II GSK 60/05

II GSK 60/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /przewodniczący/
Jacek Chlebny
Małgorzata Korycińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Małgorzata Korycińska (spr.), Protokolant Tomasz Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Ruda Śląska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2004 r., sygn. akt I SA/Ka 2195/03 w sprawie ze skargi Miasta Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 2 września 2003 r., Nr 103/XXV/2003 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy w sprawie przeniesień wydatków budżetowych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach 2. zasądza na rzecz Miasta Ruda Śląska od Regionalnej Izby Obrachunkowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Miasta Ruda Śląska na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 2 września 2003 r. nr 103/XXV/2003 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy w sprawie przeniesień wydatków budżetowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach stwierdziło nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Rudy Śląska Nr 57/BF/03 z dnia 30 lipca 2003 roku w sprawie dokonania przeniesień wydatków budżetowych między paragrafami w ramach budżetu miasta na prawach powiatu na 2003 r. Powodem stwierdzenia nieważności wspomnianej uchwały było przekazanie dotacji w kwocie 73.300 złotych na zakup i ułożenie trawnika oraz zakup systemu nawadniającego na remontowane boisko główne GKS "Urania", co stanowiło zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach naruszenie art. 118 ust. 1, art. 111 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Organ nadzoru uznał bowiem, że jednostka samorządu terytorialnego może w trybie art. 118 ustawy o finansach publicznych zlecić wykonanie zadania własnego, o którym stanowi art. 7 ust.1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym czyli z zakresu kultury fizycznej, natomiast w przypadku terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych nakłady na nie są możliwe tylko wtedy, gdy są tereny i urządzenia komunalne. Jednostka samorządu terytorialnego może więc ponosić nakłady na mienie własne, a na mienie pozostałe tylko wtedy, gdy przepis szczególny upoważnia ją do ponoszenia takich wydatków. Takie stanowisko organ nadzoru wyprowadził z treści art. 111 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznanej przez wojewódzki sąd administracyjny w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1271/, Miasto Ruda Śląska wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wywodząc, iż art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymienia szereg spraw obejmujących zadania własne gminy z tym, że ustawodawca rozróżnia tutaj zadania, które koncentrują się wyłącznie na mieniu komunalnym oraz zadania, które nie wiążą się expressis verbis z mieniem komunalnym. Zdaniem skarżącego zadania przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 10 tej ustawy są zadaniami gminy, a tym samym przeznaczając środki dotacyjne na przedmiotowy obiekt sportowy Prezydent Miasta nie naruszył prawa, a tylko takie naruszenie może skutkować stwierdzeniem nieważności zarządzenia.
Uznając skargę za niezasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach poddał analizie treść zarządzenia Prezydenta Miasta Ruda Śląska, które zostało zakwestionowane zaskarżonym, rozstrzygnięciem nadzorczym. Wynikało z niego, że dokonano zmiany w budżecie polegającej na przeniesieniu wydatku z § 4300 – Zakup usług pozostałych do § 2580 – dotacja podmiotowa z budżetu dla jednostki nie zaliczanej do sektora finansów publicznych tj. klubu GKS "Urania" w Rudzie Śląskiej. Zdaniem Sądu, prawną ocenę zarządzenia należało zatem dokonywać na płaszczyźnie art. 118 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do tego przepisu, podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki (ust. 1). Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Dlatego też, jak wywodził Sąd, udzielenie dotacji jaka była przedmiotem zarządzenia Prezydenta Miasta Ruda Śląska winno poprzedzać przeprowadzenie procedury określonej w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W niniejszej sprawie niedopuszczalne było dokonanie zmiany budżetu gdyż była ona uzależniona od uprzedniego wyłonienia w trybie rozdziału 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie podmiotu, któremu zostałoby powierzone wykonanie realizacji określonego zadania publicznego.
Od tego wyroku Miasto Ruda Śląska wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, w której zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na:
1/ niewłaściwym zastosowaniu art. 11-19 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.),
2/ błędnej interpretacji a właściwie pominięciu art. 1 i art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 874 z późn. zm.).
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi jak i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wojewódzki sąd administracyjny dopuścił do obrotu prawnego przepisy, które ani w chwili wydania zarządzenia przez organ gminy ani też w chwili wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w ogóle nie obowiązywały, gdyż miały wejść w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2004 r., a późniejsza zmiana przepisów wprowadzających obligatoryjność wejścia w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, przesunęła w tym zakresie aż do dnia 1 czerwca 2004 r.
Na rozprawie pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej prezentując pogląd, iż orzeczenie Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W sprawie pozostaje bezsporne, iż Sąd I instancji kontrolował zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 2 września 2003 r., a odnoszące się do zarządzenia organu gminy z dnia 30 lipca 2003 r. W obydwu tych datach art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz. U. z 2003 r. Nr 15 , poz. 148 ze zm./, zwanej dalej ustawą o finansach publicznych pozwalał na udzielania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Stosownie do ust. 2 tego przepisu zlecenie zadań i udzielenie dotacji następowało na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust.1, a z kolei ust. 3 komentowanego przepisu stanowił, iż tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczenia oraz sposób kontroli wykonania zleconego zadania określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zapewniając jawność postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.
Z dniem 1 stycznia 2004 r. treść ust. 2 art. 118 ustawy o finansach publicznych została zmieniona przez art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 marca 2003 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie /Dz. U. Nr 96 , poz. 874/. W myśl tej nowej regulacji prawnej zlecenie zadań i udzielanie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań publicznych niż określone w tej ustawie:
1/ zlecenie zadań i udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1,
2/ tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczenia oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Z tą samą datą uchylono ust 3 art. 118 ustawy o finansach publicznych /art. 17 pkt. 2 lit. b Przepisów wprowadzających ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie/.
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie weszła w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia /29 czerwca 2003 r./ z wyjątkiem m.in. jej art. 17, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., a to stosownie do brzmienia art. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Z przytoczonych unormowań prawnych wynika zatem, iż jakkolwiek w dniu podjęcia zarządzenia przez Prezydenta Miasta Ruda Śląska /30 lipca 2003 r./ obowiązywała już ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to art. 118 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych miał dotychczasowe brzmienie, gdyż zmiana jego treści weszła w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2004 r. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, iż istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym wkroczenie organu nadzorczego w trybie wskazanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym było zaniechanie przeprowadzenie procedury określonej w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Dalej Sąd wywodził, iż dopóki nie zostanie wyłoniony w trybie rozdziału 2 tej ustawy podmiot, któremu zostanie powierzone wykonanie realizacji określonego zadania publicznego, nie jest dopuszczalne dokonanie takiej zmiany budżetu, jaka była przedmiotem rzeczonego zarządzenia.
Przywołany przez Sąd I instancji rozdział II ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w przepisach od art. 11 do art. 19 normuje prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych. W stanie faktycznym istniejącym w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie przepisy te nie miały zastosowania, stąd też usprawiedliwiony jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 11 do art. 19 omawianej ustawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.
Nie do odparcia pozostaje także zarzut niezastosowania /pominięcia/ art. 1 ustawy wprowadzającej ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
Nie mają przy tym znaczenia dla wyniku postępowania kasacyjnego dalsze zmiany przepisów wprowadzających komentowaną ustawę, stąd zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 lit. a tej ustawy jest zbędny. Natomiast na pewno istotne znaczenie dla wyniku wpierw postępowania nadzorczego, a następnie sądowoadministracyjnego będzie miało to, czy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podjął uchwalę opartą o art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, do której nawiązuje art. 23 ust. 1 lit. a przepisów wprowadzających. W aktach brak jest takiej uchwały, a Sąd I instancji nie odniósł się do tego zagadnienia co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./.
Uznając skargę kasacyjną za opartą na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 3 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm./.