II GSK 590/25

II GSK 590/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 152/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-10-15
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 133 §1.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 236
art.59.
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 152/24 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2023 r. nr 30/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu od czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. Ł. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., oddalił skargę W. Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2023 r., w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu od czynności kontrolnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 16 października 2023 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle nad Notecią udali się do magazynu przy ul. W. [...] w S., należącego do skarżącego celem przeprowadzenia kontroli sanitarnej. Po wejściu do pierwszego pomieszczenia magazynu pracownicy zostali wyproszeni przez właściciela, pomimo okazania legitymacji służbowych oraz upoważnienia do kontroli. Pracownicy ponownie udali się do magazynu z przedstawicielem Policji, jednak nie zostali wpuszczeni do obiektu. Protokół z czynności kontrolnych został sporządzony w siedzibie organu.
W dniu 19 października 2023 r. do organu wpłynął sprzeciw pełnomocnika skarżącego z dnia 16 października 2023 r. na działania organu.
Decyzją z dnia 20 października 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nakle nad Notecią umorzył postępowanie wszczęte na skutek wniesionego przez skarżącego sprzeciwu. Organ, mając na uwadze że sprzeciw można wnieść tylko w czasie trwania postępowania kontrolnego, gdyż tylko wtedy można odstąpić od czynności kontrolnych, uznał że postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych, które rozpoczęto w dniu 17 października 2023 r. i zakończono w tym samym dniu, co udokumentowano w protokole kontroli sprawdzającej [...] z dnia 17 października 2023 r., stało się bezprzedmiotowe.
Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 221, dalej: u.p.p.) gdyż kontrolujący wykonali czynności kontrolne, podjęli również próbę wręczenia upoważnienia, jednak zostali zmuszeni do opuszczenia terenu zakładu i sporządzenia protokołu z czynności kontrolnych w siedzibie organu. Zdaniem organu nie doszło również do naruszenia art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 u.p.p. wskazując, że kontrola z uwagi na utrudnianie jej przez przedsiębiorcę przeprowadzona została w dalszej części w siedzibie organu, gdyż przedstawiciele organu zostali zmuszeni do opuszczenia terenu zakładu i nie mieli możliwości prowadzenia dalszej kontroli w obecności przedsiębiorcy. Odnośnie braku dokonania wpisu o kontroli w książce kontroli, organ wskazał, że wynikało to z nieudostępnienia książki, co zostało odnotowane w protokole kontroli.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że art. 59 ust. 7 u.p.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum, może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej, prowadzonej przez przedsiębiorcę, który złożył sprzeciw w trybie art. 59 ust. 1 u.p.p. Tylko w takim przypadku można bowiem orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź o kontynuowaniu tych czynności. W sytuacji zatem, gdy sprzeciw wpływa do organu kontroli już po zakończeniu czynności kontrolnych, brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, o którym organ może rozstrzygnąć na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.p. - trwających czynności kontrolnych. Sąd podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W sprawie żądanie wszczęcia postępowania w formie sprzeciwu zostało doręczone organowi I instancji w dniu 19 października 2023 r., natomiast kontrola zakończyła się w dniu 16 października 2023 r. o godz. 12:40.
Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że skoro sprzeciw wniesiony na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.p. wniesiony został już po zakończeniu kontroli, to tym samym zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a..
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
W. Ł., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku rozstrzygnięcia zarzutów skarżącego podniesionych w skardze;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji naruszenia:
a) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 59 u.p.p. poprzez umorzenie postępowania, mimo wniesienia przez kontrolującego sprzeciwu (data stempla pocztowego) – w czasie trwania kontroli (vide upoważnienie do kontroli);
b) art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a. poprzez pominięcie, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; podczas gdy skarżący złożył sprzeciw w terminie ustawowym za pośrednictwem poczty polskiej;
wyrażających się w przyjęciu niezasadnego rozstrzygnięcia, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem;
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonych decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z ich uzasadnieniem nie podważają prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji i dokonanej w jego ramach kontroli wydanych w sprawie decyzji organów inspekcji sanitarnej.
Wskazania na wstępie wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przepis ten określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Powołana regulacja ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1584/24).
Oceniając wyrok Sądu I instancji przez pryzmat powołanych wymogów stwierdzić należy, że nie jest on wadliwy tak pod względem konstrukcji jego wywodów jak i logiki oraz spójności pomieszczonej w uzasadnieniu argumentacji i wywodów ległych u podstaw oceny zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2023 r.
Za naruszenie wymogu stawianego omawianym przepisem nie można uznać podnoszonej w rozpoznawanym zarzucie okoliczności nie odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich sformułowanych przez stronę w skardze zarzutów. Wskazania bowiem wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przewidziana tym przepisem zasada oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji, było rozstrzygnięcia organu umarzające postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu od czynności kontrolnych. Badał on zatem w ramach granic spawy, o których mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., czy w spawie administracyjnej zasadnym lub niezasadnym była decyzja organów o umorzeniu postępowania wszczętego wskutek wniesionego przez stronę sprzeciwu od czynności kontrolnych. Innymi słowy kontrola rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej sprowadzała się do badania jego legalności dotyczącego kwestii formalnej, jaką było umorzenie postępowania wywołanego sprzeciwem od czynności kontrolnych.
Analiza motywów merytorycznych wyroku nie wskazuje aby Sąd I instancji naruszył wymóg z art. 133 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji aby dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej, mając na uwadze ich komplementarny charakter, który w swojej istocie zmierza do podważenia zasadności umorzenia postępowania w sprawie wniesionego przez stronę sprzeciwu od czynności kontrolnych przeprowadzonych w sprawie, zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie.
Materialno-prawną oś istoty problemu rysującego się na tle omawianych zarzutów skargi kasacyjnej jest przepis art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców, który przewiduje prawo przedsiębiorcy do wniesienia sprzeciwu od czynności kontrolnych oraz określa procedurę związaną z wniesieniem rzeczonego sprzeciwu.
W ustępie 1 powołanej regulacji określono, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Zgodnie z ust. 3 sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Wnosi się go, stosownie do zapisu z ust. 4, w terminie trzech dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie zaś z ust. 5 wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie: 1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu; 2) biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem.
Jak wynika z treści powołanego ust. 1 art. 59 u.p.p. prawo przedsiębiorcy do wniesienia sprzeciwu aktualizuje się z chwilą podjęcia czynności kontrolnych i dezaktualizuje się z chwilą ich zakończenia. Innymi słowy uprawnienie do wniesienia sprzeciwu, jako instytucja ściśle powiązana z czynnościami kontrolnymi, jakie dany organ może przedsiębrać w stosunku do przedsiębiorcy, materializuje się od momentu skutecznego podjęcia przez organ (upoważnionych pracowników) czynności kontrolnych i trwa do chwili ich zakończenia, a więc do momentu gdy czynności kontrolne zostaną faktycznie zakończone.
W niniejszej sprawie, czego strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, a co wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, upoważnieni pracownicy organu I instancji rozpoczęli kontrolę w dniu 16 października 2023 r. i w tym samym dniu kontrola ta została zakończona. Jak bowiem wynika z protokołu kontroli nr NHŻ-5/2023/AJ oraz sporządzonej notatki służbowej kontrolę tą z uwagi na podejmowane przez skarżącego czynności oraz konieczność prowadzenia czynności kontrolnych przy udziale osoby powołanej na świadka – funkcjonariusza Policji, czynności kontrolne w magazynie w S. prowadzono w przedziałach czasowych od godz. 10:07 do 10:08 i od 10:17 do 10:19, zaś o czasie od godz. 10:50 do 12:40 prowadzone przez pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle nad Notecią prowadzone były poza wymienionym magazynem i związane były z opracowywaniem protokołu z kontroli.
Taki stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że kontrola rozpoczęła się i zakończyła w dniu 16 października 2023 r. W tym zatem dniu, od momentu podjęcia przez pracowników czynności kontrolnych przysługiwało skarżącemu prawo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.p. Uprawnienie to wygasało zaś we wskazanej dacie, kiedy to zakończono kontrolę.
Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy sprzeciw skarżącego wpłynął do organu w dniu 19 października 2023 r., a w więc jak słusznie stwierdził organ i zaaprobował Sąd I instancji, już po zakończeniu kontroli, co w konsekwencji czyniło tenże sprzeciw nieskutecznym
Wskazania wymaga, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców co do zasady ma być przeprowadzana na zasadach określonych w ustawie Prawo przedsiębiorców, a dopiero w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się w odniesieniu do kontroli przepisy ustaw szczególnych. Organy kontroli mają bezwzględny obowiązek stosowania przepisów rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców (art. 45-65), z których wynikają określone standardy kontrolowania, a w dalszej kolejności - przepisów ustaw szczególnych. Stosowanie tych ostatnich jest dopuszczalne w zakresie nieuregulowanym w przepisach powołanego rozdziału, przy zastosowaniu licznych wyłączeń wynikających już z samego rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 2030/22).
Regulacja zawarta w art. 59 ust. 3 u.p.p., jasno wskazuje, że sprzeciw wnosi się na piśmie do organu, którego czynności sprzeciw dotyczy. Ponadto po stronie kontrolowanego przedsiębiorcy istnieje wymóg pisemnego zawiadomienia kontrolującego o wniesieniu sprzeciwu.
Zestawienie zapisów art. 59 ust. 1 i 3 u.p.p. wskazuje, że wniesienie sprzeciwu jest skuteczne jeśli dokonane ono zostanie do organu prowadzącego kontrolę w czasie gdy istnieje (funkcjonuje) prawo do posłużenia się tą instytucją. Jak już wskazano uprawnienie wniesienia przez skarżącego do wniesienia sprzeciwu zaistniało i wygasło w dniu 16 października 2023 r., tym samym wpłynięcie spornego sprzeciwu do organu w dniu 19 października 2023 r., czy przyjmując datę jego nadania w placówce pocztowej w dniu 17 października 2023 r., było czynnością nieskuteczną albowiem spóźnioną wobec przesłanki warunkującej wniesienie sprzeciwu od czynności kontrolnych określonej w ust. 1 powołanego art. 59 u.p.p.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach jak w punkcie 2 sentencji, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).