II GSK 623/22

II GSK 623/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Administracyjne postępowanie
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1636/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-21
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 113 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1636/21 w sprawie ze skargi E. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 19 marca 2021 r. nr DR.WORK.6082.7.2020.76 w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od E. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
I.
Zaskarżonym wyrokiem z 21 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1636/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S.A. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 8 marca 2021 r. nr DR.WORK.6082.7.2020.76 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z 16 lipca 2020 r. spółka wystąpiła do Prezesa UKE o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z 8 lipca 2019 r. nr DHRT.WORK.6082.2.2018.373 w zakresie znaczenia pkt 2.2 ust. 1 Oferty.
Wskazała, że zgłoszone wątpliwości dotyczą wyjaśnienia rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej Ofertę, w zakresie znaczenia pkt 2.2 ust. 1. Wskazany punkt 2.2 określa tryb postępowania przy zgłoszeniu wniosku o Wizję Lokalną. Zgodnie z ust. 2 "PK w celu weryfikacji możliwości technicznych związanych z Przedmiotem Dostępu może złożyć do E. wniosek o przeprowadzenie Wizji Lokalnej, którego wzór stanowi Załącznik nr 6 do Oferty". Spółka, odwołując się do definicji Przedmiotu Dostępu, Infrastruktury oraz Budynku, wskazała, że pkt 2.2 ust. 1 Oferty odwołuje się do Przedmiotu Dostępu, co powoduje, że Wizja Lokalna ograniczona jest do części Infrastruktury lub Budynku, która może stanowić przedmiot Umowy o Dostęp. Z treści przywołanych postanowień Oferty wynika, że Wizja Lokalna dotyczy weryfikacji możliwości technicznych związanych z Przedmiotem Dostępu, nie ma natomiast na celu weryfikacji ogólnych możliwości zapewnienia dostępu na Obiekcie. Zdaniem skarżącej przedsiębiorca korzystający (dalej "PK") w ramach Wizji Lokalnej nie powinien dokonywać weryfikacji całości Obiektu, lecz jego części (część Infrastruktury lub Budynku), która ma być wykorzystana jako przedmiot Umowy o Dostęp (Przedmiot Dostępu). W ocenie spółki nie występują wątpliwości co do treści Decyzji w tej części. Jednak pomimo braku wątpliwości co do treści decyzji, spółka złożyła wniosek o wyjaśnienie jej treści, gdyż jeden z przedsiębiorców składając wnioski o Wizję Lokalną nie określa Przedmiotu Dostępu, natomiast skarżąca udziela odpowiedzi negatywnej na wnioski o Wizję Lokalną, w których nie wskazano Przedmiotu Dostępu, po wcześniejszym wezwaniu do uzupełnienia braków w tym zakresie. W ocenie skarżącej zajęcie stanowiska przez Prezesa UKE pozwoli na uniknięcie ewentualnych sporów pomiędzy przedsiębiorcą składającym wnioski o Wizję Lokalną a spółką.
Postanowieniem z 13 listopada 2020 r. nr DR.WORK.6082.7.2020.33 Prezes UKE odmówił spółce wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w zakresie objętym wnioskiem.
Po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ, postanowieniem z 19 marca 2021 r. nr DR.WORK.6082.7.2020.76, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.
Wskazując na treść art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że postanowienia decyzji zawarte w pkt 2.2 ust. 1 są jasne, klarowne, a jednocześnie nie są dotknięte żadną zawiłością, zatem nie wywołują wątpliwości, a tym samym brak jest podstaw do wyjaśnienia wątpliwości zgłaszanych przez spółkę.
Pojęcia "Przedmiot Dostępu", "Wizja Lokalna" zostały zdefiniowane w Ofercie. W oparciu o sposób sformułowania pkt 2.2 ust. 1 Oferty oraz biorąc pod uwagę odesłanie do załącznika nr 6, który określa wzór wniosku o Wizję Lokalną, organ stwierdził, że pkt 2.2 ust. 1 Oferty nie budzi wątpliwości ani nie powoduje trudności interpretacyjnych. Załącznik nr 6 określa wzór wniosku o Wizję Lokalną, a tym samym określa elementy, jakie powinien zawierać wniosek, w celu przeprowadzenia Wizji Lokalnej. Powyższe postanowienia Oferty zatwierdzonej decyzją nie zawierają w swojej treści niejasnych lub zawiłych sformułowań, jak również niejednoznacznych skrótów utrudniających lub uniemożliwiających odczytanie sensu ww. postanowień Oferty. Postanowienia zawarte w pkt 2.2 ust. 1 Oferty odczytywane w świetle ww. definicji oraz załącznika nr 6 do Oferty określającego wzór wniosku o Wizję Lokalną są jasne i klarowne, tym samym brak jest podstaw do wyjaśnienia przez Prezesa UKE wątpliwości co do treści decyzji w powyższym zakresie.
Z wniosku z 16 lipca 2020 r. wynika, że jego przedmiot wykracza poza ramy rozstrzygnięcia możliwego do podjęcia na gruncie art. 113 § 2 k.p.a.
Prezes UKE uznał, że wymienione wyżej sformułowania decyzji w omawianym zakresie wskazują, że postanowienia decyzji są jasne, klarowne, a jednocześnie nie są dotknięte żadną zawiłością, zatem nie wywołują wątpliwości. Tym samym, brak jest podstaw do wyjaśnienia wątpliwości.
Sprawdzenie prawidłowości w jaki sposób stosowana jest decyzja przez jej adresata w danych okolicznościach faktycznych nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Na wskazanej podstawie prawnej organ nie jest uprawniony do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa.
Podzielając powyższe stanowisko WSA stwierdził, że organ zasadnie odmówił wyjaśnienia zgłaszanych wątpliwości, bowiem wskazane postanowienia decyzji są jasne i klarowne.
Sposób sformułowania pkt 2.2 ust. 1 Oferty a także odesłanie do załącznika nr 6, który określa wzór wniosku o Wizję Lokalną, świadczą zdaniem WSA o tym, że pkt 2.2 ust. 1 Oferty, nie budzi wątpliwości ani nie powoduje trudności interpretacyjnych. Załącznik nr 6 określa wzór wniosku o Wizję Lokalną, a tym samym określa elementy, jakie powinien zawierać wniosek, w celu przeprowadzenia Wizji Lokalnej.
Postanowienia Oferty zatwierdzonej decyzją nie zawierają zatem w swojej treści niejasnych lub zawiłych sformułowań, jak również niejednoznacznych skrótów utrudniających lub uniemożliwiających odczytanie sensu ww. postanowień Oferty. Postanowienia pkt 2.2 ust. 1 Oferty odczytywane w świetle definicji zawartych w decyzji oraz załącznika nr 6 do Oferty określającego wzór wniosku o Wizję Lokalną są jasne i klarowne.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca spółka sama twierdzi, że jednoznaczna treść pkt 2.2 ust. 1 Oferty, który odwołuje się do Przedmiotu Dostępu, powoduje, że nie występują wątpliwości co do treści decyzji w tej części (w ocenie spółki wniosek o Wizję Lokalną powinien być ograniczony do Przedmiotu Dostępu).
II.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 lit. c ppsa w związku z art. 113 § 2 kpa polegające na uznaniu, iż odmowa wyjaśnienia wątpliwości co do decyzji Prezesa UKE z 8 lipca 2019 r. nr DR.WORK.6082.3.2020.92 (dalej "Decyzja") nie naruszała przepisu art. 113 § 2 kpa, pomimo tego, że niejednoznaczna treść Decyzji skutkuje istotnymi wątpliwościami w zakresie dotyczącym sposobu stosowania oferty ramowej (stosowania Decyzji);
b) art. 145 § 1 lit. c) ppsa w związku z art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 113 § 2 kpa i art. 8 § 1 kpa polegające na uznaniu, że zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia 19 marca 2021 r. nr DR.WORK.6082.7.2020.76 nie naruszało przepisów art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 113 § 2 kpa i art. 8 § 1 kpa, pomimo iż w jego uzasadnieniu nie wyjaśniono przesłanek, które przesądziły o tym, że Prezes UKE uznał, iż nie zachodzą wątpliwości co do treści Decyzji,
c) art. 141 § 4 ppsa zdanie pierwsze, polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego Wyroku powodów, dla których Sąd I instancji uznał, iż niezasadne były zarzuty podniesione w skardze, co w istotny sposób uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego Wyroku.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Zdaniem strony, w ramach Wizji Lokalnej PK nie powinien dokonywać weryfikacji całości Obiektu, lecz jego części (części Infrastruktury lub Budynku), która ma być wykorzystywana jako przedmiot Umowy o Dostęp (Przedmiot Dostępu).
Oferta ramowa została tak skonstruowana, aby umożliwić przeprowadzenie Wizji Lokalnej w taki sposób, gdyż w ramach Informacji Ogólnych ujawniane są informacje pozwalające PK na ustalenie w jakim zakresie zamierza korzystać z Obiektu (z jakiej części Infrastruktury lub Budynku). W konsekwencji PK ma możliwość złożenia wniosku o przeprowadzenie Wizji Lokalnej dotyczącej Przedmiotu Dostępu.
Treść pkt 2.2. ppkt 1 Oferty ramowej, który odwołuje się do Przedmiotu Dostępu, co powoduje, że nie powinny wystąpić wątpliwości co do treści Decyzji w tej części (wniosek o Wizję Lokalną powinien być ograniczonych do Przedmiotu Dostępu). Jednakże Załącznik nr 6 od Oferty ramowej stanowiący wzór wniosku o Wizję Lokalną nie zawiera rubryki oznaczonej jako Przedmiot Dostępu. Sprecyzowanie odnoszące się do Przedmiotu Dostępu może zostać dokonane w rubryce 7 zatytułowanej "Uwagi". Jednak brak jednoznacznego wskazania w Załączniku nr 6 od Oferty ramowej miejsca, w którym należy sprecyzować Przedmiot Dostępu skutkuje pewną niejasnością Decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
III.
Skarga kasacyjna jest w okolicznościach sprawy nieuzasadniona.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, co daje podstawę do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
IV.
Nie jest zasadny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej lit. c), w którym strona wskazuje na naruszenie wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się do podniesionego naruszenia należy przypomnieć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można rozważać jako samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku z zasady wyjątkowo, a więc wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera w ogóle stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna, np. brak w nim realnej oceny prawnej zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się m.in. w tym, że jego adresatem, oprócz stron postępowania, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy poprzez wniesienie skargi kasacyjnej zainicjowana zostanie jego kontrola.
Inną natomiast kwestią jest siła przekonywania argumentów użytych przez Sąd pierwszej instancji dla wykazania zasadności wydanego orzeczenia. Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętych ustaleń, kierunku wykładni oraz zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła zostać oceniona, wymaga postawienia zgoła innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, a jednocześnie zbieżne ze stanowiskiem organu (bądź vice versa) nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne albo też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego orzeczenia.
Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać dokonanej przez WSA oceny dowodów, rekonstrukcji stanu faktycznego, jak i przyjętej wykładni prawa czy jego zastosowania. Jakkolwiek więc trafne jest twierdzenie strony, że w części swojego stanowiska WSA bazuje na wypowiedziach Prezesa UKE, to jednak trudno jest widzieć w tym uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, skoro przytaczana wypowiedź organu jest w końcowej ocenie prawidłowa, co nawet potwierdza stanowisko samej strony (w kwestii precyzji sformułowań zawartych w pkt 2.2 ust. 1 decyzji, w zakresie definicji Przedmiotu Dostępu, Wizji Lokalnej, Infrastruktury czy Budynku).
Tym samym nie można było w niniejszej sprawie uznać, aby doszło do takiego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wiążącego skuteczność zarzutu procesowego z przesłanką możliwej istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy, dawałoby podstawę do zastosowania art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku wobec zupełnego braku możliwości instancyjnej kontroli tego orzeczenia.
Wypowiedź WSA jest w tym przypadku jednoznaczna i wyraźnie akcentuje to, że kwestionowane definicje decyzji są jasne i nie wymagają wyjaśnienia. W istocie strona chciałaby więc uzyskać tego rodzaju rozstrzygnięcie Sądu i organu, które dokona modyfikacji decyzji objętej wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości, których nie ma. Inną sprawą jest natomiast to, czy postanowienia decyzji są merytorycznie poprawne, co w tej sprawie nie podlega kontroli.
V.
Niezasadne są także zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej lit. a) i b). W istocie strona twierdzi w nich, że dochodzi do naruszenia wskazywanych norm postępowania, gdyż WSA zaakceptował to, że organ nie wyjaśnił przesłanek, które przesądziły o stanowisku co do braku wątpliwości, odnośnie do treści decyzji, przy czym niewątpliwe jest, że niejednoznaczna treść decyzji skutkuje istotnymi wątpliwościami w zakresie dotyczącym sposobu stosowania oferty ramowej (jej wykonania).
W związku z powyższym przypomnienia wymaga, że z art. 113 § 2 k.p.a. wynika norma uprawniająca organ, który wydał decyzję, do wyjaśnia wątpliwości co do jej treści (na stosowne żądanie podmiotu uprawnionego).
Zarówno z bogatego orzecznictwa sądowego, dotyczącego tej właśnie kwestii, jak również z licznych wypowiedzi przedstawicieli doktryny, wypływa jednoznaczny wniosek, że wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co zostało w niej ujęte. W drodze wyjaśnienia wątpliwości decyzji nie można więc wprowadzać do niej jakichkolwiek nowych treści, czy też dokonywać zmiany merytorycznego zakresu rozstrzygnięcia. Stosując art. 113 § 2 k.p.a. nie można uzupełnić decyzji, poprawić jej treści, czy też dokonać w istocie wykładni, na nowo kształtującej wydane orzeczenie. Ustawodawca, nie bez uzasadnionej przyczyny, przyjął bowiem, że chodzi "o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji", a nie o jej "wykładnię" i rekonstruowanie sensu stanowiska organu. To ma bowiem wynikać z sentencji oraz uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia).
W efekcie powyższego, do zakresu możliwego działania organu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. może należeć w szczególności wyjaśnienie niejednoznacznych lub niejasnych sformułowań zawartych w rozstrzygnięciu, pewnych niejasności, ale nie głębokie ingerowanie w treść i sens rozstrzygnięcia. Obowiązek dokonania wyjaśnień powstaje przy tym wówczas, gdy wątpliwości obiektywnie istnieją i odnosi się wyłącznie do wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań użytych przez organ w sentencji decyzji (następczo także w jej uzasadnieniu, bowiem to podlega wyjaśnieniu o tyle, o ile jest to niezbędne do odczytania treści samej sentencji).
Omawiany tryb nie pozwala zatem, co należy wyraźnie podkreślić, na takie działanie, które w istocie będzie oznaczać weryfikowanie przez sam organ, a następnie przez sądy administracyjne (w postępowaniu w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji), prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.
Analiza wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji prowadzi do konstatacji, że spółka żadnych wątpliwości na tym tle nie ma, co zresztą sama wprost przyznaje. Obawia się jednak reakcji organu na jej działania względem jednego z potencjalnych kontrahentów, który - jak twierdzi - wbrew postanowieniom decyzji dotyczącym pojęć zawartych w pkt 2.2 ust. 1 i słowniczku decyzji, co do definicji Przedmiotu Dostępu, Wizji Lokalnej, Infrastruktury czy Budynku, nie precyzuje owego Przedmiotu Dostępu. W istocie strona chce więc uzyskać odpowiedź na zagadnienie niebudzące jej zdaniem wątpliwości, ale także na zagadnienie hipotetyczne. Określony sposób zdefiniowania wymienionych pojęć, niezależny i jak wynika z analizy stanowiska samej strony, niesprzeczny z treścią Załącznika nr 6, zawierającego formularz wniosku o przeprowadzenie Wizji Lokalnej, nie uzasadnia twierdzenia o istnieniu wątpliwości. Żądanie strony wykracza więc poza ramy postępowania z art. 113 § 2 k.p.a., gdyż nie mamy tu do czynienia z wątpliwościami, a strona w istocie domaga się merytorycznej oceny i "zmodyfikowania" decyzji, ściślej jej Załącznika nr 6, poprzez wskazanie, że Przedmiot Dostępu musi zostać określony precyzyjnie w rubryce "Uwagi" formularza.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego za stawiennictwo na rozprawie orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., gdyż organ nie przyczynił się do wyjaśnienia istoty sprawy w postępowaniu kasacyjnym. Co ponadto istotne, w aktach administracyjnych sprawy nie został zamieszczony odpis decyzji objętej wnioskiem strony, co spowodowało potrzebę, w celu rozstrzygnięcia sprawy, poszukiwania tego aktu w innych aktach administracyjnych, dołączonych do zgoła innych akt sądowych. Działanie takie nie zasługuje zatem na aprobatę.