II GSK 594/22

II GSK 594/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
III SA/Gl 611/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-12-14
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22, art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 195
art. 27
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 611/21 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 26 marca 2021 r. nr NS-HKiŚ.906.3.2021 w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rybniku z dnia 30 stycznia 2021 r., nr ONS-HKiŚ.432.19.2021; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz M.K. 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rybniku (dalej: organ I instancji, PPIS) decyzją z dnia 30 stycznia 2021 r., działając na podstawie art. 104, 107 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 27 ust. 2 w zw. z art. 12 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195; dalej: u.p.i.s.), nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie pod nazwą "F." przy ul. W. w R. prowadzonej przez M.K. (dalej: skarżący), na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, tj. do dnia 14 lutego 2021 r. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: organ odwoławczy, PWIS) decyzją z dnia 26 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., o sygn. akt III SA/Gl 611/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M.K.
Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie organ przyjął jako uzasadniające stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych niestosowanie przez skarżącego zasad reżimu sanitarnego w zamkniętym pomieszczeniu, w którym ponad 200 osób, w większości bez osłony ust i nosa brało udział w zabawie tanecznej w warunkach łatwo i szybko rozprzestrzeniającej się epidemii, tj. w okolicznościach wskazujących na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Ustalenia faktyczne zostały oparte na ustaleniach policji, z uwagi na to że upoważnieni pracownicy organu nie zdołali przeprowadzić kontroli wobec sprzeciwu skarżącego, który uniemożliwił im wejście i dostęp do lokalu. Sąd wskazał, że warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 u.p.i.s. stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji jest nie tylko naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych (zabawa taneczna, brak maseczek ochronnych, duże skupisko ludzi w warunkach epidemii i wymagań o charakterze normatywnym), ale także wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. W ocenie Sądu wykładnia i zastosowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisu art. 27 ust. 2 u.p.i.s. znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, z którego wynika prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy i niebudząca wątpliwości jego subsumcja.
III.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, zgodnie z żądaniem skarżącego sformułowanym w treści skargi z dnia 28 kwietnia 2021 r., tj.:
a) o stwierdzenie nieważności decyzji Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 marca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rybniku z dnia 30 stycznia 2021 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub stwierdzenie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i umorzenie postępowania w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a.
b) na wypadek nieuwzględnienia wniosku z punktu a – o uchylenie decyzji Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 marca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rybniku z dnia 30 stycznia 2021 r.
Ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 u.p.i.s. poprzez oddalenie skargi przez WSA wskutek niedostrzeżenia naruszeń poczynionych przez organ II instancji, tj. utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji pomimo wydania przez organ I instancji decyzji "zakazującej działalności w obiekcie F." w oparciu o art. 27 ust. 2 u.p.i.s., podczas gdy przepis ten nie może być podstawą do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności, zwłaszcza w sytuacji gdy nie określono jakiego rodzaju działalność jest zakazana, a w oparciu o powyższy przepis możliwe jedynie unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań, a w konsekwencji brak skonkretyzowania obowiązku nałożonego na stronę;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. w zw. z art. 27 ust. 1 u.p.i.s. poprzez oddalenie skargi przez WSA wskutek niedostrzeżenia naruszeń poczynionych przez organ II instancji, tj. utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji pomimo wydania przez organ I instancji decyzji naruszającej zasadę legalizmu i nieokreślenie przez organ przepisów konkretyzujących "wymagania higieniczne i zdrowotne" w rozumieniu art. 27 ust. 1 u.p.i.s., które naruszyć miał skarżący podczas gdy wymogi te muszą wynikać z przepisów prawa, a art. 27 ust. 1 u.p.i.s. nie stanowi samoistnej podstawy do ich określenia;
3) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 46a, 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej: u.z.z.z.ch.) w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 w zw. z § 27 ust. 1 pkt 2 lit. d i § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu na dzień 30 stycznia 2021 r. poprzez oddalenie skargi przez WSA wskutek niedostrzeżenia naruszeń poczynionych przez organ II instancji, tj. utrzymania w mocy decyzji organu I instancji decyzji pomimo przyjęcia w uzasadnieniu decyzji, że naruszenie "wymagań higienicznych i zdrowotnych" polegało na nieprzestrzeganiu obostrzeń obowiązujących dnia 30.01.2021 na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – pomimo że obostrzenia te zostały wprowadzone niezgodnie z polskim porządkiem prawnym konstytucyjnym i jako takie nie mogą wiązać jej adresata;
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. art. 20 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 636) poprzez oddalenie skargi przez WSA wskutek niedostrzeżenia naruszeń poczynionych przez organ II instancji, tj. utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w której za podstawę ustaleń przyjęto dokument, który nie mógł stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a. (notatkę KMP w R. z dnia 30.01.2021 r.)
IV.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się usprawiedliwione.
Wstępnie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Wniesiona w niniejszej sprawie przez M.K. skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach których skarżący sformułował cztery zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiot tych zarzutów pozostaje w ścisłym związku, koncentrując ich istotę na kwestii błędnego, zdaniem skarżącego, przyjęcia przez Sąd I instancji prawidłowości wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji w oparciu o wadliwą interpretację art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.p.i.s. m.in. w zakresie braku wskazania przepisów konkretyzujących "wymagania higieniczne i zdrowotne", a także w świetle niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę wprowadzenia obostrzeń nałożonych na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy oraz komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych, uzasadniają łączne ich rozpatrzenie.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 322/22; 22 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 95/22; 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 837/22; 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 936/22, te i kolejne przywołane orzeczenie dostępne są na stronie internetowej CBOSA). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 marca 2021 r. uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rybniku nakazująca skarżącemu zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie pod nazwą "F." w R. prowadzonym przez skarżącego, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, tj. do dnia 14 lutego 2021 r., są zgodne z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej przez skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko Sądu nie jest prawidłowe, a zasadne były podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do tego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie istniały postawy do nakazania skarżącemu zaprzestania opisanej działalności.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja nakazująca zaprzestanie działalności została wydana na podstawie art. 27 u.p.i.s., który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2).
Jak wynika z przytoczonego przepisu, warunkiem wydania nakazu zaprzestania działalności na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jest wcześniejsze stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to wymagania muszą znaleźć odzwierciedlenie w stosownych przepisach.
Wobec treści przytoczonych regulacji, w szczególności wobec jednoznacznego odesłania w art. 27 ust. 2 u.p.i.s. do naruszenia wymagań, o których mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy, nie powinno ulegać wątpliwosci, że możliwość wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 - w tym m.in. nakazującej unieruchomienie zakładu pracy - wymaga spełnienia dwóch przesłanek, a to naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to naruszenie dodatkowo spowodowało zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Ustawa natomiast nie dookreśla wymagań sanitarnych i zdrowotnych, o których mowa w art. 27 ust. 1 u.p.i.s.
Niewątpliwie jednak, pod wskazanym wyżej pojęciem wymagań należy rozumieć warunek czy zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, czy też nałożenie na kogoś jakiegoś obowiązku. Wprowadzenie wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego typu warunków czy obowiązków bezsprzecznie stanowi ograniczenie tej działalności. Należy mieć zatem na względzie, że w świetle art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Już z tych względów opowiedzieć należy się za poglądem, że wymagania higieniczne i zdrowotne - wcześniejsze stwierdzenie naruszenia których jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. - muszą być określone stosownymi przepisami prawa (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 322/22). Art. 27 ust. 2 u.p.i.s. sankcjonuje zatem - wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy inspekcji sanitarnej - naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych prawem.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się stwierdzenia, iż "podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 27 ust. 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (...) Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania przewidzianych w nim czynności lub wprowadzenia ograniczeń. (...) Podstawą zaskarżonej decyzji nie były wbrew postawionym zarzutom przepisy § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., zatem w przedmiotowej sprawie nie doszło do ich naruszenia i tym samym do naruszenia wskazanych przepisów ustawy zasadniczej.".
Należy jednak w tym zakresie stwierdzić zasadność zarzutu sformułowanego w pkt 3 petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej, iż w istocie w zaskarżonej decyzji organu inspekcji sanitarnej przyjęto, że naruszenie "wymagań higienicznych i zdrowotnych" polegało na nieprzestrzeganiu obostrzeń obowiązujących na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, pomimo, że obostrzenia te zostały wprowadzone niezgodnie z polskim porządkiem prawnym konstytucyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący słusznie wskazuje, że "w stanie faktycznym niniejszej sprawy (co wynika zarówno z protokołu kontroli, jak i z treści uzasadnienia) ocenie pracowników Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w Rybniku podlegała realizacja obostrzeń nałożonych na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wraz z kolejno wprowadzanymi zmianami, a zarazem aktu prawa niższego rzędu.".
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wolność działalności gospodarczej zagwarantowana jest wprost postanowieniami Konstytucji RP. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie - w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00).
Zasada wolności działalności gospodarczej, obejmuje zespół norm konstytucyjnych, które wyznaczają zakazy arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych. Prowadzenie działalności gospodarczej ma być wolne od nieuzasadnionej ingerencji władz publicznych. Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).
Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.
Co do ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii istnieje już ustalona i jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której ograniczenie wolności działalności gospodarczej w tych rozporządzeniach narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się nie w ustawie, a w rozporządzeniu (por. np. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21; 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone we wskazanych wyrokach, że udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji RP, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie dopuszczają żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy.
Skład orzekający nie kwestionuje przytaczanych przez organy oraz Sąd I instancji poglądów, że "ratio legis regulacji zawartej w art. 27 u.p.i.s. jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń.". Zasadne są też tezy, że art. 27 ust. 2 powołanej ustawy jest przepisem szczególnym, który wyposaża organy inspekcji sanitarnej w uprawnienia do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania i stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia. Nie zmienia to jednak wynikającej z przepisu zasady, że samodzielne ustalanie przez organ istnienia zagrożenia życia i zdrowia ludzi dotyczy zagrożenia spowodowanego naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że w dacie kontroli przeprowadzonej w lokalu należącym do skarżącego, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że prowadzenie działalności gospodarczej w obiekcie pod nazwą "F." w R. polegającej na zorganizowaniu zabawy tanecznej stanowi naruszenie określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.p.i.s.
Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było wystarczającej (zgodnej z przepisami Konstytucji RP) podstawy prawnej, pozwalającej na uznanie istnienia określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie sankcjonuje art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., to nieprawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, że istniały podstawy do wydania decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności na podstawie art. 27 ust. 2 tej ustawy.
Z podanych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1, 2 i 3 rozpatrywanej skargi kasacyjnej zostały uznane za zasadne.
W odniesieniu natomiast do zarzutu sformułowanego w pkt 4 skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżący stwierdza, iż organ w niniejszej sprawie błędnie przyjął za podstawę ustaleń "dokument, który nie mógł stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a. (notatkę KMP w R. z 30.07.2021 r.)", należy stwierdzić, iż jest on nieuzasadniony. Zgodnie z art. 75 k.p.a., "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny." Przepis powyższy wskazuje, że katalog dopuszczalnych dowodów w postępowaniu administracyjnym nie jest zamknięty. Notatka sporządzana w trakcie pełnienia służby przez funkcjonariuszy Policji na potrzeby prowadzenia sprawy o wykroczenie może stanowić dowód w postępowaniu prowadzonym przez organy Inspekcji Sanitarnej.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).