Pełny tekst orzeczenia II GSK 62/16

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1366/15 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Mazowieckiego na rzecz Gminy G. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1366/15, po rozpatrzeniu skargi Gminy Grudusk na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków unijnych, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej gminy zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu 2 września 2011 r. Gmina Grudusk zawarła z Województwem Mazowieckim – Instytucją Wdrażającą (dalej: IW) umowę o dofinansowanie, na mocy której przyznano jej środki z EFRR w wysokości 8.457.220,23 zł. Dofinansowaniem objęto m.in. postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na roboty budowlane pn. "Przebudowa dróg gminnych i powiatowych usprawniających komunikację pomiędzy gminą Grudusk, powiat ciechanowski i gminą Czernice Borowe, powiat przasnyski", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (dalej RPO WM). W wyniku postępowania w dniu 8 lutego 2012 r. zawarto umowę na kwotę 9 718 21036 zł.

W dniach 26 maja - 2 czerwca 2014 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych przeprowadziła kontrolę planową na zakończenie realizacji projektu, w której stwierdzono i opisano w informacji pokontrolnej naruszenie: art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.; zwanej dalej: p.z.p.), poprzez żądanie załączenia do oferty wykazu dotyczącego podwykonawców, z podaniem nazwy i danych oraz wartości podwykonywanych robót jako % całkowitych kosztów projektu, art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p., poprzez żądanie dysponowania na etapie składania ofert potencjałem technicznym, tj. urządzeniami i sprzętem oraz art. 29 ust. 2 p.z.p., poprzez opis przedmiotu zamówienia z użyciem znaków towarowych. Z powyższe naruszenia nałożono korektę finansową w wysokości 5%, ustaloną na podstawie tabeli 4 załącznika pn. "Wskaźniki procentowe dla obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE" do opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zaleceń dotyczących Wymierzania korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE z dnia 14 listopada 2012 r.

Wskutek nieuregulowania kwoty uznanej za niekwalifikowalną, w terminie wynikającym z zaleceń pokontrolnych, wobec Gminy Grudusk wszczęto postępowanie administracyjne.

Decyzją z dnia 31 października 2014 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zobowiązała Gminę Grudusk do zwrotu części dofinansowania z EFRR w wysokości 389.160,45 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. W ocenie MJWPU, naruszenie art. 25 ust. 1 p.z.p. polegało na żądaniu od oferentów wykazania w zał. 11 do SIWZ nadmiernych informacji dotyczących podwykonawców, a naruszenie art. 29 ust. 2 i 3 p.z.p. polegało na opisaniu przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję w związku z posłużeniem się znakiem towarowym "[...]" w kosztorysie ofertowym. Organ I instancji odstąpił zaś od uznania za nieprawidłowość żądania od wykonawców dysponowania sprzętem na etapie składania ofert, a więc odstąpił od zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p., uznając, że nie doszło do utrudnienia uczciwej konkurencji.

W związku z naruszeniem art. 25 ust. 1 p.z.p. Beneficjentowi wymierzono korektę w wysokości 5%. Ponieważ korekty w ramach danego postępowania nie sumują się, za nieprawidłowe posłużenie się znakiem towarowym nie naliczono korekty metodą kosztorysową, polegającą na wyłączeniu z dofinansowania wartości elementu opisanego za pomocą znaku towarowego, wyjaśniając, że nie jest to korzystne dla skarżącej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Grudusk.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2015 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego Instytucja Zarządzająca – uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej naruszenia art. 29 ust. 2 p.z.p. i w tej części umorzył postępowanie, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Odnosząc się do naruszenia przez Beneficjenta art. 25 ust. 1 p.z.p., poprzez żądanie od wykonawców wykazu podwykonawców z podaniem nazwy i danych podwykonawcy oraz wartości podwykonywanych robót jako % całkowitych kosztów projektu, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania art. 36 ust. 4 p.z.p., zamawiający żąda wskazania w ofercie, jaka część zamówienia będzie powierzona podwykonawcom. Z przepisu tego nie wynika jednak uprawnienie do żądania wskazania konkretnych podmiotów, które w charakterze podwykonawców będą realizować zamówienie. Uprawienie takie nie wynika również z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane, aktualnych na dzień wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia. Zamawiający mógł jedynie żądać na etapie składania ofert wskazania, jaka część zamówienia zostanie powierzona podwykonawcom. Żądanie od wykonawców dokumentów dotyczących podwykonawców z podaniem nazwy i danych podwykonawcy, było żądaniem naruszającym art. 25 ust. 1 p.z.p., co skutkowało korektą finansową 5 %. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, iż wzór załącznika, jaki zamawiający zamieścił w SIWZ do wypełnienia przez wykonawców chcących powierzyć część zadań podwykonawcy, mógł mieć efekt zniechęcający i wpłynąć na mniejszą ilość ofert. Podania nazw podwykonawców Zamawiający mógł żądać na etapie zawierania umowy w sprawie zamówienia, więc po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Nieprawidłowości w zakresie oświadczeń i dokumentów wymaganych od wykonawców przypisano w tabeli 4 poz. 20 wskaźnik korekty 5%. Jednocześnie w dokumencie MRR (obecnie MIR) "Wymierzanie korekt..." wskazano, że obniżenie zalecanej stawki wskaźnika jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do tych kategorii nieprawidłowości, w przypadku których nie wskazano wprost poziomów korekt, które mogą zostać zastosowane w zależności od wagi nieprawidłowości. Dlatego też korektę w wysokości 5% utrzymano w mocy.

W odniesieniu do naruszenia art. 29 ust. 2 i 3 p.z.p., poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję w związku z posłużeniem się znakiem towarowym, organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniają posłużenie się nazwą "[...]" w kosztorysie ofertowym. Zamawiający użył nazwy spoiwa hydraulicznego uznając, że było to rozwiązanie najbardziej optymalne ze względu na lepszą wydajność, większe właściwości osuszające i odporność na warunki atmosferyczne oraz ze względu na typ podłoża, gdzie materiał miał być użyty. Było to więc uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia. Odwołujący wskazał także, że opisanie przedmiotowego elementu bez wskazania znaku towarowego byłoby niezmiernie trudnie, czego nie ma podstaw kwestionować. Organ I instancji nie podważał też dopuszczenia przez Zamawiającego rozwiązań równoważnych, choć zwrócił uwagę na brak parametrów funkcjonalnych, co mogło utrudnić złożenie oferty równoważnej. Powyższe okoliczności stanowią jednak przesłanki z art. 29 ust. 3 p.z.p., których spełnienie dopuszcza użycie znaku towarowego w opisie przedmiotu zamówienia. W związku z powyższym organ II instancji uchylił w tej części decyzję pierwszoinstancyjną i stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 29 p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Grudusk zaskarżyła powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję I instancji i zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.); art. 25 ust. 1 p.z.p.; a także art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. Nr 210, poz. 25 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Mazowieckiego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji za uzasadnione uznał wątpliwości skarżącej gminy, czy organy wymierzyły korektę finansową w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 25 ust. 1 p.z.p. w oparciu o dokument pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", dalej również "Wytyczne" wraz z załącznikiem pn. "Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE" (Taryfikator) w wersji według stanu prawnego obowiązującego na dzień 31 października 2012 r., czy też podstawę wymiaru korekty stanowił ten sam dokument, ale według stanu prawnego na dzień 16 maja 2014 r. WSA stwierdził, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż do wymiaru korekty organ zastosował dokument: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" oraz wskaźnik korekty określony w tabeli 4 poz. 20 "Taryfikatora", a więc dokumenty obowiązujące według stanu na 31 października 2012 r. Uzasadniając odmowę miarkowania korekty, organ posłużył się natomiast dokumentami w wersji, obowiązującej według stanu na maj 2014 r. W związku z powyższym strona podniosła zarzut wymierzenia korekty finansowej w maksymalnej wysokości, pomimo istnienia podstawy do jej obniżenia.

Zdaniem WSA, słusznie wnioskowała skarżąca, że konsekwencją wymierzenia korekty w oparciu o dokument w wersji na dzień 31 października 2012 r., powinno być przyjęcie, że przedstawione w załączonych do "Wytycznych" tabelach wskaźniki procentowe korekt stanowią zalecane stawki maksymalne, które mogą ulec obniżeniu, o ile zaistnieją okoliczności za tym przemawiające. W konsekwencji, w ocenie Strony, organ obowiązany był ocenić, czy istniała możliwość miarkowania wysokości korekt finansowych.

Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest na tyle nieprecyzyjne, iż może powodować wątpliwości strony odnośnie dokumentu, na podstawie którego zastosowano wobec niej korektę finansową oraz wymierzono jej wysokość. WSA wskazał, że organ w odpowiedzi na skargę wprawdzie odniósł się do zarzutów skarżącej, ale zdaniem Sądu, nie może to zmienić oceny, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

WSA podniósł ponadto, że działaniu organów należy zarzucić również obrazę art. 11 k.p.a., tj. zasadę wyjaśniania przez organy stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się one przy załatwieniu sprawy. Sąd podkreślił, że z zasadą tą wiąże się obowiązek określony w art. 107 § 3 k.p.a., odnoszący się do uzasadnienia decyzji, bowiem motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zdaniem Sądu, organ naruszył art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w motywach swoich rozstrzygnięć nie wyjaśnił zasadności zastosowania w sprawie Wytycznych i Taryfikatora, nie wskazał precyzyjnie, która wersja dokumentów stanowiła podstawę orzekania, a także nie uzasadnił zastosowania zapisów tych dokumentów, w zakresie wysokości wymiaru korekty finansowej. Niewykonanie tych obowiązków stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany jest uzupełnić argumentację przedstawioną w motywach swojego rozstrzygnięcia w taki sposób, by decyzja spełniała wymagania określone w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną złożył Zarząd Województwa Mazowieckiego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu urzędowego, tj. pisma z dnia 14 listopada 2012 r., Nr DKF-IV-8121-209-MT/12; N.K.134199/K Ministra Rozwoju Regionalnego, na podstawie którego poinformowano instytucje zarządzające RPO o nowej wersji Taryfikatora, na okoliczność miarkowania wymiaru korekty w zależności od wagi naruszenia w przypadku odnotowania takiej możliwości w kolumnie Uwagi Taryfikatora.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja ZWM została wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie WSA w uzasadnieniu wyroku (strona 9) stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło a nie miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym wykazania prawdopodobieństwa naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, które uprawniało WSA do uchylenia zaskarżonej decyzji. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a nie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w uzasadnieniu wyroku nie ustalił i nie wyjaśnił aby stwierdzone naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. wskutek tego, iż WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie oddalił skargi. WSA uchylił decyzję ZWM, nie przyjmując zasadnych argumentów organu dot. wymiaru korekty według stawki 5% na podstawie Taryfikatora z dnia 14 listopada 2012 r., a przyjmując i powielając argumenty podniesione przez skarżącą w skardze w sytuacji, gdy w odpowiedzi na skargę organ odniósł się do wszystkich argumentów skarżącej, uzasadniających słuszność wydanej przez ZWM decyzji. Tym samym WSA winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w p.p.s.a. i oddalić skargę. Ww. art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W sporządzonej przez Wójta odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Grudusk wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są w tym zakresie zasadne. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia WSA wyraźnie bowiem wskazano, iż za uzasadnione uznać należy wątpliwości Skarżącej, czy organy wymierzyły korektę finansową w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 25 ust. 1 p.z.p. w oparciu o dokument pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", dalej również "Wytyczne" wraz z załącznikiem pn. "Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE" (Taryfikator) w wersji według stanu prawnego obowiązującego na dzień 31 października 2012 roku, czy podstawę wymiaru korekty stanowił ten sam dokument, ale w wersji według stanu prawnego obowiązującego na dzień 16 maja 2014 r.

Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję zaznaczył, że wynika z niej, iż do wymiaru korekty organ zastosował dokument: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" oraz zastosował wskaźnik korekty określony w tabeli 4 poz. 20 "Taryfikatora", a więc dokumenty obowiązujące według stanu na 31 października 2012 r. Uzasadniając odmowę miarkowania korekty, organ posłużył się natomiast dokumentem "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" oraz "Taryfikatorem", w wersji obowiązującej według stanu na maj 2014 r.

Rację ma także Sąd I instancji, że konsekwencją wymierzenia korekty w oparciu o dokument w wersji obowiązującej na dzień 31 października 2012 r., powinno być przyjęcie, że przedstawione w załączonych do "Wytycznych" tabelach wskaźniki procentowe korekt stanowią zalecane stawki maksymalne, które mogą ulec obniżeniu, o ile zaistnieją okoliczności za tym przemawiające.

Odnosząc się jednak do wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu sąd administracyjny wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145 – art. 150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Wskazane przepisy określają przesłanki, formę i treść odpowiedniego, merytorycznego orzeczenia Sądu. Treść rozstrzygnięcia sądowego uwzględniającego skargę determinowana jest ostatecznym rezultatem kontroli sądowoadministracyjnej, stwierdzonym w jej toku konkretnym naruszeniem prawa, rodzajem i charakterem naruszonych przepisów, skalą tego naruszenia (wyrażającą się w istotnym wpływie na wynik sprawy) oraz jego rodzajem (zwykłe dające podstawę do wznowienia postępowania, kwalifikowane). Zgodnie bowiem między innymi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję administracyjną (w całości lub w części), w sytuacji gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i przez które to naruszenie należy rozumieć tylko i wyłącznie taką sytuację, w której istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania (wpływu) tegoż naruszenia na treść zaskarżonego aktu.

W ocenie NSA, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w wystarczający sposób uprawdopodobniono istnienie możliwości wpływu zarzucanego naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem organu administracji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Nie ma zatem wątpliwości, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, rozstrzygnięcie organu mogłoby być inne.

W tym kontekście należy wskazać, że trafna jest ocena WSA, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest na tyle nieprecyzyjne, że może powodować wątpliwości, na podstawie którego dokumentu zastosowano wobec strony korektę finansową oraz wymierzono wysokość tej korekty, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo również wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż to, że organ w odpowiedzi na skargę odniósł się do zarzutów strony nie może zmienić oceny, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie naruszył bowiem art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Dodatkowo w tym kontekście należy wskazać, iż art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej, a skarga kasacyjna nie wykazała także, aby doszło do naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się zatem do kwestii powiązania naruszania tych przepisów z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania przepisów prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) i w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej Gminy należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Gminę w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Gminie, za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, reprezentującego ją w postępowaniu już przed Sądem I instancji, zasądzono koszty w wysokości 50 % stawki minimalnej - 7.200 zł, co dało kwotę 3.600 zł.