach kasacyjnych oraz wzajemne powiązanie pomiędzy zarzutami naruszenia przepisów postępowania a zarzutami naruszenia prawa materialnego, powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Argumentacje odnoszące się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, zostały przedstawione w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniono) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie – potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autorów skarg kasacyjnych uchybieniami materialnoprawnymi.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie oraz istota zarzutów obu skarg kasacyjnych sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym uchylenie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, dokonane w dniu 9 września 2024 r. wobec postanowienia Prezydenta RP z dnia 17 sierpnia 2024 r., wydanego w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego, nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych. W ocenie WSA, wskazanego działania Prezesa Rady Ministrów, obejmującego zarówno uchylenie wcześniej udzielonej kontrasygnaty wobec rzeczonego postanowienia Prezydenta RP, jak i odmowę udzielenia kontrasygnaty wobec tego postanowienia, nie można zakwalifikować jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że skoro udzielenie kontrasygnaty przez Prezesa Rady Ministrów nie odpowiada żadnej z pozostałych, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., form działania organów administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, to także uchylenie kontrasygnaty nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skutkiem powyższego sprawa nie została przez WSA rozpoznana co do istoty, a skargę odrzucono.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę J. M. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak w tej sprawie kognicji sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa /.../. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, ale muszą mieć charakter władczy, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonego uchylenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów - wydanego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. - nie sposób uznać za akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani tym bardziej za decyzję administracyjną – jak alternatywnie wskazywała w zarzucie skargi kasacyjnej J. M., nie podając jednak w jej uzasadnieniu argumentacji przemawiającej za ewentualnym uznaniem zaskarżonego działania Prezesa Rady Ministrów za decyzję administracyjną. Nie można bowiem za decyzje administracyjne uznawać aktów wydawanych w obszarze, który nie został uregulowany poprzez materialne prawo administracyjne, a także podejmowanych poza zakresem regulowanym przepisami o postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji wyraził w tej kwestii prawidłowe stanowisko, iż braki te w oczywisty sposób wykluczają przypisanie charakteru decyzji zaskarżonemu działaniu Prezesa Rady Ministrów.
W odniesieniu zaś do podniesionych przesłanek uzasadniających, w ocenie skarżących kasacyjnie, potraktowanie uchylenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów jako aktu lub czynności, których podleganie kognicji sądów administracyjnych reguluje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie J. M. stwierdziła, że pismu temu Prezes Rady Ministrów nadał zewnętrzne oznaki formy działania administracji, bowiem jako podstawę prawną jego wydania powołano art. 54 § 3 p.p.s.a., stanowiący o autokontrolnym uchyleniu poprzedzającej go kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów wobec postanowienia Prezydenta RP z dnia 17 sierpnia 2024 r. na skutek uwzględnienia w całości wniesionej na nią skargi. W tym miejscu wskazać należy, że okoliczność, iż Prezes Rady Ministrów nadał wydanemu pismu "zewnętrzne oznaki formy działania administracji", o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., nie oznacza że tryb takiego działania autokontrolnego faktycznie mu przysługiwał. Rolą sądu jest właśnie ocena czy podjęte działanie organu leżało w granicach przepisów prawa regulujących procedurę przed sądami administracyjnymi, a zatem czy wydający akt mógł zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., który jest przewidziany jako uprawnienie do samokontroli dotychczas podjętego działania organu administracji, które faktycznie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jako argument przemawiający za stanowiskiem przyjętym przez skarżącą kasacyjnie nie może również zostać uznany fakt, iż uchylenie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów zawiera pouczenie o możliwości zaskarżenia go do sądu administracyjnego. Okoliczności te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą zostać uznane ani za decydujące o dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi, ani też za automatycznie legalizujące zastosowany tryb uchylenia kontrasygnaty przez Prezesa Rady Ministrów.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie – zarówno Prezes Rady Ministrów, jak i J. M. – nie wzięli pod uwagę znaczenia oraz możliwości stosowania kluczowej regulacji, jaką jest art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. /.../ Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Kluczowe w tej kwestii zagadnienie wymagające wyjaśnienia odnosi się do możliwości skorzystania w rozpoznawanej sprawie z trybu autokontrolnego. Jeśli chodzi o formy działania, które zostały objęte art. 54 § 3 p.p.s.a., to należy wskazać na działania lub bezczynność, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Jak bowiem wynika ze stanowiska doktryny i orzecznictwa, zakresem samokontroli (autokontroli) mogą być objęte wszystkie formy działania administracji publicznej, które stosownie do art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 418 oraz przywołany tam wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 587/10 – to i następne przywołane orzeczenia dostępne na stronie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka interpretacja komentowanego przepisu nakazuje zatem – przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego uchylenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów – by w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność poddania kognicji sądów administracyjnych działania pierwotnie podjętego przez organ, które zainicjowało wniesienie na nie skargi do sądu administracyjnego, a następnie wskutek jej uwzględnia w całości, wydanie w ramach autokontroli uchylenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsze skargi kasacyjne podkreśla, że dla uznania prawidłowości zastosowanego przez organ trybu autokontrolnego, konieczny był do spełnienia warunek, zgodnie z którym kontrolowany przez niego akt mógł podlegać ocenie co do jego prawidłowości i zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku udzielenia negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, należy bezspornie uznać, że działanie wydane w ramach autokontroli nie mogłoby zostać w ogóle podjęte we wskazanym w ustawie Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi trybie (art. 54 § 3 p.p.s.a.), bowiem już kontrolowane działanie nie podlegało kontroli sądowoadministracyjnej.
Tym samym za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji odnośnie do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn braku dopuszczalności występowania na drogę kontroli przez sądy administracyjne uchylenia kontrasygnaty. Istota argumentacji WSA opiera się na tym, iż kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów – składanej w oparciu o przepis art. 144 ust. 2 Konstytucji RP - nie można zakwalifikować jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt p.p.s.a., a w konsekwencji niemożliwe jest również skontrolowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym - wydanego w trybie autokontroli tego działania - uchylenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela dokonane przez WSA w tym zakresie oceny przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji Sądu I instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.
Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że stosownie do treści art. 144 ust. 2 Konstytucji RP, akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność. Zasadnie przytoczono w tej materii stanowisko, iż instytucja kontrasygnaty aktów głowy państwa związana jest z systemem parlamentarno-gabinetowym (zob. W. Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 1998 r., s. 147). Nie ma wątpliwości, iż kontrasygnata jest instytucją konstytucyjną (zob. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004 r., s. 140), a więc ustawa zwykła nie może określać trybu jej uchylenia lub zmiany.
W nauce prawa podnosi się, że dopiero podpis Prezesa Rady Ministrów czyni akt urzędowy głowy państwa wywołującym odpowiedni skutek w systemie prawnym. Do tego czasu możemy mówić jedynie o projekcie takiego aktu, który nie wywiera żadnego skutku prawnego (K. Kozłowski w: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, red. M. Safian, L. Bosek, C.H. Beck Warszawa 2016 r., s. 708).
Jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego kontrasygnata jest konstrukcją, która służy wzięciu przez Prezesa Rady Ministrów - który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem - odpowiedzialności politycznej za akt Prezydenta, który nie odpowiada parlamentarnie za swoją decyzję (zob. wyrok TK z 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK-A 2006, nr 3, poz. 32), co oczywiście nie zwalnia jednak Prezydenta od ponoszenia za nią odpowiedzialności konstytucyjnej (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 188-189).
Skarżone na obecnym etapie postępowania uchylenie kontrasygnaty – wydane w wyniku zastosowania przez Prezesa Rady Ministrów autokontroli do podjętego przez niego wcześniej działania kontrasygnaty postanowienia Prezydenta RP z dnia 17 sierpnia 2024 r. - jest wyrażeniem stanowiska natury stricte politycznej. Nie może bowiem ujść uwadze, że Konstytucja RP wprost wskazuje na wymóg uzyskania podpisu Prezesa Rady Ministrów pod aktami urzędowymi Prezydenta – z wyłączeniem określonym dla prerogatyw prezydenckich (por. art. 144 ust. 2 w zw. z ust. 3 Konstytucji RP). Model współpodpisywania aktów jest gwarantem odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, a tym samym kontrasygnowanie przez Premiera aktów Prezydenta ze swej istoty nie może być rozumiane jako jego działanie w sprawie z zakresu administracji publicznej, której kontrolę powinien przeprowadzić sąd administracyjny.
W kontekście przedstawionych wywodów trudno więc uznać za właściwe stanowisko skarżącego kasacyjnie Prezesa Rady Ministrów, który zarzucając błędną wykładnię art. 144 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 § 3 i art. 13 § 3 ustawy o SN, stwierdził że akt kontrasygnaty jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem Sąd I instancji wadliwie przyjął w konsekwencji prezentowania odmiennego stanowiska, że akt uchylenia kontrasygnaty nie podlega kognicji sadów administracyjnych. Zaakceptowanie dopuszczalności wniesienia skargi na działanie polegające na kontrasygnacie czy też na uchyleniu kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów powodowałoby poniekąd otwarcie podmiotom możliwości kwestionowania działań Premiera, podejmowanych w związku z wykonywaną przez niego władzą wykonawczą, mającą na celu przyjęcie odpowiedzialności politycznej przed Sejmem za akty urzędowe Prezydenta RP, a zatem działań o charakterze stricte politycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w drodze postępowania sądowoadministracyjnego nie może być dopuszczalna kontrola działań, których przedmiot i treść nie należą do zakresu działalności administracji publicznej, zaś ich charakter determinuje obowiązek zakwalifikowania ich jako akty realizacji systemu władzy politycznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warto również zwrócić uwagę na fakt, iż jednym z głównych argumentów przemawiających za brakiem dopuszczalności skarżenia uchylenia przez Prezesa Rady Ministrów kontrasygnaty – będącej oczywistą konsekwencją samokontroli Premiera nad udzieloną wcześniej kontrasygnatą wobec postanowienia Prezydenta RP wydanego w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego - jest obowiązujący trójpodział władzy. Przepis art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zakłada, że ustrój Państwa opiera się na zasadzie podziału i równowagi władzy pomiędzy władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Zasadą jest zatem brak ingerencji władzy sądowniczej we władzę wykonawczą czy ustawodawczą i odwrotnie. Orzekanie przez sąd administracyjny o prawidłowości uchylenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, w sposób wyraźny naruszałoby zasadę trójpodziału władzy i stanowiłoby ingerencję władzy sądowniczej w realizowanie funkcji politycznych Prezydenta RP i Premiera, czyli w materię zarezerwowaną dla władzy wykonawczej państwa. Gwarancją konstytucyjnej zasady wynikającej z art. 10 ust. 1 ustawy zasadniczej jest zatem niewątpliwie zakaz kognicji sądów administracyjnych w sprawach nienależących do ich właściwości i przysługujące sądowi, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uprawnienie do odrzucenia skargi w przypadku, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W konsekwencji stwierdzić należało, że z uwagi na konstytucyjny podział władzy, sąd administracyjny nie może ingerować w prawa i funkcje polityczne wypełniane przez organ administracji rządowej. Podpis Prezesa Rady Ministrów lub jego uchylenie, mając ten skutek, że zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji RP, działanie to wpływa na ważność wydanego przez Prezydenta RP aktu urzędowego, nie może zatem podlegać kognicji sądów administracyjnych, które w myśl art. 10 ust. 1 Konstytucji winny powstrzymać się od ingerencji i dorozumianego w ten sposób wpływu na władzę czy to wykonawczą, czy też ustawodawczą.
W doktrynie dostrzega się, iż sprawy niemieszczące się w tradycyjnym pojęciu kontroli wykonywania zadań administracji publicznej przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym albo mające par excellence wymiar polityczny mogą stanowić źródło napięć w relacjach władzy sądowniczej z pozostałymi władzami (zob. J. Chlebny, Konsekwencje zasady trójpodziału władzy dla sędziów sądów administracyjnych, w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2 (119)/2025, Warszawa 2025, s. 16-17). Ponadto o nadmiernym przenikaniu i wpływie władzy sądowej na władzę wykonawczą – pomimo konstytucyjnego rozdzielenia tych władz – w sytuacji dopuszczenia kognicji sądów administracyjnych w rozpoznawanej sprawie, mogłaby również świadczyć treść art. 146 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sądowi przysługuje kompetencja do uznania w wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zaakceptowanie drogi sądowej w omawianej materii sprawy mogłoby zatem doprowadzić do sytuacji, w której wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastąpiłby rozstrzygnięcie organu.
Mając na uwadze powyżej poczynione wywody, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że możliwość rozstrzygania przez organy administracji z wykorzystaniem instytucji autokontroli jest ograniczona dla określonych form działania administracji publicznej, bowiem nie mogą one tej instytucji zastosować do działań, które ze swej istoty nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, a zatem nie należą do żadnej z form działalności administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w których to sprawach sądy administracyjne mogą orzekać.
Za zasadne należy zatem uznać stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym działania, polegającego na uchyleniu złożonego wcześniej podpisu Prezesa Rady Ministrów pod aktem urzędowym Prezydenta RP, nie można zakwalifikować jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co jest oczywistą konsekwencją braku spełniania przez pierwotnie udzieloną kontrasygnatę Prezesa Rady Ministrów warunków statuujących to działanie jako akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Prawidłowo przy tym zauważył Sąd I instancji, że działanie to nie posiada cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Nie może ujść uwadze, iż w świetle regulacji norm konstytucyjnych – w tym zwłaszcza art. 144 ust. 2 Konstytucji RP – podpis Prezesa Rady Ministrów, a zatem udzielenie kontrasygnaty, stanowi jedynie wyrażenie aprobującego stanowiska wobec aktu urzędowego Prezydenta RP, a więc jest przejawem realizacji ściśle określonej w ustawie zasadniczej kompetencji przyznanej Prezesowi Rady Ministrów.
Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła skargę właśnie na uchylenie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, a zatem na działanie podejmowane poza kontrolą sądów administracyjnych, bowiem wszelkie formy wyrażania politycznego współdziałania Prezydenta Rzeczypospolitej oraz Prezesa Rady Ministrów, czego przejawem jest właśnie składanie podpisu – lub odmowa jego udzielenia - pod aktami urzędowymi głowy państwa, wykraczają poza sferę dopuszczalnej kognicji sądów administracyjnych. Rola kontrasygnowania takich aktów, czy też odmowy udzielenia im kontrasygnaty - jako instytucji konstytucyjnej, sprowadza się do przyjęcia, a przy odmowie do braku przyjęcia przez Prezesa Rady Ministrów odpowiedzialności politycznej przed Sejmem, co już ze swej natury wyklucza możliwość uznania takiego działania za akt lub czynność będącą rozstrzygnięciem władczym organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym działanie takie nie mogło podlegać właściwości sądu administracyjnego, czego konsekwencją musiało być odrzucenie wniesionej skargi, a co prawidłowo uczynił Sąd I instancji.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że badanie legalności zaskarżonego uchylenia kontrasygnaty stanowiłoby nadmierną ingerencję władzy sądowniczej w działalność polityczną organów państwowych. W doktrynie wyrażono wszak stanowisko, iż ingerencja władzy sądowniczej w sferę kompetencji przynależnych pozostałym władzom nie jest możliwa bez legitymacji konstytucyjnej (zob. R. Piotrowski, Znaczenie trójpodziału władzy dla wymiaru sprawiedliwości, w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2 (119)/2025, Warszawa 2025, s. 119).
Uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje również przedstawiony w skardze kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi ze względu na brak interesu prawnego skarżącej. Wskazać należy, że sąd administracyjny dokonuje oceny wykazania przez stronę wnoszącą skargę posiadania przez nią interesu prawnego oraz jego naruszenia dopiero w sytuacji, gdy zaskarżony tą skargą akt administracyjny może podlegać ocenie co do jego prawidłowości w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem dopiero w sytuacji, gdy w zainicjowanym skargą przedmiocie sprawy, może toczyć się postępowanie przed sądem administracyjnym, warunek istnienia i wykazania naruszenia interesu prawnego strony skarżącej jest wymagany, zaś w przypadku braku w tym zakresie, strona zostaje wezwana do jego uzupełnienia. Natomiast w przypadku stwierdzenia braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania danej sprawy, nie dokonuje się dalszej oceny czy strona wnosząca skargę posiada interes prawny do zaskarżenia określonego aktu, bowiem akt ten – niezależnie od tego, kto by go skarżył do sądu i czy posiadałby w tym postępowaniu interes prawny – i tak nie mógłby zostać skontrolowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym stwierdzić należy, że skoro rozpoznawana sprawa – zgodnie z przedstawioną powyżej argumentacją – nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bezzasadne byłoby badanie przez WSA posiadania przez skarżącą interesu prawnego. Niniejsza skarga została zatem prawidłowo odrzucona przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niedopuszczalność kognicji sądów administracyjnych, nie zaś na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ze względu na brak po stronie skarżącej interesu prawnego.
Na marginesie już tylko Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że znaczna część argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów została poświęcona dopuszczalności drogi sądowej w zakresie oceny przez sąd administracyjny legalności postanowienia Prezydenta RP oraz temu, że podmiot ten może pełnić rolę organu w ujęciu funkcjonalnym. Wyjaśnić trzeba, że rozpoznawana sprawa nie dotyczyła oceny prawidłowości postanowienia WSA wydanego w sprawie skargi na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2024 r., zaś rozstrzygnięcie NSA w tym przedmiocie zapadło w dniu 22 lipca 2025 r., w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II GSK 251/25. Tym samym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu były wywody skarżącego kasacyjnie Prezesa Rady Ministrów odnoszące się do tej tematyki. Wbrew stanowisku wyrażonemu w tej skardze kasacyjnej, nie można było również uznać swego rodzaju automatyzmu rozumowania, które opierało się na tym, iż skoro wskazany akt Prezydenta RP jest aktem w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś dla swej skuteczności wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, to należało przyjąć, że kontrasygnata Prezesa Rady Ministrów, jako element istotny dla tego aktu, również powinna być rozpatrywana w takim samym rozumieniu, tzn. jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wydany przez organ administracji w ujęciu funkcjonalnym.
Z tych też przyczyn nie podlegały uwzględnieniu zarzuty sformułowane w obu rozpoznawanych skargach kasacyjnych, a Sąd I instancji – odrzucając skargę na uchylenie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów wobec postanowienia Prezydenta RP wydanego w przedmiocie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego – nie uchybił normom zawartym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym, skoro żaden z zarzutów skarg kasacyjnych nie okazał się uzasadniony, kontrola zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji musiała wyrazić się w stwierdzeniu jego prawidłowości i zgodności z przepisami prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji oddalając obie skargi kasacyjne.