II GSK 613/23

II GSK 613/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Kara administracyjna
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bk 818/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-01-19
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 76 par. 3, art. 77 par. 1, art. 80, art. 11, art. 189g
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2200
art. 92c ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 818/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 września 2022 r. nr BP.501.1676.2021.2152.WA7.269681 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 stycznia 2023r., sygn. akt II SA/Bk 818/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ") z 21 września 2022r., nr BP.501.1676.2021.2152.WA7.269681 w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości. 2.000 zł. za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, stwierdzone w protokole kontroli z 23 września 2020r., polegające na: wykonywaniu transportu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia o braku przeciwskazań psychologicznych do świadczenia pracy na tym stanowisku (lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.).
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie decyzji obydwu organów i umorzenie postępowania przed organami, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189g k.p.a. w zw. z art 110 k.p.a. w zw. z art. 92c ust 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez oddalenie skargi pomimo podstaw do uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo tego, że od dnia ujawnienia naruszenia do dnia doręczenia decyzji przez organ II instancji upłynął okres ponad 2 lat;
2) art. 151 p.p.ps.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a,:
a) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów, które to dowody mogły doprowadzić do zmiany ustaleń faktycznych przyjętych w protokole kontroli i notatce, co skutkowało nieprawidłowym zebraniem materiału dowodowego, a w konsekwencji oddaleniem skargi,
b) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia w tym zakresie okoliczności, iż przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącej, zaś wnioskowane przez skarżącą dowody mające na celu umożliwienie skarżącej przesłuchania osób uczestniczących w kontroli przed organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodne z opisanym w protokole kontroli i oddaleniem skargi,
c) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż nie było bezspornym, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę W. V.,
d) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż zdaniem organów rozliczenia za wykonane usługi były dokonywane przy pomocy aplikacji [...], w sytuacji, gdy rozliczenie za przedmiotowy przewóz zostało dokonane bezpośrednio pomiędzy pasażerem, a kierowcą w gotowce, co w konsekwencji powoduje, iż nie zostało jednoznacznie wyjaśnione na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę W. V.,
e) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż organ nieprawidłowo przyjął, iż w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że Spółka za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy korzystając z aplikacji [...], realizowała zamówione zlecenie, w sytuacji gdy materiał zgromadzony w sprawie nie wykazuje, aby kierowca był zatrudniony przez Spółkę a ponadto organy pomijając, iż zgodnie z polityką aplikacji [...] kierowca przy rejestracji samodzielnie wskazuje podmiot w imieniu, którego i na którego rzecz wykonuje przewóz, co nie oznacza, ze podmiot ten wyraził na to zgodę oraz współpracuje z kierowcą co w konsekwencji powoduje, iż nie zostało jednoznacznie wyjaśnione na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę W. V.,
II. Naruszenie prawa materialnego poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I Instancji, podczas gdy doręczenie decyzji przez organ II instancji nastąpiło po upływie 2 lat.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja będąca przepisem szczególnym modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię, przez którą należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, jak i niewłaściwe zastosowanie oznaczające dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Z kolei o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione i to na tyle precyzyjnie, aby możliwe było sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały wobec ich prawidłowości przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanych stronie deliktów, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 21 grudnia 2023r., sygn. akt II GSK 1103/22- wyrok NSA dostępny w internecie). Ocenę przedstawioną w uzasadnieniu wskazanego wyroku, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanego rozstrzygnięcia.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Należy bowiem zauważyć, że w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zarówno WSA, jak i organ w sposób niebudzący wątpliwości wykazali, iż kierowca w dniu kontroli, tj. 23 września 2020r. wykonywał przewóz osób imieniu w skarżącej kasacyjnie Spółki, mieszczący się w pojęciu krajowego transportu drogowego. Działalność wykonywano w dniu kontroli w sposób odpłatny i świadczy o tym sposób, w jaki doszło do zawarcia ujawnionego przewozu. Kierowca jak i jego pasażer posiadali zainstalowane w telefonach komórkowych aplikacje kojarzące kierowcę z pasażerem, co wypełnia przesłankę okazjonalności. Przewóz ten miał niewątpliwie charakter odpłatny. Z akt sprawy oraz kwestionowanych decyzji wynika jednoznacznie, że pasażer zamówił usługę przez aplikację [...] i za dokonaną usługę zapłacił gotówką, ale nie otrzymał w związku z tą zapłatą paragonu. Kierujący w toku kontroli nie okazał licencji na przewóz osób oraz orzeczeń lekarskiego i psychologicznego o braku zdrowotnych i psychologicznych przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Poddany kontroli pojazd nie był oznakowany jako taksówka oraz został konstrukcyjnie przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli drogowej nr [...] z 23 września 2020r. Protokół został podpisany przez kierowcę bez żadnych zastrzeżeń.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że organy w realiach kontrolowanej sprawy wywiodły, że wbrew uregulowanym w przepisach u.t.d. obowiązkom, kierowca wykonując przewóz drogowy w imieniu skarżącej, nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.
Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, danych pasażerów oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany - na którego rzecz dokonywano przewozu. Ponadto uwzględniając cel, czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, w odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej trzeba podnieść, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a jego walor, jako dowodu, wyraża się w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, co w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania prowadzi do wniosku, że jest on sporządzany na etapie poprzedzającym ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co siłą rzeczy oznacza również, że sama kontrola jest przeprowadzana podobnie jak odzwierciedlający jej przebieg protokół kontroli bez udziału strony tegoż postępowania. Jeżeli więc w dacie przeprowadzania kontroli drogowej oraz odzwierciedlającego jej przebieg protokołu skarżąca nie posiadała w rozumieniu art. 28 k.p.a. statusu strony postępowania, a to wobec braku wszczęcia i prowadzenia w tej dacie postępowania z jej udziałem, to świetle przedstawionych argumentów o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że ich źródłem jak podnosi strona miałaby być wadliwość protokołu kontroli wynikająca z tej okoliczności, że przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącej.
Stwierdzić też należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania i rekonstruowanych z nich wzorów działania adresowanych do organu administracji publicznej (art. 7, art. 76 § 3 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 151 p.p.s.a.), które Sąd ten miałby naruszyć kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, a ponadto na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy. Ustaleniom stanowiącym faktyczną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ani też ocenie tychże ustaleń, strona skarżąca nie przeciwstawia żadnych konkretnych argumentów, w świetle których ustalenia te należałoby uznać za wadliwe, zaś ocenę tychże ustaleń za dowolną.
NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył zarzucanych mu przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały wobec ich prawidłowości - przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanych stronie deliktów, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mogły zatem odnieść zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej, adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189g k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a, w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., a także zarzut z pkt II petitum skargi kasacyjnej, czyli zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d.
Ocena zasadności omawianych zarzutów wymaga przypomnienia, że błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez Sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej a więc przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017r., sygn. akt II FSK 1445/15).
Wyjaśnienia wymaga również, że konstrukcja omawianego zarzutu kasacyjnego uniemożliwia przyjęcie, że rzeczywista istota stawianej na jego gruncie kwestii spornej, dotyczy niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzut taki zakłada bowiem potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany – co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez Sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu) – zaś ocena tego zarzutu może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie zostały skutecznie podważone lub nie są kwestionowane.
W tym też kontekście trzeba podkreślić, że wobec treści art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że realizując w relacji do zasady pewności prawa funkcję ochronną, wymieniony przepis ustanawia instytucję przedawnienia prawa nałożenia kary, a to poprzez wprowadzenie ujemnej przesłanki procesowej wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Na gruncie wskazanej regulacji prawnej ustawodawca wskazał, że nie wszczyna się postępowania [...], a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Tym samym termin ten, ma charakter materialnoprawny. Przekonuje o tym cel, któremu termin ten służy. Jest on determinowany wskazaną powyżej istotą oraz funkcją regulacji prawnej, na gruncie której został ustanowiony, a jego celem jest kształtowanie (treści) kompetencji organu administracji publicznej oraz kształtowanie obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego. Wraz z upływem tego terminu licząc "od dnia ujawnienia naruszenia" następuje bowiem skutek w postaci wygaśnięcia kompetencji (uprawnienia) organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył przepisy o transporcie drogowym.
Określając w taki właśnie sposób treść kompetencji organu administracji publicznej, art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. ustanawia więc materialny termin, w którym kompetencja ta może być wykonana, i wraz z upływem którego wygasa, a mianowicie, że wraz upływem 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia nie może być wydana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, zaś prowadzone w sprawie nałożenia tej kary pieniężnej postępowanie podlega umorzeniu. Jeżeli w tym też kontekście oraz w zakresie odnoszącym się do ustalenia wszystkich konsekwencji wynikających z faktu ustanowienia terminu materialnoprawnego w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów podkreślić, że w prawie administracyjnym chodzi nie tylko o wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji przez jednostkę na skutek upływu terminu, lecz również w związku z tym, że normy prawa administracyjnego nadają organom administracji publicznej prawo dokonywania czynności prawnych w ramach przyznanych im kompetencji o brak możliwości realizacji kompetencji przez organ administracji w sytuacji upływu materialnoprawnego terminu do jej wykonania, co oznacza, że konkretyzacja normy prawnej nie jest dopuszczalna w przypadku upływu określonego dla niej i wyraźnie powiązanego z nią materialnego terminu ustanowionego w przepisie kompetencyjnym, którego adresatem jest organ administracji publicznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 26 stycznia 1993r., sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1993, nr 3), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że dwuletni termin, o którym stanowi art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. odnosi się do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, nie zaś doręczenia tej decyzji.
W związku z tym, że wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, co w razie ewentualnych odnoszących się do tego wątpliwości należy odnieść do daty umieszczonej w decyzji (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 2 października 2002r., sygn. akt III RN 149/01; wyrok NSA z 4 listopada 1998r., sygn. akt 660/98). Za datę wydania decyzji, a tym samym za datę załatwienia sprawy, należy więc uznać datę, w której decyzja ta została sporządzona, a mianowicie zaopatrzona we wszystkie niezbędne określone przepisem art. 107 k.p.a elementy tej prawnej formy działania administracji publicznej, w tym zaopatrzona w datę jej wydania.
W tym też kontekście za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustawodawca nie bez uzasadnionych powodów za istotny element decyzji administracyjnej uznał również datę jej wydania.
Data wydania decyzji, jako istotny jej element, nie jest bez znaczenia, gdy podnieść odwołując się do przywołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 714/05, że wydanie (sporządzenie) decyzji we wskazanej w niej dacie niesie ze sobą określone skutki prawne. W tym między innymi, co należy podkreślić w odpowiedzi na omawiany zarzut kasacyjny skutki o prawnie doniosłym znaczeniu z punktu widzenia wyniku (potencjalnej) sądowoadministracyjnej kontroli legalności decyzji. Jeżeli bowiem, zawarta w decyzji data jej wydania stanowi zasadnicze kryterium określenia momentu czasowego tej kontroli, zaś ustalony stan faktyczny stanowiący podstawę jej wydania musi odpowiadać stanowi rzeczywistemu z daty wydania decyzji, co w takim samym stopniu odnosi się zgodnie z zasadą tempus regit actum do podstawy prawnej decyzji, albowiem musi ona odpowiadać stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie jej wydania, to abstrahując już nawet od tego, że omawiany element jest istotny z punktu widzenia oceny zachowania terminu załatwienia sprawy, czy też, między innymi, ustalenia momentu czasowego aktualizacji przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. siłą rzeczy odnosi się do kompetencyjnych podstaw działania organu administracji wyznaczonych przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania nie zaś doręczenia decyzji administracyjnej.
Jeżeli kompetencje organu administracji w zakresie odnoszącym się do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz wydania decyzji w tym przedmiocie zostały tak jak w rozpatrywanej sprawie ograniczone terminem, z upływem którego wygasają, to nie sposób twierdzić, że ocena prawidłowości ich realizacji w przestrzeni czasu wyznaczonej przepisem art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. miałaby się odnosić również do daty doręczenia decyzji nakładającej sankcję administracyjną. Tego rodzaju konsekwencje nie wynikają bowiem z treści przywołanego przepisu prawa.
Co więcej, uznanie stanowiska strony skarżącej za uzasadnione, wbrew jednoznacznej treści tego przepisu prawa, powodowałoby w istocie rzeczy faktyczne modyfikowanie, wręcz niweczenie prawa organu administracji publicznej do działania w sposób określony przepisem obowiązującego prawa, a to poprzez modyfikowanie wyznaczonego nim materialnego terminu realizacji kompetencji orzeczniczych przez jego skrócenie, a to wobec oczekiwania odnośnie do potrzeby uwzględnienia daty doręczenia decyzji. W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów, w świetle których tego rodzaju oczekiwanie należy uznać za nieusprawiedliwione, trzeba stwierdzić, że jego uwzględnienie, wobec treści oraz funkcji art. 92c ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, prowadziłoby do daleko idącego braku konsekwencji. Mianowicie do sytuacji, w której decyzja wydana zgodnie z prawem – bo w terminie, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc innymi słowy w dacie, w której kompetencja do jej wydania, wobec charakteru tego terminu, była aktualna musiałaby być jednak uznana za niezgodną z prawem w związku z zaistnieniem następczej w relacji do daty jej wydania przyczyny, na którą organ administracji nie miał przy tym żadnego wpływu, to jest jej doręczenia w dacie, w której kompetencja do działania już wygasła (por. M. Dyl, Termin prawa materialnego a podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku WSA z 17 marca 2009r., VI SA/Wa 1716/08, "Glosa" 2011, nr 4, s. 41-49), co prowadziłoby do wniosku o możliwości i zarazem dopuszczalności stosowania takich kryteriów oceny legalności decyzji, które nie mogłyby być uznane za prawnie istotne z punktu widzenia warunków konkretyzacji normy prawnej determinowanych wyznaczonym terminem materialnym. Co więcej uznanie propozycji strony skarżącej za uzasadnioną prowadziłoby również do daleko idących dysfunkcjonalności postępowania jurysdykcyjnego w sytuacji prowadzenia go z udziałem wielu stron, albowiem konsekwencją doręczenia decyzji stronom w różnych datach musiałoby być przyjęcie, że sprawa została załatwiona w kilku różnych datach (zob. szerzej wyrok NSA z 25 kwietnia 2006r., sygn. akt II OSK 714/056). To zaś z całą pewnością niweczyłoby założenie, że przepisy postępowania (procedury) realizują funkcję porządkującą i byłoby nie do pogodzenia z wymogami racjonalnej wykładni prawa.
Podkreślając w związku z powyższym, że data, którą oznaczone jest rozstrzygnięcie, musi odpowiadać dacie jego faktycznego sporządzenia, a ponadto, że zawarte w tym rozstrzygnięciu treści nie mogą wykraczać poza stan sprawy ustalony na ten dzień w ślad za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1797/12 trzeba stwierdzić, że jakkolwiek sporządzenie decyzji w określonej (wskazanej w niej) dacie nie oznacza, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 110 k.p.a. ma to miejsce dopiero z datą jej doręczenia stronie, to jednak z chwilą podpisania następuje wydanie decyzji bez możliwości uwzględnienia przez organ administracji publicznej jakichkolwiek okoliczności, które ujawniły się po tej dacie. Stąd też jak z kolei podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016r., sygn. akt II FSK 3064/14 omawiana zasada związania organu administracji wydanym rozstrzygnięciem rozciąga się na okres pomiędzy jego wydaniem i doręczeniem, albowiem rozstrzygnięcie to zostało podjęte i istnieje.
Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata, a w konsekwencji, że to łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 17 października 2017r., sygn. akt II GSK 4055/16).
W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował go jedynie w postępowaniu kasacyjnym, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.