II GSK 62/05

II GSK 62/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /sprawozdawca/
Kazimierz Brzeziński /przewodniczący/
Rafał Batorowicz
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
II SA 4871/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-12-06
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński, Sędziowie NSA Rafał Batorowicz, Andrzej Kuba (spr.), Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4871/03 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4871/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż Minister Sprawiedliwości wskazał, iż Rada Izby Notarialnej w dniu [...] listopada 2002 r. złożyła wniosek o odwołanie E. M. ze stanowiska notariusza na podstawie art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369) w związku z dwiema negatywnymi ocenami. Oceny te zostały uzyskane podczas wizytacji przeprowadzonych w dniach 16 i 17 października 1999 r. oraz dnia 15 lipca 2002 r. przez Zespół Wizytacyjny Rady Izby Notarialnej w R. Do wniosku załączone zostały także protokoły z uchwałami nr [...] z dnia [...] marca i nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., podsumowujące te wizytacje. Wskazywały one na szereg uchybień w pracy Pani notariusz, uchybień zarówno natury merytorycznej, jak i technicznej. Uchwała z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] Rady Izby Notarialnej w R. również dołączona do wniosku, wybitnie ujemnie w rozumieniu art. 16 § 3 Prawa o notariacie oceniła działalność E. M. jako notariusz, stwierdzając, że czynności przez nią dokonywane są na rażąco niskim poziomie i podważa to autorytet notariusza jako osoby zaufania publicznego.
Po drugiej wizytacji dopatrzono się naruszenia art. 20, art. 19a, art. 80 ustawy Prawo o notariacie oraz niedopełnienie wymogów § 4 i § 5 pkt 2 i 4 Regulaminu Wewnętrznego Urzędowania Kancelarii Notarialnej - uchwała nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2001 r.
Przeciwko Pani notariusz zakończyło się kilka postępowań dyscyplinarnych, prawomocnymi orzeczeniami.
Minister w swojej decyzji wskazał, iż Rada Izby Notarialnej mogła na podstawie art. 221 § l i § 3 k.p.a. oraz art. 63 Konstytucji RP wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania o odwołanie ze stanowiska notariusza.
E. M. odwołała się od tej decyzji, którą Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymał w mocy, wskazując tak jak w poprzedniej decyzji na rażące naruszenie prawa przy wypełnianiu obowiązków jako notariusza.
Sąd oddalając skargę na powyższą decyzję przywołał art. 16 § 3 Prawa o notariacie i stwierdził, że wydana na tej podstawie decyzja oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Kontrola sądowa legalności decyzji może więc polegać tylko na tym, czy organ rozstrzygający badał sprawę pod kątem wymienionych w przytoczonym artykule przesłanek.
Sąd stwierdził, że przesłanki zostały spełnione: zostały wydane dwie negatywne oceny w wyniku dwóch kolejnych wizytacji, opinia rady właściwej izby notarialnej została zasięgnięta, wzięte zostały pod uwagę inne okoliczności jak orzeczenia sądów dyscyplinarnych. Minister nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Sąd uznał, iż uchybieniem organu było potraktowanie złożonego przez Radę Izby Notarialnej w R. wniosku jako podstawy dla podjęcia postępowania, które wszczynane jest z urzędu a nie na wniosek. W ocenie Sądu nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skarżąca wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie w całości nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na naruszeniu w zaskarżonym orzeczeniu przez WSA w Warszawie przepisu art. 16 § 3 w zw. z art. 4 § l oraz art. 44 § l, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie. Przy zastosowaniu § l ust l i ust 2 pkt l oraz § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. Nr 42, poz. 188),
2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającej na naruszeniu przez WSA w Warszawie przepisów:
a) art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., wobec załączenia akt spraw dyscyplinarnych w celu wskazania ich jako jednej z podstaw prawnych przedmiotowego rozstrzygnięcia, pomimo braku podstaw prawnych wynikających z art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie,
b) art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 3 Prawa o notariacie w zw. z art. 156 § l pkt 2 k.p.a., wobec nieuwzględnienia rażących rozbieżności między opiniami Rady Izby Notarialnej w R., będącymi w istocie wnioskami o wszczęcie postępowań administracyjnych w trybie art. 16 § l pkt l Prawa o notariacie i w trybie art. 16 § 3 Prawa o notariacie -uznanymi za zgodne z prawem w przedmiotowej sprawie oraz w sprawie pozostającej z nią w związku sygn. akt 6 II SA 4183/03, pomimo działania przez WSA w każdej ze spraw z rażącym naruszeniem prawa,
c) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 3 Prawa o notariacie oraz art. 28, art. 29 w zw. z art. 61 § 3 i § 4 i art. 105 przy zastosowaniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a., wobec niestwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, polegającego na wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego przez Ministra Sprawiedliwości, w następstwie złożenia w dniu 8 października 2001 r. wniosku przez Radę Izby Notarialnej w R., nie posiadającej przymiotu strony, z uwagi na brak interesu prawnego, czyli braku legitymacji o charakterze materialnoprawnym, stanowiącą przesłankę legitymacji procesowej,
d) art. 27 Konstytucji RP z uwagi na brak prawnej możliwości zaskarżenia wyników wizytacji do organu II instancji i niewydania co najmniej formalnego rozstrzygnięcia w tej sprawie przez Krajową Rade Notarialną,
e) art. 135 p.p.s.a. w zw. zart. 110, art. 127 § 3 i art. 138 § l pkt l przy zastosowaniu art. 156 § l pkt 2 kpa, wobec podjęcia ostatecznej decyzji w sprawie odwołania notariusza z rażącym naruszeniem zasad postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej, doprecyzowując zarzut naruszenia przez Sąd art. 16 § 3 Prawa o notariacie, skarżąca stwierdza, iż Sąd nie dokonał weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji z zastosowaniem reguł właściwych dla wykładni przepisów prawnych, nie zbadał również czy wystąpiły przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do zastosowania tego przepisu w powiązaniu z przepisami definiującymi przedmiot wizytacji. Sąd, zdaniem skarżącej, nie zbadał czy zostały spełnione warunki formalne wizytacji, których spełnienie pozwalało uznać każdą z wizytacji za czynność zakończoną w znaczeniu prawnym i mogące stanowić podstawę prawną do zastosowania sankcji z art. 16 § 3 w zw. z art. 4 § l, art. 44, art. 45 Prawa o notariacie oraz § l ust. l i ust. 2 pkt l i § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu terytorialnego.
Strona skarżąca uważa przepis art. 16 § 3 Prawa o notariacie za niekonstytucyjny, ponieważ nie ma notariusz zagwarantowanego prawa w postaci środka zaskarżenia do II instancji wyników wizytacji.
Zarzuciła również to, iż Sąd nie dopatrzył się w aktach sprawy szeregu uchybień i przez to błędnie ustalił stan faktyczny z przebiegu wizytacji.
W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2005 r. skarżąca stwierdziła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uznać nieważność postępowania przed Ministrem Sprawiedliwości w przedmiotowej sprawie, gdyż nie został wyczerpany dwuinstancyjny tok postępowania obowiązujący w postępowaniu administracyjnym. Podnosi, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wysłany do Ministra Sprawiedliwości w dniu 24 listopada 2003 r., a wpłynął do Ministerstwa w dniu 26 listopada 2003 r. Decyzja wydana została w dniu 24 listopada 2003 r., więc Minister działał nie na skutek odwołania.
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazanie dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie przez pełnomocnika skarżącej odpowiada wymogom formalnym z art. 174 i 176 p.p.s.a., lecz nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności wymagały rozważenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i rzutujących na ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia, a dopiero po stwierdzeniu czy ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny jest prawidłowy można poddać analizie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania art. 133, 134 i 135 p.p.s.a., mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, są nietrafne.
Główny zarzut procesowy według skarżącej, tj. nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. mimo braku skutecznego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że Sąd I instancji nie poświęcił temu zarzutowi należytej uwagi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Jak wynika z akt sprawy administracyjnej decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2003 r. została doręczona skarżącej w sposób zastępczy w dniu [...] listopada 2003 r.
Z treści pisma Rejonowego Urzędu Pocztowego z dnia 8 kwietnia 2004 r. wynika, że przesyłka polecona Ministra Sprawiedliwości zawierająca decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 października 2003 r., odwołującą ją ze stanowiska, została skierowana do doręczenia w dniu 4 listopada 2003 r. i awizowana w tym dniu z adnotacją "adresata nie zastałem".
W myśl art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu.
W tej konkretnej sytuacji takie doręczenie należało uznać za dokonane w dniu 12 listopada 2003 r. (11 listopada dzień świąteczny).
Skoro zatem skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 14 listopada 2003 r., a zatem już po zastępczym doręczeniu jej decyzji, czyli we właściwym terminie.
W konsekwencji decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2003 r. wydana została po skutecznym złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stąd też zarzut skarżącej naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegający na niestwierdzeniu rażącego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 110, 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ i rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został wniesiony przed doręczeniem stronie decyzji nie mógł być uwzględniony.
Kolejne zarzuty skarżącej naruszenia przepisów postępowania, wymagające ustosunkowania się, obejmują ustalenia faktyczne Sądu, które kwestionuje skarżąca, nie zasługiwały na uwzględnienie z przyczyn następujących.
Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca otrzymała dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji, co stanowiło minimalną podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska notariusza. Ustalenia organu i Sądu w tym zakresie zostały oparte na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej.
Należy w tym miejscu zauważyć, że obie wizytacje przeprowadzone przez wizytatorów samorządu notarialnego nie budziły zastrzeżeń zarówno co do sposobu ich przeprowadzenia, wyników tych wizytacji, jak i co do spełnienia wymogów formalnych wizytacji.
Przepisy prawa o notariacie nie ustanawiają obowiązku zatwierdzenia protokołu wizytatorów uchwałami organów samorządu notarialnego, jak również nie przewidują trybu odwoławczego od wyników i ujemnej oceny zawartej w protokole wizytacji.
Ujemne oceny wizytacji podlegają niewątpliwie analizie przez organ administracji publicznej - Ministra Sprawiedliwości przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania notariusza i tutaj zawarta jest gwarancja ochrony interesów strony przed bezzasadnym odwołaniem notariusza z zajmowanego stanowiska.
W niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości poza negatywnymi ocenami pracy notariusza zespołów wizytacyjnych, dysponował jeszcze dodatkowo wieloma orzeczeniami sądów dyscyplinarnych zapadłych względem skarżącej, które to sądy ukarały kilkakrotnie skarżącą za różnego rodzaju przewinienia służbowe.
Czynienie zarzutu Sądowi pierwszej instancji, że naruszył przepisy postępowania, dołączając do akt sprawy - akta spraw dyscyplinarnych, jest zupełnym nieporozumieniem, gdyż organ zebrał materiał dowodowy w sposób pełny, który przekazał sądom orzekającym i z uwagi na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie zebranie dodatkowych dowodów w postaci orzeczeń sądów dyscyplinarnych nie stanowiło naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisów postępowania sądowego, a szczególnie art. 133 i 134 p.p.s.a.
Należy zauważyć, że Sąd opierał się na przesłankach ustawowych z art. 16 § 3 Prawa o notariacie przy orzekaniu, zaś Minister Sprawiedliwości biorąc pod uwagę również orzeczenia sądów dyscyplinarnych przy rozstrzyganiu sprawy nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż stwierdził, że podstawą odwołania skarżącej ze stanowiska notariusza było uzyskanie przez skarżącą dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji, a nie orzeczenia dyscyplinarne, które nie miały decydującego wpływu na rozstrzygnięcie.
Kolejny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez nadanie mocy prawnej przez skarżącą wnioskom skierowanym przez Radę Izby Notarialnej w R. do Ministra Sprawiedliwości o wszczęcie postępowania o odwołanie skarżącej ze stanowiska notariusza należało uznać również za chybiony, gdyż nie ma żadnej wątpliwości, co potwierdził swoją decyzją Minister Sprawiedliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z urzędu, a wnioski o wszczęcie postępowania Rady Izby Notarialnej należy traktować co najwyżej jako zawiadomienie organu o przyczynach warunkujących wszczęcie postępowania z urzędu.
Powyższe uchybienie organu samorządu notarialnego polegające na kierowaniu wniosków do Ministra Sprawiedliwości o wszczęcie postępowania, w sytuacji kiedy to postępowanie wszczynane jest z urzędu przez organ, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska notariusza w rzeczywistości toczyło się z urzędu, a nie na wniosek Rady Izby Notarialnej, mimo że taki wniosek został przez Radę skierowany do Ministra i początkowo na ten wniosek Minister powoływał się, wszczynając postępowanie administracyjne, gdyż tryb postępowania z urzędu wynika jednoznacznie z przepisów art. 16 § 3 Prawa o notariacie.
Przebieg tego postępowania administracyjnego, a w szczególności zasięgnięcie opinii Rady Izby Notarialnej w R. na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie nie zostało dotknięte żadnymi poważnymi uchybieniami procesowymi, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.).
Do tak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, który został przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez popełnienia istotnych uchybień procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy, zastosowano w sposób właściwy przepis art. 16 § 3 Prawa o notariacie, stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Skarżąca nie przytoczyła żądnych przekonywujących argumentów za błędną wykładnią tego przepisu, dokonaną przez WSA.
Przepis art. 16 § 3 Prawa o notariacie jest jasny, zrozumiały i nie wymaga szczególnego wysiłku w dokonaniu jego wykładni.
Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości w terminie miesięcznym.
Z treści powyższego przepisu wynika, że do odwołania notariusza wystarczy uzyskanie przez niego dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji i dodatkowym warunkiem jest zasięgnięcie opinii rady właściwej izby notarialnej.
Spełnienie tych przesłanek wykazano w ustalonym stanie faktycznym.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 27 Konstytucji RP z uwagi na brak możliwości zaskarżenia do organu II instancji wyników wizytacji, gdyż wyniki te nie stanowią rozstrzygnięcia administracyjnego, opisują tylko uchybienia w pracy notariusza i stanowią jedynie przesłankę do podjęcia rozstrzygnięcia przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie.
Zainteresowany ma zagwarantowane prawa strony i prawo składania odwołania w postępowaniu administracyjnym o odwołanie ze stanowiska notariusza, a wyniki wizytacji podlegają kontroli w tym postępowaniu.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.