II GSK 600/23

II GSK 600/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4217/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-20
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 19 ust. 2, art. 40 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2021 poz 1119
art. 4(1) ust. 5
Ustawa z dnia 6 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4217/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 25 marca 2021 r. nr XXXIV/243/2021 w przedmiocie uchwały w sprawie przyjęcia Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Zaskarżonym wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4217/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy J. z 25 marca 2021 r. nr XXXIV/243/2021 w sprawie przyjęcia Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2021.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W złożonej skardze Wojewoda zarzucił uchwale sprzeczność z prawem, gdyż jego zdaniem nie zawiera obligatoryjnego elementu, jakim jest określenie wynagrodzenia członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.
Gmina, nie negując obowiązku określenia wynagrodzenia wyjaśniła, że uchwała takie uregulowania zawiera, na dowód czego przedstawiła szereg dokumentów (projekt porządku obrad sesji Rady Gminy J. planowanej na dzień 25 marca 2021 r. wraz z projektem spornej uchwały, przesłanych radnym za pomocą poczty elektronicznej w dniu 17.03.2021 r. o godz. 11:46, zapis audio-wideo przebiegu obrad Sesji Rady Gminy J. w dniu 25 marca 2021 r., protokół z sesji Rady Gminy z 25 marca 2021 r., pismo Gminy J. Nr S.0711.2.2021 z 03.08.2021 r. przesłane do organu nadzoru).
Procedowanie przez Radę nad uchwałą obejmowało zatem projekt przesłany radnym za pomocą poczty elektronicznej w dniu 17.03.2021, tj. na minimum 7 dni przed terminem sesji. Sposób i tryb procedowania nad uchwałą odzwierciedla zarówno zapis protokołu jak i nagranie z sesji. W trakcie procedowania zaskarżonej uchwały, której załącznikiem był projekt Programu, nie wprowadzono żadnych zmian w Programie w stosunku do projektu otrzymanego przez radnych w dniu 17.03.2021 r. Recenzentka projektu uchwały jasno wskazała, że projekt Programu nie odbiega znacząco od Programów, które były uchwalane i realizowane w latach ubiegłych. Skupiła się tylko na omówieniu wprowadzonych zmian. Nie było w nich punktu dotyczącego usunięcia z Programu postanowień dotyczących zasad wynagradzania członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Rada uchwaliła tekst uchwały obejmujący również wynagrodzenie członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, zgodnie z przesłanym wcześniej projektem.
W takcie przygotowywania do podpisu przez prowadzącego obrady dokumentów, w tym podjętej przez Radę uchwały w sprawie Programu, omyłkowo doszło do wydrukowania a następnie podpisania przez Wiceprzewodniczącego wersji Programu nie obejmującego jego trzech ostatnich stron. Taką też wersję pracownik Biura Rady po zakończeniu sesji przez niedopatrzenie przesłał organowi nadzoru w wersji papierowej.
Projekt Programu przesłany radnym w dniu 17.03.2021 r. zawierał się na 18 stronach formatu A4 natomiast przez omyłkę wydrukowano tylko 15 stron Programu i następnie został on podpisany na 15 stronie. Błąd ten, spowodowany brakiem papieru w drukarce, poprawiono poprzez wydrukowanie pełnej wersji Programu przyjętego na sesji oraz ponowne podpisanie przez Wiceprzewodniczącego Rady Gminy J., o czym Gmina poinformowała organ nadzoru pismem z 03.08.2021 r.
W ocenie WSA rzeczywista uchwała zawiera uregulowania dotyczące wynagradzania członków Komisji. Istotnie doszło do uchybienia poprzez przesłanie do organu nadzoru niepełnej wersji uchwały, jednak uchybienie to nie może mieć decydującego znaczenia przy ocenie czy uchwała narusza prawo.
Wada, która wystąpiła przy procedowaniu zaskarżonej uchwały nie należy do wad istotnych. Została przy tym usunięta, gdyż przewodniczący sesji Rady Gminy podpisał pełną wersję uchwały, zaś organ nadzoru także został o błędzie i jego sprostowaniu powiadomiony.
W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do podejmowania jakichkolwiek dodatkowych działań, gdyż sporna uchwała nie podlega publikacji. Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii stanowią uchwalane akty zaadresowania wewnętrznego, nie mają zatem waloru aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Przyjęcie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie jest zatem stanowieniem aktu prawa miejscowego, czyli źródła prawa powszechnie obowiązującego, wykonawczego do ustawy i wiążącego na zewnątrz, lecz aktu wewnętrznego, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu, wiążącego tylko w ramach struktury administracji i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania. Programy te stanowią jedynie akty kierownictwa wewnętrznego, dotyczące wyłącznie działalności organu, do którego zostały skierowane. Osoby, do których adresowana jest uchwała powiązane są wyłącznie więzami podległości z organem, który akt wydał, uchwała nie jest zatem kierowana do mieszkańców gminy. Program jest aktem prawnym wiążącym organ gminy i określającym sposoby działania gminy w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Sam fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących.
Określenie w Programie pewnych grup obywateli w sposób generalny, a mianowicie poprzez określenia: "mieszkańcy gminy", "dzieci", "młodzież", "nauczyciele", czy "sprzedawcy alkoholu" nie oznacza, że grupy te zostały ujęte jako adresaci postanowień uchwały. W treści uchwały i stanowiącego załącznik do niej Programu brak jest jakichkolwiek przepisów, które nakładałyby na ww. grupy podmiotów jakiekolwiek obowiązki lub nadawałyby im jakiekolwiek uprawnienia. Adresatem normy jest podmiot, któremu norma nakazuje lub zakazuje określone działanie. Podmioty pozostające poza strukturą administracyjną gminy nie stanowią zatem adresatów zaskarżonej uchwały.
Również ustalenie w zaskarżonej uchwale wynagrodzenia za pracę w Komisji w określonej wysokości dla przewodniczącego oraz członków Komisji nie stanowi normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, której zawarcie w zaskarżonej uchwale czyniłoby z niej akt prawa miejscowego.
II.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Mazowiecki kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając:
1. zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
a. art. 4¹ ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1119, z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Rada Gminy J. uchwaliła zgodny z prawem program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, skutkiem czego oddalono skargę zwykłą Wojewody Mazowieckiego w całości;
b. art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez ich zastosowanie w sprawie i uznanie, że wobec faktu, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie posiada waloru aktu prawa miejscowego, brak podstaw do podejmowania innych działań w stosunku do uchwały;
2. zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania w sposób mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 141 § 4 w zw. z art. 151, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w stanie faktycznym sprawy, że głosowanie nad projektem gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych obejmowało treść inną niż podpisana przez przewodniczącego rady gminy po głosowaniu, skutkiem czego w wyniku oddalenia skargi pozostawiono w obrocie prawnym dwa akty prawne o różnej treści.
Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W obu przypadkach wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
III.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, co daje podstawę do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
IV.
Chybiony jest przede wszystkim zarzut procesowy nr 2 lit. a), w którym strona kwestionuje, w kontekście sformułowanego naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a., przyjęcie przez WSA w ustalonym stanie faktycznym sprawy, że głosowanie nad projektem gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych obejmowało treść inną niż podpisana przez przewodniczącego rady gminy po głosowaniu. Zdaniem Wojewody, w wyniku tego działania pozostawiono w obrocie prawnym dwa akty prawne o różnej treści, co świadczy o istotnej wadzie, mającej skutkować nieważnością uchwały.
Powyższy zarzut wynika jednak z całkowicie błędnych założeń organu nadzoru, jakoby powstały dwie, odmienne w swej treści, wersje uchwały, przegłosowane następnie przez radę gminy.
Po pierwsze, należy podzielić argumentację WSA, czego Wojewoda nie kwestionuje, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega w związku z tym, dla swojej ważności, obowiązkowi promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akt ten jest więc podejmowany przez radę danej gminy, w drodze głosowania i w formie stosownej uchwały. To zatem rada gminy podejmuje ten akt, a nie jej przewodniczący (także wiceprzewodniczący), którego zadaniem - zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153) - jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (obowiązki formalnej organizacji sesji rady i dbania o jej prawidłowe funkcjonowanie). W wyniku podpisu złożonego pod podjętą uchwałą - dla podkreślenia - złożonego wyłącznie po to, aby następnie wójt/burmistrz/prezydent miasta mógł przekazać uchwalony dokument organowi nadzoru, w myśl obowiązku ustanowionego w art. 90 ust. 1 usg, nie jest kreowany żaden akt prawny (wewnętrzny ani zewnętrzny). Podpis ten (przewodniczącego rady, przekazującego uchwałę celem jej dalszego przesłania przez organ wykonawczy gminy organowi nadzoru), nie jest więc wymagany dla ważności uchwały, bowiem nie stanowi elementu procesu stanowienia gminnych aktów prawnych (wewnętrznych i zewnętrznych) i nie jest składany "w swoistej procedurze kontrasygnaty". Tam, gdzie ustawodawca wyraźnie zastrzega konieczność złożenia podpisu pod podjętą przez organ kolegialny uchwałą, wprost to reguluje w przepisach - por. art. 43 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Akty prawa miejscowego podpisuje niezwłocznie po ich uchwaleniu przewodniczący rady powiatu i kieruje do publikacji) czy art. 89 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Przewodniczący sejmiku województwa podpisuje akty prawa miejscowego, przyjęte przez sejmik województwa, niezwłocznie po ich uchwaleniu i kieruje je do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym).
Po drugie, w niniejszej sprawie Rada Gminy J. procedowała i głosowała, prawidłowy, tj. kompletny projekt uchwały. Wskazują na to niekwestionowane wyjaśnienia nadesłane wraz z odpowiedzią na skargę Wojewody. Jak słusznie więc zauważył Sąd pierwszej instancji, w sprawie przedstawiono niebudzący wątpliwości (Wojewoda nie podważył prawdziwości przesłanych dokumentów) projekt porządku obrad sesji Rady Gminy J., wyznaczonej na dzień 25 marca 2021 r. wraz z projektem spornej uchwały, które rozesłano radnym za pomocą poczty elektronicznej na tyle wcześnie, że nie ma wątpliwości co do tego, że zachowano możliwość realnego zapoznania się z projektem. Również przedłożony zapis audio-wideo przebiegu obrad Sesji Rady Gminy J. z 25 marca 2021 r., czy też protokół tej sesji potwierdzają pomocniczo, że procedowano całą uchwałę, a nie tylko 15. pierwszych stron jej załącznika, jak przyjął Wojewoda w skardze.
Co również istotne, w piśmie z 3 sierpnia 2021 r. nr S.0711.2.2021 wyjaśniono Wojewodzie powody zaistniałej pomyłki w realizacji obowiązków informowania organu nadzoru i przesłania mu niekompletnego dokumentu podjętej uchwały, naprawiając ten błąd. Taka procedura, w okolicznościach tej sprawy, nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pomimo udzielonych wyjaśnień, Wojewoda nie cofnął wniesionej na uchwałę skargi, a także zaskarżył wyrok WSA oddalający jego środek prawny, co jest działaniem generującym zbędny spór sądowy w błahej i oczywistej sprawie. Świadczy o tym również i to, że w otrzymanej, niekompletnej uchwale, znajdował się w spisie treści punkt dotyczący wynagradzania członków GKRPA (por. k. 9 akt sądowych). Powinno to zatem wywołać reakcję organu nadzoru, co najmniej w celu wyjaśnienia rozbieżności w treści przesłanego dokumentu.
Naczelny Sąd Administracyjny, wobec dokonanych, prawidłowych ustaleń faktycznych, nie ma wątpliwości, że Rada Gminy J. podjęła uchwałę, której tekst obejmował również kwestię wynagradzania członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.
Nie ma także mowy o tym, aby w niniejszej sprawie wprowadzono do obrotu prawnego dwie uchwały, jak błędnie wskazuje Wojewoda Mazowiecki. Rada Gminy procedowała i uchwaliła wyłącznie jedną uchwałę, której treść jest tożsama z projektem przesłanym wcześniej radnym przed posiedzeniem, na którym przegłosowali oni uchwałę.
V.
Bezzasadne są także zarzuty nr 1 lit. a) i b) skargi kasacyjnej.
W kontekście wyżej przytoczonych ustaleń i trafnie zrekonstruowanego stanu faktycznego sprawy, nie zachodzi wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 4¹ ust. 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Rada Gminy J. uchwaliła zgodny z prawem program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Podjęta na sesji z 25 marca 2021 r. uchwała reguluje m.in. kwestie wynagradzania członków GKRPA (pkt 10 str. 17 załącznika do uchwały), zatem realizuje obowiązek wskazany w powoływanym przez Wojewodę art. 4¹ ust. 5 ustawy. Omawiany zarzut ma więc wtórne znaczenie względem zarzutu nieprawidłowych ustaleń faktycznych.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez ich zastosowanie w sprawie i uznanie, że wobec faktu, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie posiada waloru aktu prawa miejscowego, brak podstaw do podejmowania innych działań w stosunku do uchwały.
Po pierwsze, gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w istocie nie jest aktem prawa miejscowego, zatem stanowisko WSA jest w pełni trafne. Akt ten zostaje zatem podjęty z chwilą, gdy przegłosują go radni, a nie kiedy podpisze go przewodniczący rady gminy lub wiceprzewodniczący, o czym była mowa wyżej. Po przyjęciu takiej uchwały rozpoczyna się dalszy etap, związany z obligatoryjnym powiadomieniem organu nadzoru o treści podjętego aktu. To właśnie na tym etapie doszło do formalnego naruszenia ze strony wiceprzewodniczącego rady gminy, pełniącego rolę obsługową względem wskazanego organu uchwałodawczego, bowiem przesłał on dalej uchwałę o niepełnej treści. Błąd ten, jakkolwiek nie powinien był się zdarzyć, to jednak wystąpił, ale z całą pewnością, w tych okolicznościach faktycznych i uwarunkowaniach prawnych, nie miał wpływu na ważność podjętej uchwały.
Po drugie, użyte przez Sąd pierwszej instancji sformułowanie ze str. 5 uzasadnienia (k. 53 akt sądowych), że "W ocenie Sądu brak jest więc podstaw do podejmowania jakichkolwiek dodatkowych działań, gdyż uchwała ta nie podlega publikacji" nie oznacza, że WSA uchylił się od oceny meritum sprawy, a już zwłaszcza dlatego, że uznał, że sporna uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zacytowane zdanie należy odczytywać łącznie ze zdaniem ostatnim poprzedzającego akapitu, z którego wynika, że wada, która wystąpiła przy procedowaniu zaskarżonej uchwały (przesłanie organowi nadzoru niekompletnej uchwały, pomimo podjęcia jej przez radę w prawidłowy sposób), nie należy do wad powodujących nieważność uchwały z uwagi na jej sprzeczność z prawem. WSA podkreślił, że skoro wskazana wada została usunięta, przewodniczący sesji Rady Gminy podpisał pełną wersję uchwały, a organ nadzoru został o błędzie i jego sprostowaniu powiadomiony, to nie ma podstaw do podejmowania żadnych dalszych działań.
W powyższej sytuacji, uznając zarzuty za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.