II GSK 602/20

II GSK 602/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /sprawozdawca/
Izabella Janson
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1597/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-05
Skarżony organ
Minister Gospodarki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1010
art. 16 ust. 9
Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1597/19 w sprawie ze skargi A. S.A. w D. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w D. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1597/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Przedsiębiorca A. S.A. (obecnie skarżąca) w dniu [...] września 2000 r. uzyskał zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Zezwolenie to udzielone zostało do dnia [...] maja 2017 r.
Pismem z dnia 28 grudnia 2016 r. pełnomocnik przedsiębiorcy zwrócił się do organu naczelnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. zezwolenia nr [...] w części dotyczącej terminu jego obowiązywania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że brak było podstawy prawnej do określania terminu ważności zezwolenia. Wnioskodawca podkreślił, że na dzień wydania zezwolenia żaden z przepisów regulujących funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych nie uprawniał organu administracji do określenia końcowego terminu obowiązywania zezwolenia, zaś przepisy ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010; dalej jako: "u.s.s.e.") stanowią, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. W związku z powyższym w ocenie wnioskodawcy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: "k.p.a.")
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności zezwolenia Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W.
Minister Rozwoju i Finansów w postępowaniu nadzorczym rozpoznał prawidłowość wydania przedmiotowego zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. pod kątem zaistnienia przesłanki braku podstawy prawnej tego zezwolenia (w części dotyczącej terminu obowiązywania), stwierdzając, że punkt zezwolenia dotyczący terminu jego obowiązywania określony został w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zezwolenia. Nie wystąpiła zatem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. w części dotyczącej terminu obowiązywania zezwolenia. W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując, że przepis art. 16 ust. 9 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony.
Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że obowiązująca w dacie wydania przedmiotowego zezwolenia ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w art. 16 ust. 9 stanowiła, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Organ podejmujący decyzję w tym zakresie miał podstawę prawną do określenia terminu obowiązywania zezwolenia. Wprawdzie późniejsza nowelizacja ww. ustawy wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek określania w zezwoleniu terminu jego ważności, niemniej jednak na dzień wydania kwestionowanego zezwolenia istniała wyraźna podstawa prawna do określenia terminu jego obowiązywania. Organ udzielający zezwolenia miał więc w ocenie Sądu upoważnienie ustawowe do wydania takiego rozstrzygnięcia w jego kwestionowanym zakresie. Organ naczelny w pełni zasadnie wskazał, że punkt zezwolenia, dotyczący terminu jego obowiązywania, określony został w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zezwolenia, co oznaczało, że w sprawie nie wystąpiła podnoszona przez skarżącą Spółkę przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
II
Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art 11 ust. 1 i ust. 9 u.s.s.e poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe działań organu administracji, które polegały na wydaniu decyzji sprzecznej z wnioskiem strony skarżącej, pomimo niezałatwienia sprawy w terminie, mimo że zgodnie z tym przepisem, obowiązującym w dacie złożenia p-zez skarżącego wniosku, właściwy organ jest obowiązany do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki, a jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes
publiczny stanowią inaczej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji decyzję wydał po prawie dwóch miesiącach od wpływu wniosku, a następnie ten sam organ, działając jako organ drugiej instancji rozpatrywał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy prawie dwa lata, co oznacza, że przekroczone zostały terminy ustawowe na załatwienie sprawy, a w konsekwencji należy przyjąć, że organ powinien załatwić sprawę zgodnie z wnioskiem strony, czego nie zrobił;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 u.s.s.e. i inne ustawy w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 117, poz. 1228, ze zm.), - poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie i uniemożliwienie stronie skarżącej, wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej do czasu, na jaki zostały ustanowione specjalne strefy ekonomiczne, tj. do dnia 31 grudnia 2026 roku, podczas gdy nowe zasady powinny być stosowane również wobec skarżącej spółki, skoro, po pierwsze, polski ustawodawca w kolejnych nowelizacjach ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych wycofał się z możliwości ustalania przez organy terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, ponieważ takie zasady były niezgodne z prawem wspólnotowym już od samego początku ustanowienia specjalnych stref ekonomicznych, a po drugie, do skarżącej spółki powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do wszystkich pozostałych przedsiębiorców, skoro ich prawa w tym zakresie, na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylającego przepisy przejściowe zawarte w art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., zostały zrównane;
3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności zapisu dotyczącego terminu obowiązywania zezwolenia związana z rażącym naruszeniem prawa przy jej wydaniu, w sytuacji, gdy skarżący został ograniczony w prawie do swobodnego i nieograniczonego prowadzenia działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP, a której ograniczenie może być uzasadniane wyłącznie ważnym interesem publicznym, który w przedmiotowej sprawie nie wystąpił;
4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w związku z wydaniem zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. dla skarżącej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy [...] w zakresie punktu II określającego termin jego obowiązywania, nie zachodził brak podstawy prawnej, podczas gdy wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrznej;
5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 16 oraz art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i innych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i całkowite pominięcie faktu, że w wymienionej wyżej ustawie zmieniającej uchylono art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, który powodował, że termin określony w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej w strefie utracił podstawę prawną jego obowiązywania, a co za tym idzie, mają do niej zastosowanie obecne przepisy wskazujące, że zezwolenie wygasa z datą, na jaki została ustanowiona strefa;
6. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zezwolenia strefowego w części dotyczącej terminu obowiązywania tej decyzji, podczas gdy skarżąca została ograniczona w prawie do prowadzenia działalności gospodarczej na równi z innymi podmiotami, których decyzje nie określają terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, a tym stawiają stronę skarżącą w gorszej sytuacji prawnej od innych przedsiębiorców strefowych.
II. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie i błędne uznanie, że w sprawie nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności zezwolenia strefowego w części, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ
2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie w granicach prawa poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i niezbadanie obu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i pominięcie faktu, że brak stwierdzenia nieważności zezwolenia strefowego w części stanowi wyraz ograniczenia działalności gospodarczej skarżącej bez wystąpienia ważnego interesu publicznego, co narusza art. 22 Konstytucji RP;
3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i brak traktowania go na równi z innymi podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą w specjalnej strefie ekonomicznej i nieuprawnione czasowe ograniczanie w ten sposób działalności gospodarczej na zasadach określonych w specjalnych strefach ekonomicznych mimo tego, że takimi ograniczeniami nie stoi ważny interes publiczny;
4. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i niezałatwienie sprawy w terminie, podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki a mimo to sprawa przed organem trwała około dwóch lat, co doprowadziło także do naruszenia praw gwarancyjnych skarżącej, w szczególności prawa do niezwłocznego załatwienia sprawy, jak również powodowało sytuację niepewności skarżącej co do rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że organ nie podał przyczyn nierozpoznania sprawy w terminie, jak również organ ani razu nie zawiadamiał skarżącą o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz nie podawał nowego terminu załatwienia sprawy.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a na podstawie art. 135 p.p.s.a skarżąca wniosła również o uchylenie w całości poprzedzających wyrok decyzji organów drugiej i pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
III
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności niezbędne jest odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem uprzednie ustalenie treści mających w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego jest konieczne dla oceny naruszenia przepisów postępowania. Wynika to z charakteru sprawy, która była rozstrzygana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to dotyczyło decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. i wszczęte zostało w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na żądanie strony, która podnosiła nieważność tej decyzji w tej jej części, która odnosiła się bezpośrednio do okresu obowiązywania zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. , jako wydanej bez podstawy prawnej.
W tym miejscu należy zauważyć, że problemy prawne objęte tymi zarzutami były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1006/18 i z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1322/18 oraz z dnia 3 sierpnia 2021 roku sygn. akt II GSK1361/18. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wyrażone we wskazanych orzeczeniach, uznając że są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samodzielnym (odrębnym) w tym sensie, że jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której uprzednio wydano decyzję administracyjną co do istoty, lecz zbadanie, czy w sprawie zakończonej tą decyzją nie wystąpiły przesłanki nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zasada ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w jej kontekście należy oceniać skuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wymagało wykazania przez stronę, że decyzja organu wydana została z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa (wydana bez podstawy prawnej).
Oceniając - w tak zakreślonych granicach sprawy - prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa.
W związku z powyższym należy jeszcze raz podkreślić, że skoro istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie mógł prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania merytorycznej zgodności z prawem decyzji ostatecznej, a jedynie miał obowiązek ocenić, czy organ prawidłowo przyjął, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. czy decyzja nie była dotknięta wadą określoną w treści tego przepisu prawa. Ewentualne zaistnienie wad decyzji, poddanej kontroli w opisanym wyżej trybie, podlegało ocenie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania tej decyzji.
Wobec powyższego podkreślić należy, że w dacie wydania zezwolenia numer [...] z dnia [...] września 2000 roku na prowadzenie przez skarżącą spółkę działalności gospodarczej na terenie W. obowiązywał przepis art.16 ust.9 ustawy z dnia 20 października 1994 roku o specjalnych strefach ekonomicznych, który stanowił, że "zezwolenie udziela się na czas oznaczony". Przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw dokonały z dniem 1 stycznia 2001 roku zmiany ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych także poprzez nadanie nowego brzmienia art. 16 ustawy usuwając z jego treści zapis odnoszący się do wydawania zezwoleń na czas oznaczony.
Ponadto w oparciu o przepisy wyżej cyt. ustawy nowelizacyjnej z dnia 16 listopada 2000 r. art. 19 ust. 1 otrzymał nowe brzmienie, iż "zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki została ustanowiona strefa".
Wskazać należy, że w doktrynie oraz w orzecznictwie NSA podkreśla się, że przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H.Beck Warszawa 2014, str. 657). W katalogu przypadków wydania decyzji bez podstawy prawnej wymienia się przykładowo: (a) wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej; (b) oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; (c) wydanie decyzji w sprawie w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009 str. 803).
Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II GSK 1800/16, LEX nr 2497202).
Trafnie więc Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wobec jednoznacznej treści przepisu art.16 ust.9 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zezwolenia numer [...] z dnia [...] września 2000 r. brak było podstaw do uznania, że zezwolenie to dotknięte jest wadą kwalifikowaną określoną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydane zostało bez podstawy prawnej.
Ponadto podkreślić należy, że stosownie do treści art. 6 ust.1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw przedsiębiorca, który uzyskał stosowne zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę, polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5, w miejsce zwolnień określonych w art. 12 ustawy o u.s.s.e, w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. W myśl zaś ust. 2 art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. we wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych.
W ocenie NSA, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, należy podzielić pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt II GSK 3851/16, gdzie NSA stwierdził, że uzyskanie przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. nie uniemożliwia składania przez ("starych") przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia, w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o u.s.s.e. NSA przyjął w tym rozstrzygnięciu, że w związku z uchyleniem art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw oraz wobec nieustanowienia przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej z 2003 r., brak jest podstaw do ograniczenia zakresu pomocy publicznej przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref przed 1 stycznia 2001 r., poprzez wykluczenie możliwości zmiany czasowego ograniczenia prowadzenia tej działalności określonego w zezwoleniu.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że okres obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia zawartego w zezwoleniu, podlega zmianie na zasadach ogólnych, a więc w postępowaniu zwyczajnym, w trybie przewidzianym dla wniosku o zmianę zezwolenia, o którym mowa w cyt. ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2238/16; 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11).
W tym stanie rzeczy za bezzasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punkcie I podpunkt 2-5 petitum skargi kasacyjnej. Również w świetle przedstawionej argumentacji za niezasadne uznać należało zarzuty odnoszące się do naruszenia opisanych w punkcie I podpunkt 6 petitum skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji RP.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego milczącego uznania żądania wniosku spółki o stwierdzenie nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku z tego Sądu z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3778/16, które co prawda zostało wydane na gruncie innego trybu szczególnego bo wznowienia postępowania, którego przedmiotem była koncesja, jednakże istota problemu sprowadza się do identycznej kwestii. Mianowicie, sprawa dotycząca czy to stwierdzenia nieważności decyzji związanej z wykonywaniem działalności przez przedsiębiorcę, czy to wznowienia postępowania, którego przedmiotem była koncesja udzielona stronie, nie jest sprawą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.) Z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji, czy to stwierdzenia nieważności decyzji, czy to wznowienia postępowania, nie do zaaprobowania jest pogląd, że decyzje funkcjonujące w obrocie prawnym mogą być eliminowane z tego obrotu (w całości czy w części) poprzez tworzenie fikcji ich wyeliminowania. Należy zatem uznać, że wobec wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia, nie może mieć zastosowania konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia.
Uwzględniając powyższą argumentację brak jest również podstaw do uznania za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów postępowania. W toku rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ nie naruszył wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż zbadał zgodność z prawem zezwolenia nr [...] i wydał decyzję odpowiadającą wymogom określonym w art.107 § 1 k.p.a. nie stwierdzając, by było ono wydane bez podstawy prawnej. W ocenie NSA Nie mogło też dojść do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji kontrolując na skutek skargi decyzję administracyjną sprawował kontrolę działalności administracji i zastosował w ramach tej kontroli środek określony w ustawie, to jest oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. i art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.