II GSK 602/21

III SA/Łd 769/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2069
art. 46 ust. 4, art. 46a, art. 46b, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Dz.U. 2020 poz 2316
§ 10 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
Dz.U. 2021 poz 512
§ 9 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 178, art. 233 ust. 1 i 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 3, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
§ 2 pkt. 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 1 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2023 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 8 września 2022 roku nr ŁPWIS.NSHŚ.906.3.2022.TP w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia dyskotek 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 12 maja 2022 roku nr PPIS.EP.9022.4211.Grz.4.2022.KW; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz skarżącej M. B. kwotę 4.217 (cztery tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 8 września 2022 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: ŁPWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi (dalej: PPIS) z 12 maja 2022 r. w przedmiocie wymierzenia M.B. kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł za złamanie zakazu prowadzenia dyskotek.
Z akt sprawy wynika, że 22 lutego 2021 r. do PPIS wpłynęła notatka urzędowa dotycząca naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, sporządzona przez funkcjonariuszkę Policji mł. asp. K.K. z I Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi. Wynikało z niej, że podczas kontroli przeprowadzonej 6 lutego 2021 r. około godziny 0:30 w lokalu S. przy ul. [...] w Łodzi zastano Ł.B., pełnomocnika właścicielki, który oświadczył, że w lokalu organizowana jest dyskoteka. Na miejscu ujawniono około 50 osób, które nie przestrzegały reżimu sanitarnego. Podobny przebieg zdarzeń miał miejsce 7 lutego 2021 r., kiedy interweniujący funkcjonariusze Policji ujawnili około 100 osób wewnątrz tego lokalu. Następnie podczas kontroli 16 lutego 2021 r. około godziny 0:40 funkcjonariusze Policji stwierdzili obecność około 70 osób. Wylegitymowano Ł.B., który oświadczył, że w lokalu odbywa się impreza. W trakcie kontroli 18 lutego 2021 r. około godziny 1:05 funkcjonariusze Policji stwierdzili w lokalu obecność 60 osób bawiących się na parkiecie przy muzyce.
11 kwietnia 2021 r. do PPIS wpłynęły notatki służbowe sporządzone przez funkcjonariuszy I Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi z dokonanych 10 kwietnia 2021 r. kontroli przedmiotowego lokalu. Z notatki służbowej sierż. szt. A.Sz. wynikało, że 10 kwietnia 2021 r. lokal był otwarty i grała w nim muzyka. Podczas obecności funkcjonariusza wchodzili nowi klienci. Oceniono, iż w lokalu jest około 100 osób, co potwierdziła właścicielka M.B., która oświadczyła, że jest to jej jedyne źródło dochodu i nie może sobie pozwolić na dalsze jego zamknięcie. Przebywające w lokalu osoby nie miały maseczek ochronnych. Duża część klientów przebywała na parkiecie. Z notatki urzędowej sporządzonej przez sierż. D.W. wynika, że kolejna interwencja w lokalu miała miejsce o godz. 23:56 i związana była ze zgłoszeniem zakłócania ciszy nocnej przez głośno grającą w muzykę. Na, miejscu funkcjonariusze stwierdzili, że lokal funkcjonuje pomimo wprowadzonych obostrzeń sanitarnych. W środku przebywało około 30 osób.
W związku z powyższym PPIS pismem z 13 kwietnia 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia jej administracyjnych kar pieniężnych za niestosowanie się w stanie epidemii do ustanowionych nakazów, zakazów i ograniczeń, tj. naruszenia w dniach: 6, 7, 16 i 18 lutego oraz 10 kwietnia 2021 r. zakazu prowadzenia dyskotek.
W toku postępowania administracyjnego PPIS przeprowadził dowód z zeznań świadków tj. funkcjonariuszy Policji: sierż. szt. A.Sz., st. sierż. B.M. i sierż. szt. M.M. z I Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi oraz sierż. szt. A.W.z Komendy Miejskiej Policji w Łodzi. Wyżej wymienieni świadkowie zeznali, że 6 i 7 lutego 2021 r. oraz 10 kwietnia 2021 r. w lokalu przebywało po około 100 osób, które tańczyły przy muzyce, nie zachowywały dystansu społecznego i nie zasłaniały ust i nosa przy pomocy maseczek.
W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z 25 lutego 2022 r. PPIS wymierzył M.B. karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za niezastosowanie się w dniach: 6, 7, 16 i 18 lutego oraz 10 kwietnia 2021 r. w należącym do niej lokalu S mieszczącym się przy ul.[...] w Ł do zakazu prowadzenia dyskotek. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 46 b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze. zm.) - dalej: "u.z.z.z." w związku z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r." i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 19 marca 2021 r.".
W odwołaniu od powyższej decyzji rozstrzygnięciu organu I instancji strona zarzuciła:
I. obrazę przepisów postępowania administracyjnego w postaci:
• art. 6 i 15 k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji, przez zastosowanie nieobowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów i odmowę zastosowania przepisów późniejszych (względniejszych) dla skarżącego, mimo istnienia takiego ustawowego obowiązku, co skutkowało złamaniem zasad legalizmu i lex mitior retro agit;
II. obrazę przepisów prawa materialnego w postaci:
• art. 46b u.z.z.z. w zw. z art. 92 ust. 1. Konstytucji, przez błędne przyjęcie, że przepis ustawowy o charakterze blankietowym i niezawierającym żadnych wskazówek co do materii przenoszonej na poziom rozporządzenia, stanowi dyspozycję ustawową w rozumieniu Konstytucji, a w konsekwencji:
• art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, przez niedopuszczalne ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie aktu prawnego (rozporządzenia) niebędącego aktem prawnym rangi ustawowej, w związku z uprzednio wskazaną okolicznością.
Zaskarżoną do sądu decyzją z 8 września 2022 r. ŁPWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że strona, jako właściciel lokalu, nie została ukarana przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia za naruszenie § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. lub § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. W tych warunkach nie zaszła przesłanka do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ dalej wyjaśnił, iż zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w (...) art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z. kary pieniężne (...) wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny, a decyzja ta, zgodnie z ust. 4 podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Na podstawie art. 46b pkt 2 u.z.z.z. ustanowione zostały w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. oraz w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. przepisy, zgodnie z którymi "Do dnia (...) ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych". Organ wyjaśnił że powyższy zakaz był przedłużany nowelizacjami powyższych rozporządzeń oraz ustanawiany w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów i ostatecznie obowiązywał do 25 czerwca 2021 r. W związku z tym organ doszedł do przekonania, że naruszając zakaz ustanowiony w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. i w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 maca 2021 r., strona podlegała karze administracyjnej, gdyż w art. 48a u.z.z.z., ustawodawca ustanowił sankcje finansowe za niestosowanie się do wprowadzonych w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii ograniczeń, nakazów lub zakazów wskazanych m.in. w art. 46b ustawy, które zostały doprecyzowane w przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie, czyli m.in. w rozporządzeniu z 21 grudnia 2020 r. i rozporządzeniu z 19 marca 2021 r.
Odnosząc się do zarzutu obrazy przepisów art. 6 i 15 k.p.a. w zw. z niezastosowaniem przez PPIS zasady określonej w art. 189c k.p.a., organ odwoławczy wskazał, iż w jego opinii norma tego przepisu nie znajduje zastosowania w przypadku wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne za niezastosowanie się do nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych ze zwalczaniem COVID-19. ŁPWIS wyjaśnił, że materialnoprawne przesłanki nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 48a u.z.z.z. zostały określone w odpowiednich rozporządzeniach Rady Ministrów wydawanych na podstawie art. 46a i art. 46b u.z.z.z. W przekonaniu organu, oczywistym jest, że w dniach: 6, 7, 16 i 18 lutego 2021 r. oraz 10 kwietnia 2021 r., a więc w czasie stwierdzenia przez funkcjonariuszy Policji prowadzenia przez stronę dyskotek, obowiązywały wskazane rozporządzenia Rady Ministrów, które wprowadzały zakaz prowadzenia takiej działalności. Organ przypomniał, że sama ustawa nie uległa zmianie ani w dniu popełnienia deliktu administracyjnego, ani w dniu wydawania decyzji, ale rozporządzenia zmieniały się w stosunkowo krótkim odstępie czasu, z uwagi na dynamikę sytuacji epidemicznej, co pociągało za sobą szybką reakcję ustawodawcy. W świetle tych okoliczności nie można zgodzić się z poglądem, że w przedmiotowej sprawie należało zastosować regułę intertemporalną określoną w art. 189c k.p.a. ze względu na zmianę rozporządzeń. W przekonaniu organu, jeżeli organy inspekcji sanitarnej miałyby prowadzić postępowania administracyjne w przedmiocie nałożenia kar określonych w art. 48 a ust. 1 u.z.z.z., to przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania, w tym zasady szybkości postępowania i czynnego udziału strony w postępowaniu, nie mogłyby wydać decyzji na podstawie przepisów rozporządzenia obowiązującego w czasie popełnienia deliktu administracyjnego ze względu na tak częstą zmianę przepisów. Wszelkie nakazy i zakazy oraz przewidziane za nie sankcje byłyby więc iluzoryczne, a sama zasada zachęcałaby do nieprzestrzegania tych przepisów lub do ich lekceważenia. Organ podkreślił, że kary administracyjne określone w art. 48a u.z.z.z. mają przede wszystkim charakter prewencyjny, stanowiąc środek przymusu dyscyplinujący obywateli do poszanowania prawa powszechnie obowiązującego, natomiast celem przepisów rozporządzeń określających ograniczenia, nakazy i zakazy w czasie stanu epidemii, a w konsekwencji karania za naruszenie tych przepisów, jest ochrona zdrowia i życia ludzi. W opinii organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie należy więc rozważyć czy dobro chronione prawem, tj. życie i zdrowie ludzkie przedstawia wyższą wartość niż stosowanie zasady określonej w art. 189c k.p.a. w przypadku zmieniających się rozporządzeń. W ocenie ŁPWIS naruszenia przepisów mających na celu zapobieganie rozprzestrzenianiu się SARS-CoV-2 powinny spotkać się z restrykcyjną reakcją organów inspekcji sanitarnej przewidzianą w ustawie a strona organizując dyskoteki niewątpliwie spowodowała ryzyko dla życia lub zdrowia ich uczestników, a w dalszej perspektywie także dla innych osób, poprzez stworzenie warunków do transmisji koronawirusa SARS-CoV-2, tym bardziej, że uczestnicy tych imprez nie przestrzegali zasad reżimu sanitarnego.
Odnosząc się do zarzutu obrazy art. 46b ustawy w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ŁPWIS podkreślił, iż organy administracji publicznej (w tym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej) działają na podstawie i w granicach prawa, natomiast zasada praworządności (legalizmu) jest jedną z podstawowych zasad w demokratycznym państwie prawa. ŁPWIS znając orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, wskazał, iż sądy nie uwzględniły tego, że organy administracji publicznej nie zostały wyposażone przez ustawodawcę w kompetencje do badania legalności stosowanych przez nie aktów prawa a organ władzy publicznej jest zobowiązany stosować obowiązujące prawo - także rozporządzenia wykonawcze. W przekonaniu organu odwoławczego, PPIS posiadając wiedzę o naruszeniu przez stronę przepisów prawa wprowadzonego przez ustawodawcę w celu zapobiegania szerzenia się epidemii SARS-CoV-2 był związany tymi przepisami i zobligowany do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, określonej w ustawie, za naruszenie przepisów rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. i rozporządzenia z 19 marca 2021 r., bez dokonywania oceny przepisów rangi podustawowej.
Ponadto organ dodał, że ani przepisy wskazanych rozporządzeń (oraz poprzednich, jak również kolejnych rozporządzeń wydanych w celu przeciwdziałania epidemii SARS-CoV-2), ani przepisy u.z.z.z. - nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny.
Zdaniem ŁPWIS wymierzenie stronie kary pieniężnej było w pełni uzasadnione, bowiem naruszyła ona obowiązujące przepisy wskazanych wyżej rozporządzeń co spowodowało ryzyko dla życia lub zdrowia ludzkiego w postaci możliwości transmisji wirusa SARS-CoV-2 pomiędzy uczestnikami imprez oraz poza lokal. Dodatkowo, zdaniem organu wszystkie okoliczności są obciążające dla strony. Skarżąca była w pełni świadoma naruszenia przepisów, bowiem była pouczana o tym fakcie przez funkcjonariuszy Policji, pomimo tego nie podjęła dobrowolnie działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga też, że naruszenie przez stronę przepisów nie było jednorazowym incydentem wynikającym z ich nieznajomości, lecz powtarzało się kilkukrotnie we wskazanych w decyzji datach.
ŁPWIS podkreślił, że organ I instancji, podjął próbę ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 189d pkt 7 k.p.a., tj. warunków osobistych strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana, wzywając ją do osobistego złożenia zeznań w siedzibie PPIS, jednakże strona nie stawiła się, ani też w żaden sposób nie zajęła stanowiska w sprawie. Pomimo tego PPIS wymierzył stronie jedną karę pieniężną za 5-krotne naruszenie przepisów prawa, co było korzystniejsze, niż wówczas gdy kary byłyby wymierzane oddzielnie za każde naruszenie.
ŁPWIS nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a,, bowiem nie zaszła przesłanka w nim wymieniona, waga naruszenia nie była znikoma a nadto strona świadomie i konsekwentnie nie stosowała się do obowiązujących przepisów, naruszając je kilkukrotnie.
W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.B. zarzuciła skarżonemu rozstrzygnięciu:
I. obrazę przepisów postępowania administracyjnego w postaci:
• art. 6 i 15 k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji, przez zastosowanie nieobowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów i odmowę zastosowania przepisów późniejszych (względniejszych) dla skarżącego, mimo istnienia takiego ustawowego obowiązku, co skutkowało złamaniem zasad legalizmu i lex mitior retro agit;
II. obrazę przepisów prawa materialnego w postaci:
• art. 46b u.z.z.z. w zw. z art. 92 ust. 1. Konstytucji, przez błędne przyjęcie, że przepis ustawowy o charakterze blankietowym i niezawierającym żadnych wskazówek co do materii przenoszonej na poziom rozporządzenia, stanowi dyspozycję ustawową w rozumieniu Konstytucji, a w konsekwencji:
• art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, przez niedopuszczalne ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie aktu prawnego (rozporządzenia) niebędącego aktem prawnym rangi ustawowej, w związku z uprzednio wskazaną okolicznością.
W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik strony wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od ŁPWIS na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego - według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę ŁPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wszystkie argumenty podniesione w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosując przy tym przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).
W rozstrzyganej sprawie kontroli sądu poddane zostały decyzje organów inspekcji sanitarnej w przedmiocie wymierzenia M.B. - właścicielce lokalu S. położonego w Ł. przy ul. [...] - kary pieniężnej za niezastosowanie się do ustanowionego w czasie epidemii zakazu prowadzenia dyskotek.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przywołane powyżej przepisy ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z.). Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie (art. 48a ust. 4 u.z.z.z.).
Wyjaśnić należy, iż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten zastąpił wprowadzony na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. z poz. 433) stan zagrożenia epidemicznego. W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z dodanym 8 marca 2020 r. do tej ustawy art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;
2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b
– mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei w dodanym 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić m.in.: ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1); czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). W art. 46 ust. 4 u.z.z.z. określono natomiast, że w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,
7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych
- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Wskazać również należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.z.z. zostało wydane rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. (obowiązujące w toku kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącej dniach 6, 7, 16 i 18 lutego 2021 r.) oraz rozporządzenie z dnia 19 marca 2021r. (obowiązujące w dniu ostatniej kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej- 10 kwietnia 2021 r.). Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. Zgodnie z tożsamym w treści § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli z 10 kwietnia 2021 r. statuowany nim zakaz prowadzenia dyskotek obowiązywał do 18 kwietnia 2021 r.
Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie, skarżąca – właścicielka lokalu S. położonego w Ł. przy ul. [...], naruszyła zakaz ustanowiony w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. oraz w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021r., co musiało skutkować wymierzeniem jej stosownej kary pieniężnej.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji wydanych na podstawie wyżej wskazanych przepisów, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej. Przepis art. 92 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek dokładnego wykonywania delegacji. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Treść rozporządzenia musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, pomimo iż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli. Regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.
Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć również należy, że w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być objęte treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Z tej przyczyny przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).
W rozpoznawanej sprawie zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46a i art. 46b u.z.z.z. określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6, 8-13). Przepisy te nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 u.z.z.z. nie ma. Zawarte w art. 46a ustawy stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób również uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń.
Z tego względu, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Zawarte w tym przepisie ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP (por wyroki NSA: z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 i sygn. akt II GSK 781/21; z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21 i sygn. akt II GSK 1137/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").
Wobec powyższego stwierdzić należy, że rozporządzenie stanowiące podstawę prawną, wydanej w niniejszej sprawie decyzji, nie wykonuje ustawowego upoważnienia, lecz uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Tym samym rozporządzenie staje się aktem samoistnym, pozbawionym wykonawczego charakteru w relacji do ustawy. W rezultacie podejmowana w tym zakresie przez Radę Ministrów działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej. Jak stanowi art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 (publ. w: OTK-A 2006/7/87) wskazał, że wymóg zachowania formy ustawy w art. 22 Konstytucji jest zbliżony do sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji ustanawiającego ogólne przesłanki ograniczania praw i wolności ("mogą być ustanawiane tylko w ustawie"), co pozwala przyjąć, że znaczenie prawne i skutki tych unormowań w znacznej mierze mogą się pokrywać. Nie zachodzi jednak pełna identyczność. Sformułowanie "w drodze ustawy" wskazuje, że do ograniczenia wolności dojść może w każdym razie przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia w ogóle nie może mieć miejsca, ale która może jedynie legitymować ograniczenie dokonane - na podstawie ustawy - w rozporządzeniu. Sformułowanie "tylko w ustawie" wskazuje na wolę ustrojodawcy zasadniczego wykluczenia możliwości, którą otwiera formuła "w drodze ustawy". W zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o zasadniczym (podstawowym) charakterze. Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U. 7/00 i z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). W zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 13 października 2010 r., sygn. akt Kp 1/09 i z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98).
Zdaniem Sądu, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., podobnie jak późniejsze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. zawierające regulacje o tożsamym brzmieniu, nie spełniają konstytucyjnego warunku wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. W konsekwencji wskazana wyżej działalność prawotwórcza organu wykonawczego doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji, w świetle którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Podkreślić również należy, że wprowadzone w § 10 ust. 1 pkt 1 obowiązującego w pierwszych dniach kontroli rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. oraz w § 9 ust. 1 pkt 1 obowiązującego w ostatnim dniu kontroli rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych, sprowadzały się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności, w tym uniemożliwiały de facto stronie prowadzenie takiego typu działalności. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. zezwalało na "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Ponadto art. 46 ust. 4 pkt 3 tej ustawy zezwalał Radzie Ministrów na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Powyższe upoważnienia ustawowe pozwalały ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie zezwalały natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniach a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona.
Treść stanowiących podstawę prawną decyzji rozporządzeń z 21 grudnia 2020 r. i 19 marca 2021 r. uniemożliwiła stronie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji w zw. z art. 22 Konstytucji. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Tego rodzaju ograniczenie jest jednak dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych w sposób nienaruszający istoty wolności i praw. Wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów od 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniami z 21 grudnia 2020 r. oraz z 19 marca 2021 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji. W tym miejscu wskazać należy, że prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji stanów nadzwyczajnych, do których to stanów nie należy stan epidemii, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.
Reasumując, przepis § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. obowiązujący w pierwszych dniach kontroli oraz przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. obowiązującego w ostatnim dniu kontroli, zostały wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nadto wprowadzoną regulacją organ dopuścił się naruszenia istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji w zw. z art. 22 Konstytucji. O ile oceniane zakazy i ograniczenia były, w ocenie sądu, merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Powyższe oznacza, że określone w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021r. ograniczenia działalności gospodarczej nie mogły być objęte sankcją administracyjną i skutkować wymierzeniem skarżącej kary pieniężnej za niestosowanie się do tej regulacji.
Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji. Z tej przyczyny stosując zasadę wynikającą z art. 178 Konstytucji, tj. zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji rozporządzenia.
Wobec stwierdzenia, że § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021r. nie mogły stanowić, czy też współstanowić, materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nimi ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej bezprzedmiotowym stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów.
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych względów brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. oraz § 2 pkt. 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265.).
d.j.