II GSK 614/22

II GSK 614/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
608  Energetyka i atomistyka
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 97/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-23
Skarżony organ
Minister Gospodarki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1059
art. 9e
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 poz 478
art. 188 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewcz (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 97/21 w sprawie ze skargi T. J. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie umorzenia świadectwa pochodzenia w całości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz T. J. 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2021r., sygn. akt VI SAB/Wa 97/21 oddalił skargę T. J. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie umorzenia świadectwa pochodzenia.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Dnia 14 marca 2016 r. (...),G. (...),S.A. (dalej: G.), na podstawie art. 9e ust. 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r.,a powinno być – z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.; dalej: Pr.energ.), wystawiła na rzecz T. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład (...), (dalej: wnioskodawca, skarżący), dokument stwierdzający, że z tytułu świadectw pochodzenia nr (...),oraz (...),wnioskodawca posiadał 79.253 praw majątkowych, odpowiadających wartości 79,253 MWh energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii. Dokument ten wraz z zawartym na jego odrotnej stronie wnioskiem o umorzenie świadectw pochodzenia za 2015 r. skarżący przedłożył Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) w dniu 30 marca 2021 r.
Pismem z 20 kwietnia 2016 r., doręczonym 26 kwietnia 2016 r., Prezes URE wezwał skarżącego, aby w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, sprecyzował ww. wniosek poprzez wskazanie okresu z 2015 r., do którego wniosek ten się odnosi. Jednocześnie organ pouczył, że zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w 2015 r. należało złożyć dwa wnioski: pierwszy odnoszący się do umorzenia świadectw pochodzenia na poczet realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 1 Pr.energ., tj. za okres od 1 stycznia 2015 r. do 3 kwietnia 2015 r., którego termin realizacji upływał w dniu 31 marca 2016 r. oraz drugi dotyczący umorzenia świadectw pochodzenia na poczet realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 188 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (obowiązującego od 4 kwietnia 2015 r.), tj. za okres od 4 kwietnia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., a termin realizacji obowiązku upływał 30 czerwca 2016 r. Nadto organ wskazał, że do każdego z ww. wniosków o umorzenie, za dwa ww. okresy, należy dołączyć osobny dokument wydany przez G., stwierdzający prawa majątkowe wynikające ze świadectw.
W odpowiedzi skarżący – pismem z 27 kwietnia 2016 r., nadanym na adres organu 28 kwietnia 2016r. (data wpływu do Prezesa URE 2 maja 2016 r.), wskazał, że "Przedstawione do umorzenia świadectwa pochodzenia dotyczą wypełnienia obowiązku za cały 2015r. Do 3 kwietnia 2015 r. sprzedano odbiorcy końcowemu od początku roku 165,021 MWh energii elektrycznej, co oznacza 23,103 MWh w ŚP. Od 4 kwietnia 2015 r. do końca 2015 r. sprzedano 401,073 MWh energii elektrycznej, co oznacza 56,150 MWh w ŚP. Obowiązek wynikający z art. 188 ust. 17 pkt 1 ustawy OZE został wypełniony do 31 marca 2016 r. za cały 2015 r. Opłata zastępcza za certyfikaty: czerwone, żółte, fioletowe i białe została wniesiona za 2015 r. również do 31 marca 2016 r. w całości".
Następnie Prezes URE pismem z 8 czerwca 2016 r., doręczonym wnioskodawcy 10 czerwca 2016 r., zawiadomił go o pozostawieniu jego wniosku z dnia 30 marca 2016 r. bez rozpoznania. Zdaniem organu skarżący do pisma z 27 kwietnia 2016 r., nie dołączył wymaganych, odrębnych dokumentów wystawionych przez G., które obejmowałyby ilość świadectw pochodzenia przypisaną realizacji obowiązku za poszczególne okresy 2015 r.
Pismem z 17 czerwca 2016 r. (data wpływu do organu - 20 czerwca 2016 r.) skarżący wezwał Prezesa URE do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji w przedmiocie umorzenia świadectw pochodzenia za 2015 r. Podniósł, że w wezwaniu z 20 kwietnia 2016 r. Prezes URE nie żądał od niego żadnych dokumentów, a jedynie sprecyzowania okresu, do którego wniosek się odnosi, co uczynił w piśmie z 27 kwietnia 2016 r. Zakwestionował stanowisko organu, że dla umorzenia świadectw pochodzenia za 2015 r. wymagane było przedłożenie dwóch odrębnych wniosków.
W piśmie z 8 lipca 2016 r. Prezes URE, odwołując się do art. 9a ust. 1 Pr.energ. - w brzmieniu obowiązującym do 3 kwietnia 2015 r. - oraz do art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2015 r. poz. 478 z późn. zm.; dalej: ustawa OZE), wyjaśnił, że w skutek wejścia w życie ustawy OZE, w 2015 r. zmianie uległy zasady realizacji obowiązków w zakresie umarzania świadectw. Rok 2015 na mocy art. 188 ust. 2 ustawy OZE został bowiem podzielony na dwa okresy, w których realizacja i rozliczenie obowiązków odbywało się według różnych przepisów, w zależności od tego, którego okresu roku 2015 realizacja obowiązku dotyczyła. To skutkowało obowiązkiem złożenia dwóch, odrębnych wniosków o umorzenie świadectw pochodzenia, ze wskazaniem którego okresu każdy z nich dotyczy, a do każdego z tych wniosków należało dołączyć dokument stwierdzający posiadanie prawa majątkowego.
Prezes URE zauważył, że terminy realizacji obowiązków, o których mowa w art. 9a ust. 1 Pr.energ. oraz art. 188 ust. 1 ustawy OZE są terminami prawa materialnego i nie podlegają przywróceniu. Nadto, przywołując at. 56 ust. 1 pkt 1a Pr.energ. oraz art. 168 pkt 1 ustawy OZE wskazał, kto i w jakich warunkach podlega karom pieniężnym.
W tym stanie rzeczy wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) skargę na bezczynność Prezesa URE w rozpoznaniu wniosku z 30 marca 2016 r. Podał przy tym, że Prezes URE, decyzją z 30 grudnia 2020 r., nałożył na niego karę za niedopełnienie obowiązku złożenia wniosku w terminie, od której się odwołał w lutym 2021 r. i do chwili złożenia niniejszej skargi na bezczynność sprawa nie została przekazana do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Zdaniem skarżącego wniosek z 30 marca 2016 r. nie zawierał braków, które mogłyby być kwalifikowane jako braki formalne, a nawet jeśli przyjąć, że takie zawierał, to zostały one usunięte pismem z 27 kwietnia 2016 r. Uważał, że Prezes URE nie miał prawa pozostawić wniosku z 30 marca 2016 r. bez rozpoznania, co dodatkowo naraziło go na olbrzymie straty finansowe - łączna kara to ponad 30.000 zł. Poddał w wątpliwość ukaranie go za brak wniosku o umorzenie świadectw pochodzenia za rok 2015, który przecież złożył zgodnie z prawem. Nadto podniósł, że kara została nałożona ponad 4 lata po rzekomym niezłożeniu wniosku.
Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku i wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Wyjaśnił, że Pr.energ. i obowiązująca od 4 kwietnia 2015 r. ustawa OZE przesądziły, że w 2015 r. obowiązek umorzeniowy należało zrealizować w dwojaki sposób, wynikający z odmiennych podstaw prawnych. W związku z brzmieniem art 186 ust 2 ustawy OZE do momentu wejścia jej w życie, tj. do 3 kwietnia 2015 r. obowiązek umorzeniowy należało zrealizować w oparciu o dotychczasowy przepis art 9a ust 1 Pr.energ., a od wejścia w życie ustawy OZE, w wyniku zawarcia w niej art 179 pkt 5 przepisu zmieniającego art. 9a Pr.energ., obowiązek umorzeniowy za 2015r. należało realizować zgodnie z art 188 ustawy OZE.
Dlatego nie było możliwości zrealizowania wniosku skarżącego z 30 marca 2016 r. zgodnie z żądaniem w nim zawartym bo nie było możliwe umorzenie świadectw pochodzenia za cały 2015 r. bez podzielenia tego wniosku na dwa żądania, z których jedno dotyczyłby okresu od 1 stycznia 2015 r. do 3 kwietnia 2015r., a drugie okresu od 4 kwietnia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Skarżący, mimo skutecznego wezwania, nie określił okresu 2015 r., którego ww. wniosek dotyczy, gdyż w piśmie z 27 kwietnia 2016 r. podał, że dotyczy całego 2015r. W tej sytuacji zasadne było pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania.
Prezes URE podkreślił, że wielokrotnie informowano na stronie internetowej jego urzędu, o zmianie od 4 kwietnia 2015 r. zasad realizacji m.in. obowiązków w zakresie umorzenia świadectw pochodzenia. Zostały też załączone wzory dwóch wniosków o umorzenie świadectw pochodzenia, dotyczące okresów wyznaczonych wspomnianymi zmianami ustawowymi, z których wynikało, że do każdego z wniosków należało załączyć odrębny dokument wystawiony przez G. Ponadto skarżący wielokrotnie informowany był przez pracowników Departamentu Systemów Wsparcia URE o możliwych sposobach załatwienia sprawy.
W trakcie postępowania zgłosił się pełnomocnik skarżącego z wyboru i wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, stosowanie do załączonej faktury VAT z 3 lipca 2021 r., opiewającej na 750 zł., wystawionej tytułem usługi adwokackiej, bądź w oparciu o normy prawem przypisane. Uważał, że wniosek skarżącego nie uchybił żadnym wymaganiom przewidzianym w przepisach prawa, a treść żądania w nim zawartego, jako ewentualnie budząca wątpliwości organu, nie była brakiem, usuwalnym w trybie art. 64 par 2 k.p.a., ale winna zostać usunięta, czego nie uczyniono, w postępowaniu wyjaśniającym. Podał, że skarżący, składając do organu wniosek kierował się art. 188 ust. 1 ustawy OZE, z którego wynika, że za 2015 r. podanie składa się do 30 czerwca 2016 r.
Skarżący pismem z 17 czerwca 2020 r (winno być 2016 r.) wezwał Prezesa URE do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji, które to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Natomiast 30 grudnia 2020 r., Prezes URE nałożył na skarżącego karę za niezłożenie ww. wniosku w terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem w sprawie VI SAB/Wa 97/21 uznał skargę na bezczynność Prezesa URE za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) ją oddalił.
Wyjaśnił, że na zawiadomienie organu o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, wydane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego; kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania stanowi nierozpoznanie sprawy w terminie. Odwołując się do orzecznictwa i doktryny WSA podał, że stronie, która zarzuca organowi naruszenie prawa, polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego. Wynik tego postępowania przesądzi, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie.
Sąd I instancji podniósł, że obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. Ugruntowane stało się stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę. Pozostawienie podania bez rozpoznania na mocy art. 64 § 2 k.p.a. jest także formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. W takim przypadku obowiązkiem organu jest poinformowanie wnoszącego podanie, o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wnioskodawca ma bowiem prawo uzyskać informację o nienadaniu dalszego biegu wniesionemu przez niego podaniu oraz powodach uznania, że braki takie nie zostały prawidłowo uzupełnione.
Rozważenia zatem wymagało, czy podanie skarżącego, które wpłynęło do organu 30 marca 2016 r. zawierało żądanie na tyle jasno sprecyzowane, że można było nadać mu bieg, czy też Prezes URE zasadnie uznał, że skarżący, w zakreślonym - pismem z 20 kwietnia 2016 r. - terminie 7 dni, nie uzupełnił braków ww. wniosku i pozostawił wniosek bez rozpoznania.
Sąd I Instancji uznał postępowanie Prezesa URE za prawidłowe.
Wyjaśnił, że związku z wejściem w życie ustawy OZE zmianie uległy zasady realizacji obowiązku w zakresie uzyskania i umorzenia świadectw pochodzenia lub świadectw pochodzenia biogazu rolniczego albo uiszczenia opłaty zastępczej. Odwołując się do regulacji art. 188 ust. 1, art. 186 ust. 2 ustawy OZE w zw. z art. 9a ust. 1, ust. 5 i ust. 8 Pr.energ. (w brzmieniu obowiązującym przed 4 kwietnia 2015r.) podał, że:
- wykonanie obowiązku w zakresie uzyskania i umorzenia świadectw pochodzenia lub świadectw pochodzenia biogazu rolniczego względnie uiszczenia opłaty zastępczej za okres od 1 stycznia 2015 r. do 3 kwietnia 2015 r. możliwe było wyłącznie w terminie do 31 marca 2016 r.;
- wykonanie obowiązku w zakresie uzyskania i umorzenia świadectw pochodzenia lub świadectw pochodzenia biogazu rolniczego względnie uiszczenia opłaty zastępczej za okres od 4 kwietnia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. możliwe było w terminie do 30 czerwca 2016 r.
Sąd uznał, że o treści ww. przepisów i obowiązujących w 2015 r. zasadach umarzania świadectw pochodzenia skarżący został prawidłowo i wyczerpująco pouczony w piśmie z 20 kwietnia 2016 r.
Skarżący nie uzupełnił jednak w wyznaczonym terminie wniosku w sposób uwzględniający zmiany w obowiązującym prawie, co skutkowało prawidłowym pozostawieniem jego wniosku bez rozpoznania przez Prezesa URE.
Sąd stwierdził, że nie było bowiem możliwe umorzenie świadectw pochodzenia za cały 2015 r. bez podzielenia tego żądania na dwa wnioski, obejmujące wyżej wskazane okresy. Jak wskazał Prezes URE, pomimo skutecznego wezwania, skarżący nie sprecyzował, którego okresu wniosek jego dotyczy, skoro w piśmie z 27 kwietnia 2016 r. podał, że dotyczy całego roku 2015. Podkreślił, że organ administracji, dysponując pismem strony, nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. W celu ustalenia rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy należało jego wezwać do jednoznacznego ustalenia treści żądania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie takiego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednym z konstytutywnych elementów podania bowiem jest zawarte w nim żądanie (art. 63 § 2 k.p.a.), które powinno być zredagowane jednoznacznie (wyraźnie).
Zaistnienie zatem w sprawie okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego, zdaniem WSA, wykluczało postawienie organowi zarzutu bezczynności.
Skarżący nie podzielił stanowiska WSA i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes URE działał prawidłowo pozostawiając podanie skarżącego bez rozpoznania, jak również błędne uznanie, że podanie skarżącego dotknięte było brakiem formalnym w postaci braku precyzyjnie sformułowanego żądania w sytuacji, gdy żądanie strony było jasne i precyzyjne – T. J. wskazał bowiem dokładnie okres, za jaki wnioskuje o umorzenie (zarówno w pierwotnym wniosku, jak i w piśmie wniesionym w następstwie wezwania do uzupełniania braków formalnych), a w konsekwencji organ I instancji winien w oparciu o tak sformułowane żądanie rozpoznać merytorycznie jego wniosek, w oparciu o jego rzeczywistą wolę, a nie pozostawiać podanie bez rozpoznania, a dodatkowo błędne uznanie, że wniosek o umorzenie świadectw pochodzenia skarżący wniósł dopiero 30 marca 2021 r. podczas gdy wniesiony został on 30 marca 2016 r.
Mając na uwadze powyższe wnosił na mocy art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie; art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym też kosztów postępowania kasacyjnego.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Obecni na rozprawie przed NSA w dniu 30 czerwca 2022 r. pełnomocnicy skarżącego i organu podtrzymali swoje stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.(Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej został postawiony jeden zarzut, podważający prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności Prezesa URE oraz prawidłowość rezultatu tej kontroli. Sąd I instancji ustalił bowiem, że w sprawie z wniosku skarżącego o umorzenie zgłoszonych świadectw pochodzenia za rok 2015 organ administracji nie pozostawał w bezczynności. Zdaniem WSA nie stanowiło jej pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania w następstwie nieusunięcia przez wnioskodawcę braku formalnego tego wniosku poprzez brak doprecyzowania, za jaki okres realizacji obowiązku za 2015 r. to podanie się odnosi i niedołączenie dokumentu wydanego przez (...), G (...),S.A., stwierdzającego prawa majątkowe ze świadectw pochodzenia w ilości takiej samej, jak wskazana we wniosku, w wyznaczonym do tego terminie, do usunięcia którego skarżący został wezwany pismem organu z 20 kwietnia 2016 r., zawierającym pouczenie o konsekwencjach wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Według Sądu I instancji wskazane działanie Prezesa URE nie było niezgodne z prawem i nie wypełniało przesłanek pozostawania tego organu w bezczynności.
W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty skargi kasacyjnej w pełni zasadnie podważają prawidłowość stanowiska WSA.
Uwzględniając istotę spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, a w tym kontekście przedmiot skargi rozpatrywanej przez WSA oraz treść zawartego w niej żądania, należy najpierw wyjaśnić, że chociaż przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, podmiotowy zaś, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Istotnym kryterium oceny pozostawania/niepozostawania przez organ w bezczynności jest również regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca posługuje się pojęciem "załatwienia sprawy", a także regulacja zawarta w przepisach k.p.a.: rozdziału 7 – "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne". W kontekście wyznaczonych przepisami art. 35 § 1 - 4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu § 5 art. 35, z którego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji.
Należy więc stwierdzić, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego - na wniosek lub z urzędu - do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.
W rozpatrywanej sprawie, której istota sprowadzała się do kwestii oceny istnienia/nieistnienia stanu bezczynności Prezesa URE w sprawie z wniosku skarżącego o umorzenie świadectw pochodzenia za 2015 r., podstawowe znaczenie miało ustalenie dotyczące istnienia skorelowanego z treścią żądania skargi na bezczynność obowiązku działania wspomnianego organu, tj. obowiązku polegającego na załatwieniu wymienionej sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie w drodze decyzji albo wydanie innego przewidzianego przepisami prawa aktu, w tym aktu spowodowanego brakiem spełniania przez ten wniosek przewidzianych prawem wymogów uniemożliwiających jego rozpoznanie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w tym kontekście udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ obowiązek ten wykonał (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 450/18).
Mimo że Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował żądanie zawarte w skardze na bezczynność Prezesa URE oraz prawidłowo określił i ustalił relację tego żądania do prawnych podstaw oraz treści obowiązku działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, to jednak nieprawidłowo, bo przedwcześnie, uznał, że Prezes URE prawidłowo wykonał tenże obowiązek. Zatem ustalenie, że organ administracji nie pozostawał w bezczynności w sprawie objętej skargą na jego działanie, gdyż w przewidzianym prawem trybie pozostawił wniosek strony bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie jego braku formalnego, mimo prawidłowego wezwania do jego usunięcia i pouczenia o prawnych skutkach jego nieusunięcia w wyznaczonym terminie nastąpiło bez wyczerpującego zbadania podania wnioskodawcy i pisma uzupełniającego ten wniosek, do tego w kontekście wezwania organu wystosowanego do skarżącego z 20 kwietnia 2016 r.
Jak już zaznaczono wniosek skarżącego złożony 30 marca 2016 r. w organie dotyczył umorzenia świadectw pochodzenia za 2015 r. w ilości wskazanej w dokumencie stwierdzającym prawa majątkowe wynikające ze świadectw pochodzenia wystawionym przez G 14 marca 2016 r., na którym to dokumencie skarżący zawarł swoje żądanie. Forma dokumentu wystawionego przez G nie była kwestionowana.
Należy wyjaśnić, że w myśl art. 188 ust. 1 ustawy OZE odbiorca przemysłowy, przedsiębiorstwo energetyczne, odbiorca końcowy oraz towarowy dom maklerski lub dom maklerski, o których mowa w ust. 2 pkt 1-5, w zakresie określonym w ust. 17, obowiązani byli za 2015 r.:
1) uzyskać i przedstawić do umorzenia Prezesowi URE świadectwo pochodzenia lub świadectwo pochodzenia biogazu rolniczego wydane odpowiednio dla energii elektrycznej lub biogazu rolniczego, wytworzonych w instalacjach odnawialnego źródła energii znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zlokalizowanych w wyłącznej strefie ekonomicznej lub
2) uiścić opłatę zastępczą, obliczoną w sposób określony w ust. 16
- do dnia 30 czerwca 2016 r.
Równocześnie art. 186 ust. 2 ustawy OZE stanowił, że do wykonania i rozliczenia obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 1 (uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectw pochodzenia, szczegółowo tam wymienionych) i ust. 8 ustawy zmienianej w art. 179 (czyli Pr.energ.), za okres przed dniem wejścia w życie art. 179 pkt 5 (czyli 4 kwietnia 2015 r. w myśl art. 223 pkt 2 ustawy OZE), oraz w zakresie kar pieniężnych za nieprzestrzeganie tego obowiązku w tym okresie należało stosować przepisy dotychczasowe. Przepis art. 9e ust. 14 Pr. energ. wyznaczał, że świadectwo pochodzenia umorzone do dnia 31 marca danego roku kalendarzowego jest uwzględniane przy rozliczeniu wykonania obowiązku określonego w art. 9a ust. 1 w poprzednim roku kalendarzowym. Podobnie na mocy art. 9a ust. 5 pkt 1 Pr.energ. opłaty zastępcze, o których była mowa w ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 pkt 2, nalezało uiszczać do dnia 31 marca każdego roku, za poprzedni rok kalendarzowy - w przypadku opłaty, o której mowa w ust. 1 pkt 2.
W rezultacie z porównania powyższych uregulowań wynikało, że w 2016 r. w odniesieniu do procedury umorzenia świadectw pochodzenia za 2015 r. obowiązywały dwa terminy, w którym mogły być umorzone świadectwa pochodzenia: za okres od 1 stycznia 2015 r. do 3 kwietnia 2015 r. – do 31 marca 2016 r. (art. 186 ust. 2 ustawy OZE), a za okres od 4 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. – do 30 czerwca 2016 r. (art. 188 ust. 1 ustawy OZE).
Nie budzi wątpliwości, że zarówno termin 31 marca 2016 r., jak i termin 30 czerwca 2016 r., pierwszy wynikający z art. 186 ust. 2 ustawy OZE w zw. z art. 9e ust. 14 Pr. energ. (w brzmieniu sprzed 4 kwietnia 2015 r.), a drugi – z kolei z art. 188 ust. 1 ustawy OZE są terminami, do których najpóźniej musiały zostać umorzone przez Prezesa URE świadectwa pochodzenia, aby mogły być uznane przy rozliczaniu obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 1 Pr.energ./art. 188 ustawy OZE, w oparciu o wniosek o umorzenie świadectw pochodzenia energii złożony z odpowiednim wyprzedzeniem, gdyż do postępowania przed Prezesem URE mają zastosowanie przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw administracyjnych, w tym art. 35 k.p.a. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 6 września 2012 r. sygn. akt VI ACa 442/14, Lex nr 1238390). Powołane przepisy mają charakter materialnoprawny i nie podlegają przedłużeniu bądź przywróceniu.
Na mocy art. 9e ust. 13 Pr.energ. w brzmieniu obowiązującym do 3 kwietnia 2015 r. "Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego, odbiorcy końcowego oraz towarowego domu maklerskiego lub domu maklerskiego, o których mowa w art. 9a ust. 1a, którym przysługują prawa majątkowe wynikające ze świadectw pochodzenia umarza, w drodze decyzji, te świadectwa w całości lub części.", a w brzmieniu od 4 kwietnia 2015 r.: "Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego, odbiorcy końcowego oraz towarowego domu maklerskiego lub domu maklerskiego, o których mowa w art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, którym przysługują prawa majątkowe wynikające ze świadectw pochodzenia umarza, w drodze decyzji, te świadectwa w całości lub części.".
Zatem kwestię umarzania świadectw rozstrzygał Prezes URE w formie decyzji.
Świadectwo pochodzenia, na mocy art. 9e ust. 1 Pr.energ. jest potwierdzeniem wytworzenia energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii. Przepis art. 9e ust. 2 Pr.energ. określał elementy, które w szczególności zawiera świadectwo pochodzenia, w tym: dane dotyczące ilości energii elektrycznej objętej świadectwem pochodzenia i wytworzonej w określonej instalacji odnawialnego źródła energii (pkt 3) oraz określenie okresu, w którym energia elektryczna została wytworzona (pkt 4).
Skoro świadectwo pochodzenia zawierało szczegółowe dane, to wniosek o umorzenie takiego świadectwa także powinien był być tak skonstruowany, aby nie było wątpliwości, którego świadectwa pochodzenia czy jego części dotyczył. Było to szczególnie ważne w przypadku żądania umorzenia świadectw pochodzenia za 2015r., do których, w zależności od tego, którego okresu roku 2015 te świadectwa dotyczyły, to były inne podstawy ich umorzenia, jak i terminy, w których świadectwa te mogły być umorzone, co już wskazano.
Prawidłowe zredagowanie wniosku wynikało także z art. 63 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia podania: "Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych", mającego wprost zastosowanie na mocy art. 30 ust. 1 Pr.energ. "Do postępowania przed Prezesem URE stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.".
W świetle powyższych uregulowań podmiot, jak skarżący, występujący o umorzenie świdectwa pochodzenia nie wypełnił należycie obowiązku redakcji wniosku z 30 marca 2016 r., tym bardziej, że wniosek jego miał dotyczyć całego 2015 r. Po wezwaniu organu (z 20 kwietnia 2016r.) nadal zaś twierdził w pkt 1 pisma z 27 kwietnia 2016 r., że "przedstawione do umorzenia świadectwa pochodzenia dotyczą wypełnienia obowiązku za cały 2015 r.".
Z drugiej strony wspomniane pismo wnioskodawcy z 27 kwietnia 2016 r. zawierało jeszcze cztery punkty, z których pkt 2 i 3 zawierały oświadczenia skarżącego odnoszące się do okresów 2015 r., wskazanych w piśmie Prezesa URE, wiążąc z nimi odpowiednie wielkości MWh objęte, według wnioskodawcy, świadectwami pochodzenia. Należy podkreślić, że Prezes URE dostrzegł te oświadczenia skarżącego, ale uznał, że nie zostałe poparte odrębnymi dokumentami wystawionymi przez G , a Sąd I instancji przyjął, że "Skarżący nie uzupełnił jednak w wyznaczonym terminie wniosku w sposób uwzględniający zmiany w obowiązującym prawie. (...) Nie było bowiem możliwe umorzenie świadectw pochodzenia za cały 2015 r. bez podzielenia tego żądania na dwa wnioski" (s. 11-12 uzasadnienia wyroku).
Organ nie rozważał, czy wspomniane oświadczenia były wypełnieniem zobowiązania organu, czy w świetle art. 62 k.p.a., mógł organ prowadzić dalej postępowanie, skoro dostrzegł, że w jednym piśmie zawarł skarżący dwa żądania. Dla organu ważne było, że podania nie zostały złożone na odrębnych drukach, nie wskazał jednak podstawy prawnej przyjęcia tak istotnych skutków, jedynie powołując się na niewypełnienie przez skarżącego zaleceń organu zawisłych na stronach internetowych, co nie jest wystarczającym powodem, skoro organ na podstawie art. 6 k.p.a. działa na podstawie przepisów.
Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wskazane w art. 63 § 2 k.p.a. - określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania określone w przepisach szczególnych (wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 1374/19). Wobec tego ostaniego stwierdzenia pojawiła się wątpliwość, czy podnoszony przez Prezesa URE w zawiadomieniu z 8 czerwca 2016 r. brak odrębnych dokumentów wystawionych przez G należało traktować jako inne wymagania formalne określone w przepisach szczególnych, czy już jako brak mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zauważyc też należy, że Prezes wydał świadectwa pochodzenia, określone w załączniku dokumentu stwierdzającego prawa majątkowe wynikające ze świadectw pochodzenia, wystawionego przez G 14 marca 2016 r. czyli w okresie, kiedy obowiązywała ustawa OZE i czy wobec tego dokument wystawiony przez G spełniał wymagania z art. 9e ust. 11 Pr.energ., skoro miał stwierdzać prawa majątkowe wynikające z tych świadectw przysługujące wnioskodawcy i odpowiadającą tym prawom ilość energii elektrycznej. Przeciez sam organ w ww. zawiadomieniu zalecał wnioskodawcy ponowny kontakt z G w celu uzyskania nowych dokumentów dotyczących 2015 r., ale w rozbiciu na ww. dwa okresy. Przy tym świadectwa pochodzenia mogły być przedmiotem obrotu, por. art. 13a Pr.energ.
Tych okoliczności ani Prezes URE, ani Sąd I instancji nie rozpatrywali, co skutkowało, że ich rozważania co prawidłowości pozostawienia podania skarżącego bez rozpoznania na mocy art. 64 § 2 k.p.a. z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku z 30 marca 2016 r. były przedwczesne, bo nie oparte na wyczerpującej analizie pism skarżącego w powiązaniu z obowiązującymi regulacjami.
Wobec tego doszło do naruszenia art. 149 (jako takiego, gdyż dotyczy sytuacji, gdy sąd stwierdzi bezczynnośc lub przwlekłe prowadzenie postępowania przez organy) zw. z art. 151 p.p.s.a.
Ponownie orzekając w sprawie ze skargi wnioskodawcy na bezczynność Prezesa URE w sprawie o umorzenie świadectw pochodzenia, Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione argumenty i formułowane na ich podstawie oceny prawne.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, mając na uwadze, że pełnomocnik skarżącego był ustanowiony także przed WSA.