II GSK 590/20

II GSK 590/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marek Leszczyński /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Gl 754/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2019-11-20
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 58
art. 74 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2012 poz 1155
art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 13 ust. 1 lit. h
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 754/19 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 maja 2019 r. nr BP.501.594.2019.1278.KA12.3382 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 754/19, po rozpoznaniu skargi A. G. (dalej: skarżący, strona), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy) z dnia 22 maja 2019 r., nr BP.501.594.2019.1278.KA12.3382, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Podczas kontroli drogowej 28 stycznia 2019 r., na drodze DK1 w S., zestawu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...] o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w wymagany tachograf posiadający świadectwo homologacji typu. Pojazdem kierował T. K., a krajowy transport drogowy rzeczy wykonywano na podstawie licencji nr 0098800 w imieniu i na rzecz A. G..
Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego 19 marca 2019 r. wydał decyzję nr WITD.DL0152.xn0443/2/19 o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za naruszenie stwierdzone w toku kontroli.
Po rozpoznaniu odwołania, GITD decyzją z dnia 22 maja 2019 r., nr BP.501.594.2019.1278.KA12.3382, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ ten wyjaśnił m.in., że w toku kontroli drogowej ustalono, że w pojeździe zainstalowany był tachograf marki Siemens VDO Automotive AG typ 1324.713015230303 o nr 01256119 (tachograf analogowy), a zgodnie z zapisami w dowodzie rejestracyjnym kontrolowanego pojazdu został on po raz pierwszy zarejestrowany 14 września 2006 r. W związku z art. 2 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) z 24 września 1998 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz dyrektywę 88/599/EWG dotyczącą stosowania rozporządzeń (EWG) nr 3820/85 i (EWG) nr 3821/85 oraz w zw. z art. 27 i 29 rozporządzenia nr 561/2006 w kontrolowanym pojeździe powinien być zainstalowany tachograf zgodny z wymaganiami zawartymi w załączniku lB do rozporządzenia nr 3821/85, tj. tachograf cyfrowy. Konsekwencją braku tachografu cyfrowego jest konieczność zastosowania lp. 6.1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w wymagany tachograf posiadający świadectwo homologacji typu karą pieniężną w wysokości 10.000 zł.
Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów odwołania i stwierdził, że są one niezasadne. W jego ocenie w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006. Przewóz może bowiem zostać wyłączony z obowiązywania przepisów art. 5-9 powyższego rozporządzenia pod warunkiem, że będzie wykonywany bezpośrednio w związku z utrzymaniem dróg. Cały zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz wyjaśnienia strony wskazywały, że przewożony ładunek trafił do Z. w K., lecz nie było to bezpośrednio związane z utrzymaniem drogi. Zaopatrzenie przedsiębiorstwa zajmującego się utrzymywaniem drogi nie stanowi z całą pewnością podstawy do zastosowania wyłączenia z art. 13 rozporządzenia nr 561/2006. Ponadto kierowca regularnie stosował wykresówki i okazał je w czasie kontroli. Strona w czasie postępowania nie przedstawiła żadnych dokumentów, że w innych dniach kierowca nie miał obowiązku rejestrowania czasu pracy.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na przedsiębiorcy.
Skargę na powyższą decyzję wniósł A. G., w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 11, 75, 77 § 1 i 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 h w zw. z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Jego zdaniem organy nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego oraz nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zaniechały wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi. Niezasadnie też przyjęły, że względem strony brak było podstaw do zwolnienia z obowiązku wyposażenia pojazdu w tachograf cyfrowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 754/19, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył i omówił przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie. Jego zdaniem podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o transporcie drogowym, rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L 102 z 11 kwietnia 2006 (dalej: rozporządzenie nr 561/2006), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tj. Dz.U.UE.L 2014.60.1 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 165/2014).
Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Stosownie do art. 92a ust. 6 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że konieczność wyposażenia pojazdu w tachograf zgodny z powołanymi przez organ przepisami prawa nie budzi wątpliwości, co nie zwalniało organu od weryfikacji tej kwestii w oparciu o powołane przepisy rozporządzenia nr 561/2006 określające możliwe odstępstwa od generalnych reguł.
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że za wykonywanie przewozu pojazdem bez wskazanego wyposażenia organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (lp. 6.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) w sytuacji, gdy skarżący twierdzi, że z uwagi na rodzaj przewożonego ładunku (kruszywo do utrzymania zimowego dróg) i specjalistyczną funkcję pojazdu podlegał on wyłączeniu od obowiązku tego wyposażenia stosownie do dyspozycji art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Według skarżącego organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że przewóz nie był związany z zimowym utrzymaniem dróg, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania.
Zdaniem Sądu I instancji art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wymienia w kontekście wyłączenia z art. 5-9 rozporządzenia przewozy wykonywane bezpośrednio w związku z utrzymaniem dróg. Osią sporu w tej sprawie była zaś ocena czy pojazd skarżącego, zatrzymany do kontroli 28 stycznia 2019 r., odpowiadał wymogowi tego przepisu, to jest czy przewóz wykonywany był w związku z utrzymaniem dróg. Rozstrzygnięcie tej kwestii organ oparł na przedłożonym mu podczas kontroli dokumencie WZ transportu kruszywa grubego z G. S.A. w S.. Jednocześnie organ uznał, że przedłożony przez stronę dokument WZ wskazujący jako odbiorcę kruszywa Z. w K., a sporządzony już po kontroli (godz. 12.45), nie ma wpływu na ostateczne stanowisko organu ujawnione w zaskarżonej decyzji. Tymczasem skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze konsekwentnie podnosił, że organ uchylił się od ustalenia u odbiorcy kruszywa jego przeznaczenia, co prowadziłoby do odmiennej oceny stanu faktycznego. Z oświadczenia skarżącego wynikało natomiast, że kruszywo było bezpośrednio z pojazdu użyte do zasypania nierówności w powierzchni drogi. Twierdzenia w tym zakresie nie zostały w jakiejkolwiek formie zweryfikowane przez organ.
W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zostały wyczerpująco zbadane istotne w sprawie okoliczności, nie przeprowadzono w tym celu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W świetle argumentacji skarżącego, przedstawionych dowodów i okoliczności, zachodziła konieczność ich weryfikacji chociażby w oparciu o ustalenia poczynione u odbiorcy przewożonego kruszywa. Wydając decyzję, organ nie zachował również zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu I instancji organy oparły się na materiale nieprawidłowo i w sposób nie wyczerpujący zebranym w toku kontroli dowodom, w konsekwencji dokonując jego ułomnej oceny, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji prowadząc do naruszenia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Zatem organy administracji dokonując nieprawidłowej subsumcji i w konsekwencji wykładni art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, w rezultacie nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, czym dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organy nie poczyniły ustaleń faktycznych, co do tego, czy w dniu stanowiących podstawę wykazanego wobec skarżącego naruszenia, o którym stanowi art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 6.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., przedmiotem realizowanych przewozów były kruszywa do zimowego utrzymania dróg. Ogólnie rzecz ujmując organy nie ustaliły, czy przewożone kruszywo było przeznaczone na potrzeby zimowego utrzymania dróg, zaś dokumenty ujawnione podczas kontroli, a następnie przedstawione przez skarżącego, stanowiły jedyne źródło informacji stanowiących podstawę wydania decyzji. W pozostałym zakresie stanowisko strony nie zostało w sprawie zweryfikowane, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał niewątpliwie na organie, który jednak nie podjął stosownych działań.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł GITD, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), w zw. z art. 74 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 58; dalej: u.t.d.), poprzez pominięcie znajdującego się w aktach sprawy dokumentu WZ 1549, w szczególności wynikającego z normy PN-EN 12620 faktu przewozu kruszywa do produkcji betonu, oraz zapisów protokołu kontroli wskazujących, że miejscem rozpoczęcia kontrolowanego przewozu jest S. a zakończenia M., co miało niewątpliwy wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że kontrolowany przewóz mógł stosownie do przedstawionego po kontroli przez skarżącego dokumentem WZ dotyczyć zimowego utrzymania dróg, co w konsekwencji spowodowało błędne przekonanie Sądu I instancji co do poczynienia przez organ niepełnych ustaleń faktycznych i konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1155; dalej: ustawa o czasie pracy kierowców) w zw. z art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) NR 3820/85 z dnia 15 marca 2006 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 102, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 561/2006), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jeżeli w dniu stanowiącym podstawę wykazanego wobec skarżącego naruszenia przedmiotem realizowanych przewozów było kruszywo rzekomo służące do utrzymania zimowego dróg, to niezależnie od tego czy kontrolowany przewóz był wykonywany bezpośrednio i funkcjonalnie w związku z utrzymaniem dróg czy nie, ww. wyłączenie ma zastosowanie, pomimo, iż prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że wyłączeniu nie podlegają wszystkie przewozy a przewozy związane z zapewnieniem prawidłowego stanu dróg będących w eksploatacji i niedopuszczeniem do przedłużania się na tych drogach nieprawidłowego stanu, tym samym w tych okolicznościach wyłączenie pojazdu skarżącego, który przewoził kruszywo do produkcji betonu z S. do M. pojazdem samochodowym, który nie był przystosowany i używany do prac przy usuwaniu śliskości zimowej nie pozostaje w funkcjonalnym związku z utrzymaniem dróg.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponadto GITD wniósł o rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W piśmie procesowym (nadanym pocztą w dniu 6 lipca 2020 r.) skarżący A. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Uwzględniając istotę spornej w sprawie kwestii, której rozstrzygnięcie wymagało odpowiedzi na pytanie odnośnie wyłączenia z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/854 przedmiotowego pojazdu (obowiązek posiadania tachografu cyfrowego) w związku z wykonywaniem przewozu drogowego w dniu 28 stycznia 2019 r. na trasie S. – M., trzeba przede wszystkim podkreślić, że jeżeli przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego – w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną – to w pełni zasadnie należy przyjąć, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego, które stanowiąc podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczają tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy faktów o prawnie doniosłym znaczeniu. Punktem wyjścia dla ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są więc normy prawa materialnego.
W sprawie niniejszej, z uwagi na granice skargi kasacyjnej (z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego, który – jej zdaniem – został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu) normami tymi są przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców oraz art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. W prawie polskim takim przepisem wprowadzającym wyjątek jest art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, który przewiduje, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia (ust. 1). Zaś z ust. 2 tego przepisu wynika, że kategorie pojazdów, o których mowa w ust. 1, wyłączone są z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85).
Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyłączenia przewidziane w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, jako wyjątki od zasad ogólnych, podlegają wykładni ścisłej (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1276/15). Wykładnia musi bowiem uwzględniać to, że stanowią one odstępstwo od reżimu ogólnego. Tymi wyjątkami objąć zatem należy jedynie przypadki niezbędne dla zapewnienia ochrony interesów, którą mają gwarantować. Z przepisu art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 wynika ponadto, że wykonywany danym pojazdem przewóz, aby mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach analizowanego wyłączenia, powinien realizować konkretną wskazaną w przepisie funkcję, w związku z którą przewóz ten jest dokonywany. Związek ten musi być przy tym bezpośredni i wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016r., sygn. akt II GSK 1276/15). Ponadto pojęcie pojazdu używanego w ramach czynności związanych z utrzymaniem dróg, w rozumieniu omawianego przepisu, który może być zwolniony z obowiązku używania tachografu, należy interpretować w taki sposób, że obejmuje ono pojazd przewożący materiał do miejsca, w którym prowadzone są prace związane z utrzymaniem dróg, pod warunkiem, że transport ten będzie całkowicie i wyłącznie związany z przeprowadzaniem tych prac oraz, że ma uzupełniający wobec nich charakter (por. wyrok TSUE z dnia 13 marca 2014 r., C-222/12 A. Karuse AS v. Polistei-ja Piirivalveament, LEX nr 1433643). Za niedopuszczalne zatem należy uznać stosowanie wyłączenia z tego przepisu również do tych przewozów, które nie są związane z utrzymaniem i kontrolą dróg. Wykładnia celowościowa ww. przepisu wskazuje, że wyłączeniu nie podlegają wszystkie przewozy związane z budową dróg, tylko przewozy związane z zapewnieniem prawidłowego stanu dróg będących w eksploatacji i niedopuszczeniem do przedłużania się na tych drogach nieprawidłowego stanu, prowadzącego do zakłóconego ich użytkowania. Tylko konieczność szybkiego doprowadzenia dróg do właściwego i bezpiecznego stanu uzasadnia odejście od reguł dotyczących czasu pracy kierowców (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2728/17).
Jako zasadny należy zatem uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców w zw. z art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączenie (o którym mowa w tych przepisach) ma zastosowanie z samego faktu przewozu kruszywa do zimowego utrzymania dróg niezależnie od tego, czy przewóz był wykonywany bezpośrednio i funkcjonalnie w związku z utrzymaniem dróg. Wyłączenie to obejmuje bowiem tylko przewóz, który jest związany bezpośrednio z przewożeniem materiału do miejsca, w którym prowadzone są prace związane z utrzymaniem dróg i transport ten jest całkowicie i wyłącznie związany z przeprowadzaniem tych prac.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest również zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 i 4 u.t.d. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie organ zasadnie wskazuje, że Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował dowód w postaci dokumentu WZ o nr 1549, a przez to błędnie przyjął, że w sprawie nie poczyniono pełnych ustaleń faktycznych potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy.
W stanie faktycznym sprawy, zgodnie z niepodważonymi przez Sąd I instancji ustaleniami organów, w trakcie kontroli w dniu 28 stycznia 2019 r. o godz. 8.30 kierowca okazał dokument WZ nr 1549 (wystawiony o godz. 8.12), z którego wynikało, że przewożono kruszywo z G. S.A. w miejscowości S. do miejscowości M. (siedziby przedsiębiorstwa skarżącego), a odbiorcą było przedsiębiorstwo skarżącego. Natomiast dokument WZ (bez numeru) z datą wysyłki "28.01.2019 r. ok. 12.45", został przez skarżącego dostarczony organowi dopiero w dniu 6 marca 2019 r. Z dokumentu tego wynika, że kruszywo miało być przewiezione z M. ul. [...] (siedziba przedsiębiorstwa skarżącego) do Z. w K. przy ul. [...]. Zatem w sprawie mamy do czynienia z dwoma niezależnymi przewozami drogowymi, przy czym przedmiotem kontroli w dniu 28 stycznia 2019 r. był wyłącznie przewóz z S. do M.. Na marginesie można tylko wskazać, że K. znajdują się pomiędzy S. i M., co oznacza, że aby dowieźć kruszywo z S. do K., nie trzeba było najpierw wieźć go do M..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zatem Sąd I instancji kontrolujący rozstrzygnięcia organów stwierdził, że w sprawie nie zachodziła potrzeba prowadzenia wyjaśnień dotyczących tego drugiego przewozu, gdyż nie był on przedmiotem niniejszego postępowania i pozostawał bez wpływu na ocenę przewozu pierwszego (kontrolowanego). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że jak ustaliły organy, przedmiotowy przewóz nie był związany bezpośrednio z przewożeniem materiału do miejsca, w którym prowadzone są prace związane z utrzymaniem dróg, a zatem transport ten nie był całkowicie i wyłącznie związany z przeprowadzaniem tych prac. Skarżący A. G. nie przedstawił też żadnych dowodów na okoliczność, że ten pierwszy przewóz miał taki charakter, a organy słusznie zauważyły, że ciężar dowodu w tym zakresie obciążał właśnie jego. Przedłożone zaś dowody na okoliczność charakteru drugiego przewozu pozostawały bez wpływu na ocenę przewozu kontrolowanego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie organ trafnie również zarzuca, że Sąd I instancji niezasadnie nakazał badanie kwestii, czy przewożone kruszywo nadawało się do zimowego utrzymania dróg, czy też stanowiło składnik do produkcji betonu. Okoliczność ta w stanie faktycznym sprawy pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie. Przewóz kruszywa odbywał się bowiem do siedziby przedsiębiorstwa skarżącego, a zatem nie do miejsca, w którym prowadzone są prace związane z utrzymaniem dróg. Już ta okoliczność powodowała, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006.
Uznanie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców w zw. z art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 za wadliwą, co zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie organ, czyni nieuprawnionym zarzut tego Sądu naruszenia przez organy transportu drogowego prawa procesowego poprzez zaniechanie ustalenia u odbiorcy przeznaczenia przewożonego kruszywa. Odbiorcą kruszywa w przedmiotowym przewozie był bowiem skarżący mający siedzibę w M. a nie Z. w K.. W stanie faktycznym sprawy wskazywane przez Sąd I instancji okoliczności na gruncie powyższych przepisów nie mają charakteru prawnie istotnych, a więc takich, których stwierdzenie ma wpływ na zastosowanie tych przepisów. Ich ustalenie nie zmierza do wyjaśnienia spełnienia lub nie warunków określonych w hipotezie art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzania nr 561/2006, co oznacza, że są one obojętne dla treści rozstrzygnięcia w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku posiadania w pojeździe tachografu cyfrowego. W konsekwencji pozbawione znaczenia prawnego jest czynienie jakichkolwiek dalszych ustaleń na okoliczność faktyczną przeznaczenia kruszywa. Nie jest też konieczne przeprowadzanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na te okoliczności. Dla uznania zasadności nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej istotne i jednocześnie wystarczające jest natomiast, co wynika z wykładni art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, że przedmiotowy przewóz nie był dokonywany pojazdem używanym w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg, a także, że aktywność kierowcy i pojazdu nie była rejestrowana za pomocą urządzenia rejestrującego w postaci tachografu cyfrowego. Ustalone zaś przez organy w tym zakresie okoliczności zostały, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaaprobowane przez Sąd I instancji.
Jako niezasadny należy natomiast uznać zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10).
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno jednak wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd drugiej instancji doszedł też do wniosku, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).