II GSK 589/25

II GSK 589/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6259 Inne o symbolu podstawowym 625
658
Hasła tematyczne
Radiofonia i telewizja
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 67/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-05
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1689
art. 6 ust. 3 , art. 8 ust. 2 i 3
Usatwa z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1722
art. 10 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 9 ust. 1 , art. 21c ust. 1 , art. 26
Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji  (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 1  , art. 3 § 2 pkt 4 i pkt. 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 67/24 w sprawie ze skargi P. S.A. w likwidacji w L. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie przekazania środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Polskie Radio Regionalna (...) S. A.
w likwidacji z siedzibą w L. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka" lub "Radio (...)"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji (dalej przywoływany jako: "Przewodniczący KRRiT" lub "Organ"),
w przedmiocie przekazania środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej, zarzucając Organowi naruszenie art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1689 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.o.a."), wnosząc o:
- zobowiązanie Organu do dokonania czynności wypłaty środków na realizację misji publicznej zgodnie z podziałem tych środków przyjętym w uchwale Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej przywoływana jako: "KRRiT" lub "Krajowa Rada")
z dnia 13 września 2023 r. nr 194/2023, zgodnie z harmonogramem przekazanym Spółce w dniu 23 października 2023 r. przez Przewodniczącego KRRiT, w łącznej kwocie 4 794 000 (cztery miliony siedemset dziewięćdziesiąt cztery tysiące) wraz
z odsetkami za opóźnienie do dnia zapłaty niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni:
a. dla kwoty 513 000 złotych od dnia 11 stycznia 2024 r.,
b. dla kwoty 513 000 złotych od dnia 22 stycznia 2024 r.,
c. dla kwoty 1 114 500 złotych od dnia 12 lutego 2024 r.,
d. dla kwoty 1 114 500 złotych od dnia 21 lutego 2024 r.,
e. dla kwoty 256 500 złotych od dnia 11 marca 2024 r.,
f. dla kwoty 256 500 złotych od dnia 21 marca 2024 r.,
g. dla kwoty 256 500 złotych od dnia 11 kwietnia 2024 r.,
h. dla kwoty 256 500 złotych od dnia 22 kwietnia 2024 r.,
i. dla kwoty 256 500złotych od dnia 13 maja 2024 r.,
j. dla kwoty 256 500 złotych od dnia 22 maja 2024 r.,
- stwierdzenie, że bezczynność Przewodniczącego KRRiT nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- orzeczenie o wymierzeniu Organowi grzywny w wysokości maksymalnej tj.
w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, tj. 64.457,1 zł;
- orzeczenie o przyznaniu od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej
w wysokości 32 228,5 zł;
- zasądzenie od Przewodniczącego KRRiT na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Radio L. podkreśliło, że zgodnie z art. 8 ust. 2 u.o.a., KRRiT w dniu 13 września 2023 r. podjęła uchwałę nr 194/2023 r. dotyczącą terminów przekazywania w 2024 r. wpływów z opłat abonamentowych z rachunku bankowego KRRiT m.in. do Polskiego Radia - Regionalnej (...)Spółka Akcyjna. Na podstawie powyższej uchwały KRRiT został sporządzony w dniu 23 października 2023 r. harmonogram wypłat zgodnie z którym transze miały zostać wypłacone:
- w dniu 11 stycznia 2024 r. w kwocie 513.000 zł,
- w dniu 22 stycznia 2024 r. w kwocie 513.000 zł,
- w dniu 12 lutego 2024 r. w kwocie 1.114.500 zł,
- w dniu 21 lutego 2024 r. w kwocie 1.114.500 zł,
- w dniu 11 marca 2024 r. w kwocie 256.500 zł,
- w dniu 21 marca 2024 r. w kwocie 256.500 zł,
- w dniu 11 kwietnia 2024 r. w kwocie 256.500 zł,
- w dniu 22 kwietnia 2024 r. w kwocie 256.500 zł,
- w dniu 13 maja 2024 r. w kwocie 256.500 zł,
- i w dniu 22 maja 2024 r. w kwocie 256.500 zł,
tj. łącznej wysokości 4.794.000 (cztery miliony siedemset dziewięćdziesiąt cztery tysiące) złotych.
Spółka zaznaczyła ponadto, że także w świetle późniejszej uchwały KRRiT nr 40/2024 z dnia 7 lutego 2024 r., abstrahując od jej statusu prawnego, zwłoka
w wypłacie zaliczek urastałaby do poziomu 4.013.850 złotych, jako suma poniższych transz, zaległych chronologicznie:
- z dnia 12 lutego 2024 r. w kwocie 2.140.500 zł,
- z dnia 15 marca 2024 r. w kwocie 624.450 zł,
- z dnia 15 kwietnia 2024 r. w kwocie 624.450 zł,
- z dnia 15 maja 2024 r. w kwocie 624.450 zł.
Skarżąca podniosła, że określenie środków oraz wysokość zaliczkowych płatności dla jednostek publicznej radiofonii i telewizji wynika wprost z art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 przywołanej ustawy, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji ustala corocznie, po analizie planu programowo-finansowego, o którym mowa w art. 21c ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1722 ze zm., dalej też jako "u.r.t."), oraz sprawozdania, o którym mowa w art. 31b ust. 1 tej ustawy, za poprzedni rok kalendarzowy i analizie określonych w nich kosztów, nie później niż do dnia 30 września, sposób podziału wpływów, o których mowa w ust. 1, między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym, w tym minimalny udział terenowych oddziałów spółki, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.r.t. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.o.a., Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji przekazuje zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środki na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, na podstawie sposobu podziału wpływów, o którym mowa w ust. 2.
W ocenie Skarżącej, realizacja uchwały KRRiT podejmowanej w sprawie przekazywania wpływów z opłat abonamentowych poszczególnym jednostkom publicznej radiofonii i telewizji została powierzona Przewodniczącemu KRRiT. To na nim ciąży określony w art. 8 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych obowiązek ustawowy przekazywania zaliczkowego środków pieniężnych na podstawie uchwały KRRiT nr 194/2023 oraz ustalonego w dniu 23 października 2023 r. sposobu podziału wpływów.
Tymczasem, jak podniosła Skarżąca, w 2024 r. Przewodniczący KRRiT nie przekazał jej ani jednej wypłaty zaliczkowej zgodnie z przyjętym podziałem i harmonogramem. W miejsce realizacji powyższego obowiązku ustawowego, Przewodniczący KRRiT zainicjował natomiast szereg postępowań depozytowych w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Spółka zaznaczyła, że Przewodniczący KRRiT, przekazując środki abonamentowe do depozytu sądowego powołuje się m.in. na wątpliwości co do osoby wierzyciela wskazując, że pomimo uchwały Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy z dnia 29 grudnia 2023 r. Spółka nie została postawiona w stan likwidacji. Skarżąca podkreśliła, że w pierwszym postępowaniu dotyczącym zezwolenia na złożenia środków z abonamentu do depozytu sądowego (dotyczącym transzy lutowej z uchwały KRRiT nr 40/2024 z dnia 7 lutego 2024 r.), sąd depozytowy orzekł o braku dopuszczalności cywilnoprawnej drogi sądowej w sprawie złożenia środków z opłat abonamentowych do depozytu. Kolejny wniosek dotyczący depozytu został złożony w Sądzie Rejonowym (...) przez Przewodniczącego KRRiT w dniu 21 marca 2024 r. i również został odrzucony z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej oraz brak zdolności sądowej i procesowej wnioskodawcy. Spółka podniosła, że Sąd Rejonowy uznał redystrybucję środków z KRRiT za obowiązek ustawowy, którego realizacja ma charakter publicznoprawny. Także kolejny wniosek
w przedmiocie zezwolenia na złożenie do depozytu sądowego został oddalony (postanowienie z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt I Ns 280/24), z zaznaczeniem, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w sprawie zachodzą okoliczności wskazane przez KRRiT oraz Przewodniczącego KRRiT, w szczególności wątpliwości co do osoby wierzyciela i istnienia organów uprawnionych do jego reprezentacji. W powyższym postanowieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 14 lutego 2024 r. Sąd Rejonowy (...) wpisał w Krajowym Rejestrze Sądowym zmiany w zakresie firmy spółki będącej wierzycielem przez dodanie oznaczenia w likwidacji, zmiany w składzie organu uprawnionego do jej reprezentacji oraz fakt otwarcia likwidacji spółki.
Skarżąca podkreśliła, że w dniu 29 grudnia 2023 r. podjęto uchwałę nr 2 Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia (w skrócie jako "NWZ") Spółki Radio (...)S.A. o rozwiązaniu Spółki Radio (...) S.A. i otwarciu jej likwidacji oraz uchwałę nr 3 o ustanowieniu likwidatora w osobie Pawła Kusaka. Następnie, dnia 14 lutego 2024 r. postanowieniem Sądu Rejonowego (...) wpisano w KRS w rejestrze przedsiębiorców informację o otwarciu likwidacji Spółki zgodnie z uchwałą nr 2 NWZ z dnia 29 grudnia 2023 r. Jednocześnie wykreślono Zarząd Spółki oraz prokurenta i wpisano likwidatora Pawła Kusaka zgodnie z uchwałą nr 3 NWZ. W dniu 21 czerwca 2024 r. Sąd Okręgowy IX Wydział Gospodarczy w (...) (sygn. akt IX GA 140/24) odrzucił apelację KRRiT od postanowienia Sądu Rejonowego (...)
z dnia 14 lutego 2024 r. Natomiast postanowieniem z dnia 19 lutego 2024 r. Sąd Rejonowy (...) wpisał M. K. jako likwidatora Spółki. Spółka podkreśliła, że według jej wiedzy, na dzień złożenia skargi, uchwały NWZ z dnia 29 grudnia 2023 r. nie zostały zaskarżone przez uprawnione organy, nie złożono ani pozwu o uchylenie uchwał NWZ ani też
o stwierdzenie ich nieważności. Również członkowie Rady Nadzorczej Radia (...) S.A. w likwidacji nie wytoczyli przeciwko Spółce powództwa z żądaniem uchylenia ww. uchwały bądź stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji, jak wywodzi Skarżąca, wspomniana uchwała istnieje w obrocie prawnym i rodzi przewidziane
w niej skutki. Jednocześnie wpis w rejestrze przedsiębiorców KRS o otwarciu likwidacji Radia (...) S. A. ma na celu wyłącznie poinformowanie o zaistnieniu takiego zdarzenia prawnego, które nie nastąpiło na mocy wpisu w KRS, a już w dniu 29 grudnia 2023 r, tj. w dniu podjęcia uchwały o rozwiązaniu Spółki. Skutki tej decyzji wystąpiły już w momencie podjęcia uchwały a wpis do KRS jedynie potwierdził zaistnienie tego zdarzenia prawnego.
Odnosząc się z kolei do przedmiotu zaskarżenia w sprawie, Spółka podniosła, że w związku z brakiem przekazania jej jakiejkolwiek kwoty tytułem wypłat zaliczkowych przez Przewodniczącego KRRiT w roku 2024, skierowała do Przewodniczącego KRRiT ponaglenie do realizacji ustawowego obowiązku redystrybucji środków pochodzących z wpływów z opłat abonamentowych, domagając się wypłaty kwoty w wysokości, na dzień ponaglenia, 4.794.000 zł. Skarżąca wskazała następnie, że wobec braku realizacji wypłat zaliczkowych, wbrew obowiązkom Przewodniczącego KRRiT, wynikającym z ustawy oraz przyjętej uchwały KRRiT, wnosi skargę na bezczynność Organu.
2. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o jej odrzucenie, jako skargi de facto na uchwałę KRRiT nr 8/2024 z dnia 10 stycznia 2024 r.
w sprawie przesunięcia terminów realizacji harmonogramu z dnia 18 października 2023 r., ustalonego na podstawie uchwały KRRiT nr 194/2023 z dnia 13 września 2023 r. oraz na uchwałę KRRiT nr 40/2024 z dnia 7 lutego 2024 r. w sprawie wykorzystania wpływów z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej w 2024 roku, jak również jako pochodzącej od podmiotu nieuprawnionego a także nałożenie na Skarżącą obowiązku zwrotu kosztów, w przypadku konstatacji niesumienności lub oczywistej niewłaściwości jej postępowania.
Zdaniem Przewodniczącego KRRiT, Skarżąca nie skarży w istocie jego bezczynności, lecz wyłącznie sposób wykonania czynności, gdyż Skarżąca kwestionuje przekazanie środków pieniężnych za pośrednictwem depozytu sądowego. Przede wszystkim jednak Skarżąca, w ocenie Organu, skarży się na uchwałę KRRiT z dnia 10 stycznia 2024 r. nr 8/2024 w sprawie przesunięcia terminów realizacji harmonogramu z dnia 18.10.2023 r, ustalonego na podstawie uchwały KRRiT nr 194/2023 z dnia 13 września 2023 r. oraz uchwałę KRRiT nr 40/2024 z dnia 7 lutego 2024 r. w sprawie wykorzystania wpływów z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej w 2024 r. wskazując wyraźnie, że jej zdaniem KRRiT podjęła uchwałę nr 8/2024 (którą Przewodniczący KRRiT wykonuje) nie działając na podstawie i w granicach prawa. Organ wskazał, że działa
w wykonaniu uchwał podjętych na podstawie sposobu podziału wpływów ustalonego przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 8 ust. 2 i ust. 3 u.o.a.). Podkreślił, że żaden przepis prawa nie wskazuje i nie ogranicza sposobu wypłaty środków pieniężnych. Wskazał przykładowo, że możliwe jest wezwanie do osobistego odbioru środków pieniężnych, albo wypłata za pośrednictwem przekazu pocztowego, przelewem bankowym, czekiem, względnie przekazanie za pośrednictwem depozytu notarialnego, czy w zaskarżanym przypadku - depozytu sądowego. Podkreślił, że
w art. 6 ust. 3 u.o.a. wskazano wyłącznie, że to KRRiT otrzymuje środki z opłat abonamentowych na przeznaczony do tego celu rachunek bankowy prowadzony przez konkretny bank - (...) , nie ograniczając jednak Rady i jej Przewodniczącego co do sposobu wypłaty środków. Organ zwrócił uwagę, że z jednej strony Skarżąca chce zarzucić, iż KRRiT nie ma uprawnień do zmiany proponowanych przez siebie szacunkowych terminów przekazywania transzy z opłat abonamentowych, z drugiej strony, gdyby przyjąć argumentację Skarżącej, to KRRiT nie ma w ogóle podstawy do ustalania terminów przekazywania opłat abonamentowych, w związku z czym, żeby dokonać tego zgodnie z prawem, mając już ustalone pełne wpływy z opłat abonamentowych powinna przekazywać środki albo 31 grudnia 2024 r. za rok 2024, albo wręcz na początku roku 2025. Skarżąca, zdaniem Przewodniczącego KRRiT, myli się w tym zakresie, gdyż ustalenie terminów przekazywania środków z opłat abonamentowych jest czynnością wyłącznie materialno-techniczną.
Jednocześnie Przewodniczący KRRiT podkreślił, iż punktem wyjścia do dalszych twierdzeń, jest zdefiniowanie w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji pojęcia "misji publicznej". W skrócie misja ta to: oferowanie, na zasadach określonych w ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowanych programów i innych usług w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujących się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu. Określona w art. 21 u.r.t. misja publiczna określa cele interesu publicznego w mediach, stanowi ich doprecyzowanie, dostosowane do konkretnych warunków społecznych. Poszczególne zadania z art. 21 ust. 1a u.r.t. stanowią uszczegółowienie misji publicznej radiofonii i telewizji zdefiniowanej w art. 21 ust. 1 u.r.t. Jednocześnie definicja misji publicznej, zawarta w art. 21 ust. 1 u.r.t., stanowi punkt odniesienia do realizacji zadań wymienionych w ust. 1a. Pojęcie misji publicznej jest przy tym ściśle związane z publicznymi środkami przekazu, które ustawowo zobowiązane zostały do jej realizacji. Oczywistym staje się więc, w ocenie Organu wniosek, że obowiązek realizacji misji spoczywa jedynie na publicznej radiofonii i telewizji. Z kolei struktura publicznej radiofonii i telewizji określona została w art. 26 u.r.t. ust. 1. W art. 26 ust. 2 u.r.t. ustawodawca określił w sposób bezwzględnie obowiązujący (niepodlegający możliwości modyfikacji w statucie spółki) firmę spółki akcyjnej, a także cele normatywne tej spółki. Firmą tą jest "Polskie Radio Regionalna (...) S.A". Tymczasem celem działania Polskiego Radia Regionalnej Rozgłośni (...)" S.A "w likwidacji" przestała być realizacja misji publicznej określonej w 21 ust. 1 u.r.t., a jedynie zakończenie dotychczasowych interesów i rozliczenie się z wierzycielami. Otwarcie likwidacji powoduje bowiem wszczęcie postępowania, które ma pewne specyficzne cechy. Okres między dniem otwarcia a dniem zamknięcia likwidacji spółki to okres likwidacji spółki. Likwidacja jest postępowaniem, w którym zmienione są zasady funkcjonowania spółki. Celem spółki jest bowiem zakończenie bieżących interesów spółki, ściągnięcie wierzytelności, wypełnienie zobowiązań, spieniężenie majątku spółki i ewentualny podział między wspólników. Celem więc działania takiego podmiotu prawa, w ocenie Organu, nie jest już prowadzenie działalności w określonym przedmiocie, ale dokonanie "zwinięcia" przedsiębiorstwa i interesów spółki. W tej sytuacji, co uwypuklił Organ, KRRiT nie mogła pozostać obojętna na sprzeczne z interesem publicznym i misją publiczną (mające na celu obejście przepisów ustawy o radiofonii i telewizji) działania zmierzające do zlikwidowania mediów publicznych i skorzystała ze swoich uprawnień. Ustawa o opłatach abonamentowych niewątpliwie pozostawiła w gestii KRRiT kompetencje w zakresie przyznawania zniżek oraz zwolnień z opłat, a dodatkowo przyznała jej uprawnienie do corocznego ustalania sposobu podziału wpływów z opłat pomiędzy jednostki publicznej radiofonii i telewizji. Zdaniem Organu zatem przesunięcie terminów wypłat wpływów z opłat abonamentowych jest de facto ustaleniem sposobu podziału tych wpływów w rozumieniu art. 8 ust. 1 - 3 u.o.a. Organ podkreślił, że KRRiT nie może, czuwając nad realizacją tzw. misji publicznej, pozostać jedynie dystrybutorem środków finansowych - bezrefleksyjnym "bankomatem" i wypłacać wspomniane środki do podmiotu, który nie spełnia wymogów ustawowych. W ocenie Przewodniczącego KRRiT należało więc zmodyfikować korzystanie przez Skarżącą ze środków publicznych.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 listopada 2024 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 67/24) w pkt 1. stwierdził, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dopuścił się bezczynności w zakresie przekazania środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej na rzecz Polskiego Radia Regionalnej (...) S. A. w likwidacji z siedzibą w L., w pkt 2. stwierdził, że bezczynność Organu, o której mowa w punkcie 1 sentencji wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. wyroku zobowiązał Przewodniczącego KRRiT do przekazania w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na rzecz strony skarżącej Polskiego Radia Regionalnej (...) " S. A. w likwidacji z siedzibą w L., środków z wpływów abonamentowych w wysokości 4.794.000 (cztery miliony siedemset dziewięćdziesiąt cztery tysiące) złotych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi: a. dla kwoty 513.000 (pięćset trzynaście tysięcy) złotych od dnia 11 stycznia 2024 r., b. dla kwoty 513.000 (pięćset trzynaście tysięcy) złotych od dnia 22 stycznia 2024 r., c. dla kwoty 1.114.500 (jeden milion sto czternaście tysięcy pięćset) złotych od dnia 12 lutego 2024 r., d. dla kwoty 1.114.500 (jeden milion sto czternaście tysięcy pięćset) złotych od dnia 21 lutego 2024 r., e. dla kwoty 256.500 (dwieście pięćdziesiąt sześć tysięcy pięćset) złotych od dnia 11 marca 2024 r., f. dla kwoty 256.500 (dwieście pięćdziesiąt sześć tysięcy pięćset) złotych od dnia 21 marca 2024 r., g. dla kwoty 256.500 (dwieście pięćdziesiąt sześć tysięcy pięćset) złotych od dnia 11 kwietnia 2024 r., h. dla kwoty 256.500 (dwieście pięćdziesiąt sześć tysięcy pięćset) złotych od dnia 22 kwietnia 2024 r., i. dla kwoty 256.500 (dwieście pięćdziesiąt sześć tysięcy pięćset) złotych od dnia 13 maja 2024 r., j. dla kwoty 256.500 (dwieście pięćdziesiąt sześć tysięcy pięćset) złotych od dnia 22 maja 2024 r., - każdorazowo do dnia zapłaty; w pkt 4. wyroku wymierzył Organowi grzywnę w wysokości 50.000 (pięćdziesiąt tysięcy) złotych; w pkt 5. wyroku przyznał od Organu na rzecz Skarżącej z siedzibą w (...)sumę pieniężną w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; w pkt 6. wyroku zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji podkreślił, że skarga jest dopuszczalna, dotyczy bowiem bezczynności Przewodniczącego KRRiT w zakresie realizacji ciążącego na nim, na mocy art. 8 ust. 3 u.o.a., obowiązku przekazania zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., na podstawie sposobu podziału wpływów, o którym mowa w ust. 2. Zdaniem Sądu I instancji obowiązek ten mieści się bowiem
w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.
W opinii Sądu I instancji w realiach tej sprawy, niewątpliwie zachodzą wszystkie przesłanki pozwalające zakwalifikować przekazanie przez Organ zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji,
o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., na podstawie sposobu podziału wpływów, ustalonego uprzednio przez KRRiT, jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.
Po pierwsze, zdaniem WSA sam obowiązek ma wprost źródło w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 8 ust. 3 u.o.a., oczywistym jest tym samym, że przekazanie tych środków jednostce publicznej radiofonii i telewizji jest opartą na przepisie ustawowym czynnością przybierającą w tym konkretnym przypadku postać przelewu na stosowny rachunek bankowy tejże jednostki. Niewątpliwie Organ, realizując ciążący na nim, na mocy art. 8 ust. 3 ustawy
o opłatach abonamentowych obowiązek, działa przy tym w sferze publicznoprawnej, skoro to za jego pośrednictwem państwo realizuje swoje zadania a samo działanie Przewodniczącego KRRiT (lub zaniechanie działania) cechuje władczość wobec konkretnej jednostki radiofonii i telewizji. WSA podkreślił, że władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego jest uzależnione korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować akt lub czynność do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. I w realiach tej sprawy, jak wskazał Sąd I instancji, niewątpliwie leżące po stronie Polskiego Radia Regionalnej (...)" S. A.
w likwidacji z siedzibą w (...), uprawnienie do uzyskania zaliczkowo środków pochodzących z opłat abonamentowych, wprost wynika z przepisu prawa powszechnie obowiązującego a jego realizacja uzależniona jest od jednostronnego
i władczego działania Przewodniczącego KRRiT.
W konsekwencji czynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji polegająca na przekazaniu, na podstawie art. 8 ust. 3 u.o.a., środków
z opłat abonamentowych na rzecz Skarżącej, jako jednostce radiofonii i telewizji, na realizację przez nią misji publicznej, podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. A zatem, skoro na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to tym samym Spółka uprawniona była do wniesienia skargi na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji w postaci nieprzekazania jej środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej.
Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, bezsprzecznie Przewodniczący KRRiT nie przekazał Skarżącej środków z wpływów z opłat abonamentowych w 2024 r.
w wysokości określonej w uchwale Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 13 września 2023 r nr 194/2023., podjętej na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a., na poziomie 1,35% wpływów, tj. nie więcej niż 8.385.000 złotych, w terminach i kwotach wynikających z harmonogramu z dnia 23 października 2023 r. Ewidentnie zatem, zdaniem WSA mamy do czynienia z bezczynnością Przewodniczącego KRRiT
w tym zakresie. Konstatacji powyższej nie podważają przy tym argumenty Przewodniczącego KRRiT, że sam art. 8 u.o.a. nie stanowi o terminach wypłat, liczbie transz, w jakich miałyby następować wypłaty, czy wysokości wypłat w ramach poszczególnych transz, co miałoby podważać zasadność zarzutów skargi Radia (...). Oczywistym jest bowiem zdaniem Sądu I instancji, że skoro w myśl przepisu art. 8 ust. 2 u.o.a., to KRRiT ustala corocznie, nie później niż do dnia 30 września, sposób podziału wpływów z opłat abonamentowych między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym, to brak jest podstaw do uregulowania tejże kwestii jeszcze dodatkowo w ustawie, gdyż zapis taki miałby ewidentnie charakter supefluum ustawowego. Natomiast okoliczność, że Przewodniczący KRRiT jest zobligowany, na mocy przepisu art. 8 ust. 3 u.o.a., przekazać zaliczkowo środki z opłat abonentowych jednostkom publicznej radiofonii
i telewizji, w oparciu o sposób podziału wpływów z opłat abonamentowych ustalony nie bezpośrednio w samej ustawie, ale na mocy uprzedniej uchwały KRRiT, wydanej w ramach realizowania przyznanej jej przez ustawodawcę kompetencji, w żadnej mierze nie może stanowić podstaw do podważania przez Przewodniczącego KRRiT, ciążącego na nim z mocy art. 8 ust. 3 u.o.a., obowiązku przekazania zaliczkowo środków z opłat abonentowych jednostkom publicznej radiofonii i telewizji,
w terminach i kwotach, wynikających z odpowiedniej, przyjętej w oparciu o przepis art. 8 ust. 2 u.o.a., uchwały KRRiT. Irrelewantnymi dla konieczności wywiązania się przez Organ z powyższego obowiązku, są w ocenie WSA, rozważania, co do potencjalnych możliwości ustalenia dopuszczalnych terminów przekazywania środków z opłat abonamentowych na rzecz uprawnionych jednostek, przykładowo na dzień 31 grudnia 2024 r. za rok 2024, albo wręcz na początku roku 2025, skoro wobec Radia (...)zarówno terminy, w których Przewodniczący KRRiT miał obowiązek środki te Skarżącej przekazać, jak i każdorazowo ich wysokość, zostały już ustalone na mocy uchwały KRRiT z dnia 13 września 2023 r nr 194/2023 oraz
w przyjętego celem jej realizacji harmonogramu z dnia 23 października 2023 r. Zgodnie bowiem ze wspomnianym harmonogramem przekazywania w 2024 r. wpływów z opłat abonamentowych z rachunku bankowego KRRiT do Radia (...)
(w zakresie objętym skargą) winna zostać przekazana kwota 513.000 złotych do dnia 11 stycznia 2024 r., kwota 513.000 złotych do dnia 22 stycznia 2024 r., kwota 1.114.500 złotych do dnia 12 lutego 2024 r., kwota 1.114.500 złotych od dnia 21 lutego 2024 r., kwota 256.500 złotych do dnia 11 marca 2024 r., kwota 256.500 złotych do dnia 21 marca 2024 r., kwota 256.500 złotych do dnia 11 kwietnia 2024 r., kwota 256.500 złotych do dnia 22 kwietnia 2024 r., kwota 256.500 złotych do dnia 13 maja 2024 r. i kwota 256.500 złotych do dnia 22 maja 2024 r.
Tymczasem jak podkreślił WSA, w świetle argumentacji zarówno Skarżącej, jak
i Organu, jasno wynika, że nie zrealizował on w ogóle ciążącego na nim obowiązku przekazania tychże środków w wyznaczonych terminach i w określonej
w harmonogramie wysokości, pomimo, że w świetle dyspozycji art. 8 ust. 3 u.o.a., obowiązek ten ma kategoryczny charakter, z uwagi na użycie w zacytowanym przepisie określenia: "przekazuje zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środki na realizację misji". Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że przekazanie tych środków w żadnej mierze nie zostało pozostawione uznaniu Przewodniczącego KRRiT. W konsekwencji nie jest on uprawniony do oceny zasadności przekazania w formie zaliczkowej wspomnianych środków na realizację misji publicznej przez jednostki radiofonii i telewizji poprzez pryzmat jakichkolwiek pozaustawowych kryteriów. A więc w dacie, w której, zgodnie z przyjętą przez KRRiT, na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. uchwałą, środki te mają konkretnej jednostce radiofonii i telewizji zostać przekazane, to z datą tą aktualizuje się po stronie Przewodniczącego KRRiT konieczność przekazania wspomnianych środków a po stronie danej jednostki radiofonii i telewizji prawo do żądania realizacji przez ten organ ciążącego na nim obowiązku.
Skoro w niniejszej sprawie Organ nie przekazał Skarżącej środków
w ustalonych w harmonogramie z dnia 23 października 2023 r. terminach
i wysokości, to w ocenie WSA dopuścił się tym samym bezczynności w tym zakresie. Oczywistej bezczynności Przewodniczącego w zakresie realizacji obowiązku przekazania Skarżącej należnych jej środków, nie podważa przy tym argumentacja Organu, w myśl której osią sporu nie jest okoliczność samego braku przekazania Spółce wspomnianych środków a wyłącznie wybrany przez Przewodniczącego KRRiT sposób wypłaty tychże środków w drodze złożenia stosownego wniosku do właściwego sądu rejonowego o zezwolenie na złożenie ich do depozytu sądowego.
W opinii Sądu I instancji nie ulega przy tym wątpliwości, że żaden przepis szczególny nie uprawnia Przewodniczącego KRRiT do przekazania do depozytu sądowego należnych jednostce radiofonii i telewizji środków, przeznaczonych na realizację przez nią misji publicznej. Nie może takiej podstawy prawnej dla działania Organu stanowić także przepis art. 467 k.c. w związku z art. 636 § 5 k.p.c., gdyż przepisy te znajdują zastosowanie na gruncie stosunków regulowanych w samym k.c. i k.p.c. W myśl natomiast art. 1 k.c.: "Kodeks niniejszy reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi" a zgodnie z art. 1 k.p.c.: "Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne)". Tymczasem, jak podkreślił WSA, ciążący na Przewodniczącym KRRiT, na mocy art. 8 ust. 3 u.o.a. obowiązek, ma charakter publicznoprawny a nie cywilnoprawny. Zatem składanie przez Przewodniczącego KRRiT w drodze cywilnoprawnej wniosków do sądu rejonowego o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego środków, które miał obowiązek, na mocy uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 13 września 2023 r nr 194/2023 oraz harmonogramu
z dnia 23 października 2023 r., przekazać Skarżącej, nie stanowi bynajmniej jednej
z dopuszczanych form działania Organu na podstawie art. 8 ust. 3 u.o.a., lecz świadome niewypełnienie statuowanego w powyższym przepisie nakazu skierowanego do Przewodniczącego KRRiT podjęcia określonej czynności. Zdaniem Sądu, abstrahując od jednoznacznie sformułowanego w art. 8 ust. 3 u.o.a., nałożonego na Przewodniczącego KRRiT obowiązku przekazania zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., na podstawie sposobu podziału wpływów, o którym mowa
w ust. 2, co w istocie wyklucza konieczność odwoływania się, przy dokonywaniu wykładni art. 8 ust. 3 u.o.a., do innych reguł niż językowa, to niewątpliwe również wykładnia celowościowa tego przepisu jasno prowadzi do konkluzji o pozostawaniu
w realiach tej sprawy przez Organ w bezczynności. Sąd uznał, że korelatem sformułowania: "Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji przekazuje zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środki ..." jest otrzymanie tychże środków przez uprawnione do tego jednostki publicznej radiofonii i telewizji, co oznacza, że realnie mogą nimi dysponować, celem wywiązania się z nałożonego z kolei na nie, na podstawie art. 21 ust. 1 u.r.t. obowiązku realizowania misji publicznej, poprzez oferowanie, na zasadach określonych w ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowanych programów i innych usług w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujących się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu. Tym samym, nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że w tej sprawie Przewodniczący KRRiT nie wykonał,
w nałożonym na niego terminie, obowiązku przekazania Skarżącej należnych jej środków, w drodze odpowiedniego przelewu z rachunku KRRiT na rachunek bankowy Radia (...), mających umożliwić Skarżącej realizowanie misji publicznej.
Po pierwsze, jak zauważył WSA, wbrew stanowisku Organu uzasadnieniem dla niewykonania przez niego tegoż obowiązku nie może być powoływanie się na okoliczność, że Skarżąca znajduje się w stanie likwidacji, co miałoby oznaczać, zdaniem Przewodniczącego KRRiT, iż jej działalność nie jest już nakierowana na realizację misji publicznej. Zdaniem WSA samo otwarcie likwidacji spółki akcyjnej nie powoduje żadnych skutków w zakresie jej bytu prawnego, poza kwestią przejęcia prowadzenia jej spraw i reprezentacji przez likwidatorów. Istotnym jest przy tym, jak uwypuklił Sąd, że w niniejszej sprawie postanowieniem Sądu Rejonowego (...)z dnia 14 lutego 2024 roku wykreślono w Krajowym Rejestrze Sądowym w Dziale 1 Rubryce 1 firmę, pod którą Spółka działała w postaci: "Polskie Radio Regionalna (...) S. A." i wpisano w tym miejscu: "Polskie Radio Regionalna (...) S. A.
w likwidacji". Wspomnianym postanowieniem Sądu Rejonowego wykreślono przy tym wpis w zakresie danych osób wchodzących w skład zarządu Skarżącej oraz jej prokurenta i wpisano dane likwidatora. WSA podkreślił, że w myśl art. 6942 k.p.c.
w sprawach rejestrowych wyłącznie właściwy jest sąd rejonowy (sąd gospodarczy) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub wpisaną w rejestrze siedzibę podmiotu, którego sprawa dotyczy (sąd rejestrowy). Tym samym Sąd orzekający
w sprawie (WSA) nie jest władnym do oceny kwestii prawidłowości otwarcia likwidacji Skarżącej a zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 685, dalej też w skrócie jako "ustawa
o KRS"), domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Zatem skoro do Krajowego Rejestru Sądowego wpisano likwidację Skarżącej, to także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązuje domniemanie prawidłowości tegoż wpisu.
Po drugie, jak zauważył WSA, Przewodniczący KRRiT nie może uzależnić zrealizowania, obciążającego go na mocy art. 8 ust. 3 u.o.a., obowiązku przekazania jednostce publicznej radiofonii i telewizji należnych jej środków, na realizację przez nią misji publicznej, od jakiejkolwiek swojej oceny w zakresie wywiązywania się przez jednostkę publicznej radiofonii i telewizji z nałożonego na nią na podstawie art. 21 ust. 1 u.r.t. obowiązku. Ustawa o radiofonii i telewizji wprowadziła bowiem w tym zakresie odpowiedni tryb. I tak zgodnie z art. 31b u.r.t. jednostki publicznej radiofonii
i telewizji są obowiązane do sporządzenia i złożenia Krajowej Radzie oraz udostępnienia na swoich stronach internetowych, w terminie do dnia 30 kwietnia danego roku kalendarzowego, sprawozdania za poprzedni rok kalendarzowy z realizacji misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1, zawierającego:
1) informację o realizacji określonych w przepisach prawa oraz karcie powinności zadań wynikających z misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1;
2) informację o wysokości i sposobie wykorzystania środków pochodzących z poszczególnych źródeł, o których mowa w art. 31 ust. 1 i 2;
3) informację o sposobie realizacji zasad, o których mowa w art. 31a ust. 1;
4) informację o całkowitym koszcie realizacji misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1, ze wskazaniem kosztów realizacji poszczególnych zadań oraz informację o dochodzie z pozostałej działalności;
5) wyliczenie kosztu netto realizacji misji publicznej zgodnie w art. 31 ust. 6 oraz nadwyżek, o których mowa w art. 31 ust. 7 lub 8, jeżeli powstały;
6) propozycję przeznaczenia nadwyżki, o której mowa w art. 31 ust. 7, jeżeli powstała.
Krajowa Rada na podstawie oceny sprawozdania, o którym mowa w ust. 1, podejmuje do dnia 30 czerwca każdego roku kalendarzowego uchwałę o jego przyjęciu albo o odmowie jego przyjęcia. Uchwały są udostępniane na stronie internetowej Krajowej Rady (ust. 2).
Podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 2, Krajowa Rada może określić zalecenia dotyczące sposobu realizacji przedsięwzięć określonych w karcie powinności oraz planie, o którym mowa w art. 21c ust. 1, w kolejnym roku kalendarzowym oraz może polecić podjęcie określonych działań naprawczych, wskazując termin na realizację zaleceń lub działań naprawczych (ust. 3).
Jednostka publicznej radiofonii i telewizji, której dotyczą zalecenia lub działania naprawcze, o których mowa w ust. 3, jest obowiązana do zawarcia w sprawozdaniu, o którym mowa w ust. 1, za kolejny rok kalendarzowy informacji o sposobie ich wykonania (ust. 4).
WSA uznał zatem, że Przewodniczący KRRiT nie miał podstaw prawnych dla odstąpienia od wykonania obowiązku z art. 8 ust. 3 u.o.a., z uwagi na własną opinię odnośnie do kwestii wywiązywania się przez Skarżącą, bądź też nie, z obowiązku realizowania przez nią misji publicznej. Wbrew argumentacji przedstawionej przez Przewodniczącego KRRiT w odpowiedzi na skargę, irrelewantnym, zdaniem WSA, dla przypisania Organowi bezczynności w zakresie wykonania obowiązku przekazania Radiu (...)środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej, na podstawie art. 8 ust. 3 u.o.a., jest także podjęcie przez KRRiT uchwały nr 8/2024 z dnia 10 stycznia 2024 r. w sprawie przesunięcia terminów realizacji harmonogramu z dnia 23 października 2023 r, ustalonego na podstawie uchwały KRRiT nr 194/2023 z dnia 13 września 2023 r. oraz uchwały nr 40/2024 z dnia 7 lutego 2024 r. w sprawie w sprawie wykorzystania wpływów z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej w 2024 r. Żaden bowiem przepis ustawy o opłatach abonamentowych, jak i ustawy o radiofonii i telewizji, nie statuuje po stronie Krajowej Rady uprawnienia do modyfikacji sposobu podziału wpływów z abonamentu między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w danym roku kalendarzowym, ustalonego już uprzednio przez KRRiT, w oparciu o upoważnienie ustawowe ujęte w art. 8 ust. 2 u.o.a., w roku poprzedzającym (nie później niż do dnia 30 września). Podstawy takiej nie stanowi, zdaniem WSA, przywołany przez Organ w odpowiedzi na skargę art. 9 ust. 1 u.r.t., zgodnie z którym na podstawie ustaw i w celu ich wykonania Krajowa Rada wydaje rozporządzenia i uchwały. Oczywistym jest bowiem, że przepis ten nie może per se stanowić podstawy do wydania przez Krajową Radę rozstrzygnięcia w formie bądź rozporządzenia bądź uchwały, skoro są one podejmowane przez KRRiT zawsze: "na podstawie ustaw i w celu ich wykonania". Czyli, jak wskazał Sąd, muszą każdorazowo mieć podstawę materialnoprawną wynikającą z przepisu rangi ustawowej. Na marginesie WSA zaznaczył, że dopuszczalności takiego działania KRRiT, nie sposób dopatrzeć się także w oparciu o przesłanki wykładni celowościowej przepisu art. 8 u.o.a., skoro wprost przewiduje on, że ustalenie przez KRRiT sposobu podziału wpływów z opłat abonamentowych między jednostki publicznej radiofonii i telewizji, następuje z obligatoryjnym przeprowadzeniem analizy planu programowo-finansowego, o którym mowa w art. 21c ust. 1 u.r.t., oraz sprawozdania, o którym mowa w art. 31b ust. 1 tej ustawy, za poprzedni rok kalendarzowy i analizy określonych w nich kosztów. Zatem podjęcie przez KRRiT uchwały nr 8/2024 z dnia 10 stycznia 2024 r. w sprawie przesunięcia terminów realizacji harmonogramu z dnia 23 października 2023 r., ustalonego na podstawie uchwały KRRiT nr 194/2023 z dnia 13 września 2023 r. oraz uchwały nr 40/2024 z dnia 7 lutego 2024 r. w sprawie wykorzystania wpływów z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej w 2024 r., miało miejsce w istocie bez podstawy prawnej, co narusza wprost statuowany w art. 6 k.p.a. i mający walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji na zasadność stwierdzenia przez Sąd bezczynności Przewodniczącego KRRiT, w przedmiocie przekazania Skarżącej środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej, nie rzutuje argumentacja Przewodniczącego KRRiT, odnosząca się do kwestii wykonania przez niego uchwał KRRiT z dnia 10 stycznia i z dnia 7 lutego 2024 r.
Zdaniem Sądu I instancji jasnym jest, że postępowanie Przewodniczącego KRRiT miało na celu intencjonalne doprowadzenie do sytuacji, w której Radio (...)nie otrzymało należnych mu środków, pochodzących z abonamentu
i przeznaczonych na realizację misji publicznej, w wysokości określonej w uchwale KRRiT z dnia 13 września 2023 r nr 194/2023 w terminach i kwotach wynikających
z przesłanego Skarżącej w ubiegłym roku harmonogramu z dnia 23 października 2023 r.
Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, bezczynność Przewodniczącego KRRiT miała charakter rażący, gdyż ewidentnie świadome i niczym nieusprawiedliwione odstąpienie przez Organ od nałożonego na niego obowiązku, nie daje się w żadnej mierze pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Podkreślenia bowiem wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na bezczynność organu,
w przypadku jej stwierdzenia, zobligowany jest między innymi do oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w myśl art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. I, dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Przewodniczącego KRRiT, WSA uznał, że w niniejszej sprawie miała ona miejsce
z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Jednocześnie taki charakter działania Organu, uzasadnia, w ocenie Sądu, wymierzenie mu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny w wysokości w wysokości 50 000 złotych (punkt 4 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu okoliczności sprawy, w tym chociażby treść zaproponowanego przez Przewodniczącego KRRiT na jej posiedzeniu w dniu 7 lutego 2024 r. stanowiska, w myśl którego wypłata środków pochodzących
z wpływów z opłat abonamentowych wynika wyłącznie z praktyki i zwyczaju, a nie ma oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, co stoi wprost
w sprzeczności z kategorycznymi nakazami sformułowanymi w art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a., wskazują na dość czytelną w tej sprawie obawę, że Organ nadal nie będzie respektować swoich prawnych obowiązków, co uzasadnia zastosowanie sankcji
w postaci grzywny. Sąd nie stwierdził jednocześnie żadnych przyczyn usprawiedliwiających stwierdzony stan bezczynności. W tej sytuacji, uwzględniając, że Organ zaniechał wykonania swych obowiązków w sposób świadomy i zamierzony, wymierzona mu grzywna nie może mieć tylko i wyłącznie charakteru symbolicznego, uzasadniona jest bowiem obawa, że w sprawie Organ w dalszym ciągu może nie stosować się do statuowanych w art. 8 ust. 3 u.o.a. obowiązków. O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą),
o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Uwzględniając powyższe, niewątpliwie, zdaniem Sądu, zasadnym jest przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000 złotych, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ze względu na skutki, jakie dla prowadzonej przez nią działalności wywołała bezczynność Przewodniczącego KRRiT w zakresie przekazania Skarżącej należnych jej środków na realizację misji publicznej, i to zarówno w wymiarze indywidulanym, związanym z niepewnością po stronie Radia (...)odnośnie do zabezpieczenia finansowania prowadzonej działalności (w tym racjonalnego zaplanowania przychodów i wydatków), jak i w wymiarze społecznym, związanym z kolei z zagrożeniem realizacji przez Skarżącą misji publicznej, w tym oferowania odbiorcom programów w zakresie sportu, informacji, publicystyki, kultury, rozrywki oraz edukacji. W rezultacie WSA uznał za zasadne zastosowanie w sprawie dodatkowej sankcji prawnej w postaci przyznania od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej.
Ponadto, mając na uwadze, że Przewodniczący KRRiT na dzień wydania wyroku przez Sąd I instancji, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku przekazania Skarżącej środków w wyznaczonych terminach i w określonej
w harmonogramie wysokości, za konieczne WSA uznał zobowiązanie Organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do przekazania w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na rzecz Skarżącej środków z wpływów abonamentowych w wysokości 4.794.000 złotych wraz
z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi w sposób wskazany w puncie drugim sentencji wyroku.
4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Przewodniczący KRRiT wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania; w każdym zaś razie przekazanie sprawy WWSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a"), poprzez niezastosowanie przez WSA tego przepisu i nieodrzucenie skargi;
2) art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt. 8 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi przez WSA pomimo braku kognicji sądu administracyjnego;
3) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez nieprawidłowe jego zastosowanie przez WSA i wobec uznania, że pod pojęciem czynności mieści się zasądzenie odsetek cywilnoprawnych (zobowiązanie do wypłaty środków wraz z odsetkami cywilnoprawnymi);
4) art. 1 u.o.a. w zw. art. 282 § 2 ustawy Kodeks spółek handlowych (dalej jako: "k.s.h.", w szczególności zd. 2, poprzez ich niezastosowanie przez WSA,
a w konsekwencji błędne uznanie, że środki na realizację misji publicznej mogą być wypłacane spółce w likwidacji, która nie może wszczynać nowych, po otwarciu likwidacji, interesów;
5) art. 7 pkt 3 u.o.a. w zw. z art. 2 § 2 pkt. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako: "u.p.e.a."), poprzez ich niezastosowanie przez WSA co skutkowało uznaniem dopuszczalności skargi;
2. prawa materialnego (z ostrożności procesowej, biorąc pod uwagę formalizm skargi kasacyjnej). tj.:
6) art. 8 ust. 3 u.o.a., poprzez jego błędną wykładnię przez WSA skutkującą uznaniem, że Przewodniczący KRRiT nie jest związany sposobem podziału wpływów z opłat abonamentowych przyjętym każdocześnie przez KRRiT;
7) art. 9 ust. 1 u.r.t., poprzez jego niezastosowanie przez WSA skutkujące błędnym przyjęciem, że KRRiT nie ma podstaw prawych do podejmowania uchwał
w celu wykonania ustawy o opłatach abonamentowych;
8) art. 10 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 9 ust. 1 u.r.t., poprzez ich niezastosowanie przez WSA i pominięcie, że Przewodniczący KRRiT działa w wykonaniu uchwał KRRiT.
3. jak również zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania, polegający na nieuprawnionym uznaniu przez WSA, że rzekoma bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i musi skutkować wymierzeniem grzywny Organowi, tj. naruszeniu art. 149 § 1a § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto zarzuty zawarte w petitum skargi.
5. W odpowiedzi na Skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Przewodniczącego KRRiT okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty należało uznać za trafne.
6. Kontroli kasacyjnej został poddany wyrok Sądu I instancji ze skargi Polskiego Radia Regionalnej (...)" S. A. w likwidacji
z siedzibą w (...) na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w przedmiocie przekazania środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej, stwierdzający, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się zarzucanej bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało zobowiązaniem organu do przekazania Spółce w zakreślonym terminie, określonej kwoty wraz
z odsetkami, wymierzeniem organowi grzywny i przyznaniem Spółce od Organu sumy pieniężnej.
7. W pierwszej kolejności Skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzut, że
w sprawie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi, opisana w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ kontrolowana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ uznał bowiem, że wypłata środków abonamentowych na rzecz jednostek radiofonii i telewizji publicznej nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, gdyż stanowi "przekazanie materialnotechniczne" środków będące jedynie faktycznym wykonaniem uchwały KRRiT i nie dotyczące w ścisły sposób uprawnienia jednostki. Według Przewodniczącego KRRiT nie jest to więc czynność mieszcząca się w zakresie objętym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ("inna niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw"), co oznacza, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a.) nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Stanowiska Kasatora o braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi Spółki na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w przekazywaniu zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji,
o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., na podstawie sposobu podziału wpływów ustalonego przez KRRiT, nie można podzielić.
8. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dlatego, przed ustaleniem, czy wystąpiła bezczynność organu, najpierw należy ustalić, czy akt lub czynność, którego ta skarga dotyczy, można zakwalifikować jako objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo określił cechy, którymi musi charakteryzować się działanie organu, aby zostało uznane za czynność objętą zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zakresem zaskarżalności są objęte akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, mające charakter zewnętrzny i publicznoprawny oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. To ogólne stanowisko WSA nie było zresztą kwestionowane przez Organ.
Przechodząc do oceny spornej czynności Przewodniczącego KRRiT przekazania zaliczkowego jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji publicznej, słusznie Sąd I instancji uznał, że jest ona czynnością objętą zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przepisu art. 8 ust. 3 u.o.a. jednoznacznie wynika, że wypłaty zaliczkowe są przekazywane poszczególnym jednostkom publicznej radiofonii i telewizji, na podstawie sposobu podziału wpływów, przy czym sposób ten powinien dokładnie określać podmioty, kwoty i terminy ich wypłat (o czym poniżej).
9. Na tym tle należy od razu zauważyć, że w kontrolowanej sprawie dotyczącej kwestionowanego zaniechania Organu w okresie od 11 stycznia 2024 r. do 22 maja 2024 r., oprócz harmonogramu dotyczącego przekazywania w 2024 r. wpływów
z rachunku bankowego KRRiT do spółek publicznej radiofonii i telewizji sporządzonego przez Przewodniczącego KRRiT 18 października 2023 r., Przewodniczący przygotował także analogiczne harmonogramy dla poszczególnych jednostek, w tym dla Polskiego Radia Regionalnej (...) (harmonogram z 23 października 2023 r.).
Przekazywane środki mają charakter publicznoprawny. Opłaty abonamentowe służą bowiem realizacji misji publicznej, będącej podstawowym zadaniem publicznej radiofonii i telewizji, określonym w art. 21 u.r.t. Ustawa o radiofonii i telewizji czyni
z wpływów z tytułu opłat abonamentowych taki dochód, który w ogóle nie jest objęty coroczną debatą budżetową. Stwarza to dla organu władzy publicznej, jakim jest KRRiT, a także dla publicznej radiofonii i telewizji znaczące uprawnienia zapewniające stabilność i przewidywalność wydatków na realizację określonej ustawowo misji (por. wyrok TK z 4 listopada 2009 r., sygn. akt Kp 1/08, pkt 6.2, 6.3, OTK-A z 2010 r., z. 10, poz. 145). Opinię tę potwierdzają także, m.in art. 1
i powoływany przez Organ (ale dla innego uzasadnienia) art. 7 ust. 3 oraz omawiany art. 8 u.o.a., czy art. 21c u.r.t. Skoro zatem jednostka publicznej radiofonii i telewizji ma obowiązek realizować misję publiczną, w myśl art. 21 u.r.t. i na ten cel są przeznaczone wypłacane przez Przewodniczącego KRRiT zaliczki, to należy uznać wynikające z ustawy uprawnienie dla ww. jednostki publicznej radiofonii i telewizji do uzyskania tychże środków, zwłaszcza że zgodnie z art. 31b ust. 1 u.r.t. jednostka ta ma obowiązek złożenia sprawozdania do KRRiT do 30 kwietnia następnego roku za poprzedni rok kalendarzowy z realizacji misji publicznej.
10. Przewodniczący KRRiT próbował wykazywać, że z art. 8 ust. 3 u.o.a. wynika, że jego rola ogranicza się jedynie do "technicznego" przekazywania ustalonych zaliczek. Z twierdzeniem tym nie można się jednak zgodzić. Generalnie należy bowiem przyjąć, że czynność przekazania środków na realizację misji publicznej ma charakter publicznoprawny, zewnętrzny, indywidualny (indywidualne uprawnienia podmiotów) oraz konkretyzujący i wykonawczy względem uchwały KRRiT podejmowanej na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a., niezależnie od kwestii zaskarżalności samej uchwały KRRiT (por. ogólne uwagi: postanowienie NSA
w sprawie II GSK 2731/24) oraz następczych działań samego Przewodniczącego Rady, który podjął działania zmierzające do złożenia spornych środków zaliczkowych do depozytu sądowego.
Wobec powyższego chybione okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 1.ppkt 1) i ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, co oznaczało zasadność stanowiska WSA i Spółki, że czynność Przewodniczącego KRRiT przekazania zaliczkowego jednostkom publicznej radiofonii i telewizji w trybie art. 8 ust. 3 u.o.a. jest czynnością materialno- techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w realizacji jego obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.o.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nieuzasadniony okazał się więc zarzut postawiony w pkt 1. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej.
11. Należy dodatkowo wyjaśnić, że rozwiązanie Spółki i otwarcie jej likwidacji (art. 461 § 1 k.s.h.) doprowadziło do zmiany zasad prowadzenia jej spraw i reprezentacji, ale nie do utraty osobowości prawnej (art. 461 § 2 i § 3 k.s.h.). Zmiany w powyższym zakresie (zob. art. 462 i nast. k.s.h.) nie miały wpływu na uprawnienie Spółki do pozyskiwania środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej, skoro nadal w KRS pozostaje wpisana jako jednostka nadająca programy radiofoniczne, działająca w formie spółki akcyjnej, której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa. Wpisy w KRS potwierdzają zatem, że Spółka jest jednostką publicznej radiofonii i telewizji, i z mocy ustawy ma prawo do środków na realizację misji publicznej. Nietrafny zatem okazał się więc zgłoszony w pkt 1. ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 u.o.a w zw. z art. 282 § 2 k.s.h.
12. Następnym spornym zagadnieniem było to, czy Przewodniczący KRRiT pozostaje w bezczynności, jak stwierdził Sąd I instancji.
Sąd I instancji przyjął, że "bezsprzecznie Przewodniczący KRRiT nie przekazał Skarżącej środków z wpływów z opłat abonamentowych w 2024 r. w wysokości określonej w uchwale z 13 września 2023 r nr 194/2023., podjętej na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a., w terminach i kwotach wynikających z harmonogramu z 18 października 2023 r.", a "przekazanie tych środków w żadnej mierze nie zostało pozostawione uznaniu Przewodniczącego KRRiT". Z przywołanych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyłania się więc zasadnicza kwestia sporna w sprawie. Chodzi o to, który podmiot powinien ustalać wysokość (sposób określenia wysokości) i terminy wypłat zaliczek dla jednostek publicznej radiofonii i telewizji (KRRiT w uchwale podejmowanej na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a., czy Przewodniczący KRRiT
w harmonogramie, do którego wydania podstawę upatrywał przede wszystkim
w uchwale KRRiT Nr 194/2023 z dnia 13 września 2023 r. w powiązaniu z art. 8 ust. 3 u.o.a.). W ocenie Sądu I instancji podmiotem tym powinien być Przewodniczący Rady, a zatem niedotrzymanie przez ten organ terminów wypłat zaliczek ustalonych w harmonogramie z 18 października 2023 r. skutkowało powstaniem po jego stronie stanu bezczynności. Stanowisko zajęte przez WSA w części uznać należy za wadliwe.
Określenia zakresu uprawnień Przewodniczącego KRRiT wynikających
z regulacji art. 8 ust. 3 u.o.a. (co stanowi zarzut skargi kasacyjnej), nie można bowiem dokonać bez prawidłowego odczytania relacji określonych w art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a. kompetencji KRRiT i jej Przewodniczącego. Sąd I instancji pominął przede wszystkim zasadniczą i językowo jednoznaczną regulację, która wynika z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 u.o.a., i zgodnie z którą zaliczkowe przekazanie jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji publicznej odbywa się na podstawie sposobu podziału wpływów ustalonego przez KRRiT w uchwale podjętej na mocy przepisu art. 8 ust. 2.
Przepis art. 8 ust. 3 u.o.a. stanowi wprost, że Przewodniczący KRRiT przekazuje zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środki na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t. na podstawie sposobu podziału wpływów ustalanego corocznie przez KRRiT na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. Z kolei w myśl ostatniego powołanego przepisu, KRRiT ustala corocznie, po analizie planu programowo-finansowego, o którym mowa w art. 21c ust. 1 u.r.t., oraz sprawozdania, o którym mowa w art. 31b u.r.t. za poprzedni rok kalendarzowy i analizie określonych w nich kosztów, nie później niż do dnia 30 września, sposób podziału wpływów, o których mowa w ust. 1 (wpływy z abonamentu, o których mowa w art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 u.o.a., z wyłączeniem potrąceń przewidzianych w art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 8, które są przeznaczane wyłącznie na realizację przez nadawców publicznej radiofonii i telewizji misji, o której mowa w 21 u.r.t., w wysokości nieprzekraczającej wydatków ponoszonych w związku z realizacją tej misji), między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym, w tym minimalny udział terenowych oddziałów spółki, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.r.t.
Treść powyższej regulacji prowadzi do wniosku, że podejmowana na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. uchwała Rady w sprawie sposobu podziału wpływów ma charakter zewnętrzny (błędnie zatem uznał WSA w Warszawie, że ma ona charakter wewnętrzny) i wiążący dla Przewodniczącego Rady, który wykonuje ją na zasadach określonych w art. 8 ust. 3 u.o.a. ("Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji przekazuje zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środki na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, na podstawie sposobu podziału wpływów, o którym mowa w ust. 2."). Kompetencje KRRiT oraz jej Przewodniczącego mają charakter rozłączny i ściśle określony, a obydwa organy nie mogą w powyższym zakresie działać w sposób równoległy, uzupełniający lub zamienny.
13. Przechodząc do oceny regulacji art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a., dotyczącej problematyki rozdzielania środków finansowych, o których mowa w ust. 1 (czyli pochodzących z opłat abonamentowych), przeznaczonych dla jednostek publicznej telewizji i radiofonii na realizację misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., wymaga wyjaśnienia, że zadanie to mieści się w pojęciu interesu publicznego
w radiofonii i telewizji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Kp 1/08). Trybunał wyjaśnił, że w pojęciu tym mieści się realizowana przez publiczne radio
i publiczną telewizję tzw. misja publiczna, którą w art. 21 ust. 1 u.r.t. zdefiniowano jako oferowanie społeczeństwu zróżnicowanych programów i innych usług w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujących się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu. Dla realizacji misji publicznej, za którą jest odpowiedzialna KRRiT, konieczne są środki finansowe, które zgodnie z ustawą
o opłatach abonamentowych - pochodzą głównie z opłaty abonamentowej. Powołana ostatnia ustawa przewiduje szereg kompetencji KRRiT dotyczących ww. opłat,
a wśród nich kompetencję do określenia sposobu podziału wpływów z abonamentu między jednostki publicznej radiofonii i telewizji (czyli m.in. art. 8).
Przepisy art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a. jednoznacznie wskazują, że sposób podziału wpływów, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.o.a., obejmuje nie tylko procentowy udział w ich podziale, lecz także podstawy do ustalenia wysokości zaliczek i terminy ich przekazywania (zob. art. 8 ust. 3 u.o.a.) do spółek publicznej radiofonii i telewizji, w całym okresie przekazywania na konto KRRiT środków wymienionych w art. 8 ust. 1 u.o.a. za dany rok. Nieuprawnione jest zatem stanowisko, że terminy i wielkości transz przekazywanych do spółek publicznej radiofonii i telewizji na realizację zadań misji publicznej może określać Przewodniczący KRRiT w ramach swoich zadań przyznanych w art. 8 ust. 3 u.o.a. Organ ten musi to bowiem czynić na podstawie sposobu podziału wpływów dokonanego przez KRRiT w stosownej uchwale.
Wniosek powyższy znajduje również potwierdzenie w wynikach wykładni innych przepisów ustawy o opłatach abonamentowych oraz ustawy o radiofonii i telewizji, które dotyczą kompetencji KRRiT i jej Przewodniczącego oraz zabezpieczenia finansowania jednostek publicznej radiofonii i telewizji na realizację misji publicznej z wpływów abonamentowych i które muszą być interpretowane zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok TK z 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, pkt 3.1., OTK-A z 2006 r., z. 3, poz. 32). Z zasady legalności wynika, że:
- podjęcie określonych działań przez organy władzy publicznej musi znajdować stosowne (wyraźne) upoważnienie (kompetencję, podstawę) w obowiązującym prawie; oznacza to równocześnie zakaz domniemania kompetencji w przypadku braku regulacji oraz niemożność wywodzenia jej z innej rodzajowo podstawy prawnej działania;
- interpretacja przepisów kompetencyjnych musi być ścisła;
- działanie organu musi przebiegać wedle ustanowionych procedur;
- konieczność działania "w granicach prawa" zobowiązuje organy władzy publicznej do przestrzegania prawa, co oznacza, iż muszą one respektować zarówno wprowadzone prawnie zakazy, jak też stosować ustanowione nakazy;
- pojęcie prawa wyznaczającego granice (ramy) zachowań organów władzy publicznej należy odnosić nie tylko do aktów powszechnie obowiązujących, ale także - w przypadku procesu prawotwórczego - do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym.
Przedłużeniem tej zasady w odniesieniu do KRRiT jest art. 9 ust. 1 u.r.t., stanowiący, że na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wydaje ona rozporządzenia i uchwały, natomiast w odniesieniu do jej Przewodniczącego - art. 10 u.r.t. W kwestii ustalenia zakresu kompetencji wspomnianych organów w związku
z rozdziałem środków z wpływów z opłat abonamentowych dla jednostek publicznej radiofonii i telewizji na realizację misji publicznej, należy odwołać się także do art. 5 u.r.t., zgodnie z którym KRRiT jest organem państwowym właściwym w sprawach radiofonii i telewizji, jak i art. 6 cyt. aktu, w myśl którego KRRiT stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności dostawców usług medialnych oraz dostawców platform udostępniania wideo, interesów odbiorców usług i użytkowników oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. Regulacje te mają swoje umocowanie w art. 213 ust. 1 Konstytucji, na mocy którego zadaniem KRRiT jest stanie na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Należy podkreślić, że w art. 213-215 Konstytucji jest mowa wyłącznie o Radzie, co będzie miało także wpływ na interpretację uregulowań odnoszących się do jej kompetencji, gdyż z regulacji tych wynika domniemanie kompetencji KRRiT w sprawach radiofonii i telewizji, w tym sprawach związanych z opłatami abonamentowymi (por. wyrok TK z 9 września 2004 r.
w sprawie K 2/03, OTK-A 2006 r., z. 8, poz. 83, pkt 5). W celu realizacji ww. celów przyznano KRRiT kompetencje, określone w art. 6 ust. 2 u.r.t., przy czym ich katalog nie ma charakteru zamkniętego. Należy podkreślić, że z powołanych uregulowań wynika więc, że KRRiT jest konstytucyjnym organem stojącym na straży wartości wyrażonych w art. 213 ust. 1 Konstytucji i przy interpretacji zadań należy kierować się ww. zasadą.
14. Z przepisów ustawowych wynika zasada, że KRRiT przysługują kompetencje związane z opłatą abonamentową, co potwierdzają przede wszystkim: art. 6 ust. 2 pkt 6a u.r.t. (do zadań Rady należy ustalanie, na zasadach określonych w ustawie o opłatach abonamentowych wysokości opłat abonamentowych); art. 21c w zw. z art. 21 u.r.t. (zatwierdzanie bądź jego odmowa w terminie do 15 grudnia każdego roku kalendarzowego przekazanego przez jednostkę publicznej radiofonii
i telewizji nie później niż do dnia 31 maja każdego roku kalendarzowego, projektu planu programowo-finansowego przedsięwzięć określonych w karcie powinności
w zakresie realizacji zadań, o których mowa w art. 21 ust. 1a, w kolejnym roku kalendarzowym); art. 31b u.r.t. (kontrola sprawozdań jednostek publicznej radiofonii
i telewizji, które powinny być udostępnione w terminie do dnia 30 kwietnia danego roku kalendarzowego, za poprzedni rok kalendarzowy z realizacji misji publicznej
i podejmowanie w tym zakresie uchwał); art. 31a ust. 3 u.r.t. (określenie, w drodze rozporządzenia, sposobu prowadzenia dokumentacji, o której mowa w art. 10 ustawy o rachunkowości, oraz sposobu sporządzania sprawozdania, o którym mowa w art. 31b ust. 1); art. 31 u.r.t. (podejmowanie uchwał w przypadku wystąpienia nadwyżek w przychodach przekraczających koszt netto realizacji misji publicznej, które realizuje Przewodniczący w formie decyzji oraz przy wykonywaniu kompetencji z art. 8 ust. 2 – ust. 11 art. 31 u.r.t.), art. 3 ust. 5 i 6 u.o.a. (uprawnienie do regulacji w drodze rozporządzenia niższej niż ustalona wysokość opłat abonamentowych na następny rok kalendarzowy oraz zniżki za uiszczanie opłat abonamentowych z góry za okres dłuższy niż jeden miesiąc); art. 7 ust. 9 u.o.a. (wpływy z opłaty abonamentowych są przekazywane na wyodrębniony rachunek KRRiT, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 8 ust. 1).
15. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do wyłącznej kompetencji Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji należy ustalenie, komu, w jakiej wysokości oraz w jakich terminach mają zostać przekazane środki przeznaczone na realizację misji publicznej, przy czym Rada powinna wykonać tę kompetencję nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, którego rozstrzygnięcie dotyczy. Należy podkreślić, że sformułowanie z art. 8 ust. 3 "przekazuje (...) środki na realizację misji" odnosi się do czynności materialno-technicznej polegającej na złożeniu dyspozycji przelewu na rachunek danej jednostki publicznej radiofonii lub telewizji w kwocie i terminie wynikającym z uchwały KRRiT. Nie obejmuje ono elementów decyzyjnych w zakresie "sposobu podziału wpływów", na które składają się w szczególności wskazanie adresata, określenie wysokości środków oraz terminu ich przekazania. W świetle powyższego błędne jest stanowisko WSA, zgodnie z którym wysokość i terminy przekazywania zaliczek należnych jednostkom publicznej radiofonii i telewizji mogą być samodzielnie określane przez Przewodniczącego KRRiT na podstawie art. 8 ust. 3 u.o.a. Przewodniczący może bowiem podejmować czynności w tym zakresie wyłącznie na podstawie i w celu wykonania uchwały KRRiT, podjętej zgodnie z art. 8 ust. 2 powołanej ustawy w sprawie sposobu podziału wpływów, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.o.a. Nie mieści się natomiast w jego kompetencjach samodzielne rozstrzyganie o tym, który podmiot otrzyma środki, w jakiej wysokości ani też czy
w ogóle środki takie zostaną mu przyznane i z jakich przyczyn. W tym zakresie rację należy przyznać Sądowi I instancji, który wskazał, że Przewodniczący Rady "nie jest (...) uprawniony do oceny zasadności przekazania w formie zaliczkowej wspomnianych środków na realizację misji publicznej przez jednostki radiofonii
i telewizji poprzez pryzmat jakichkolwiek pozaustawowych kryteriów. A więc w dacie, w której, zgodnie z przyjętą przez KRRiT, na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. uchwałą, środki te mają konkretnej jednostce radiofonii i telewizji zostać przekazane, to z datą tą aktualizuje się po stronie Przewodniczącego KRRiT konieczność przekazania wspomnianych środków a po stronie danej jednostki radiofonii i telewizji prawo do żądania realizacji przez ten organ ciążącego na nim obowiązku.", przy założeniu jednak, że uchwała KRRiT zawiera wszystkie elementy niezbędne do jej prawidłowej realizacji.
16. Skoro zatem w uchwale KRRiT nr 194/2023 z 13 września 2023 r. nie określono podstawy do ustalenia wysokości zaliczek oraz terminów ich przekazywania, to uprawniony jest wniosek, że Rada w ustawowym terminie nie zrealizowała w pełnym zakresie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 2 u.o.a. Wobec zaniechania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jej Przewodniczący został faktycznie pozbawiony możliwości zgodnego z prawem wykonania obowiązku wynikającego
z art. 8 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sytuacji, gdy z przyczyn organizacyjnych Przewodniczący nie jest w stanie wykonać obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych – z uwagi np. na to, że uchwała KRRiT stanowiąca podstawę do przekazywania zaliczkowych środków na realizację misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., nie zawiera w tym zakresie stosownych rozstrzygnięć – Przewodniczący dysponuje jednak instrumentami by zainicjować działania zmierzające do usunięcia tej nieprawidłowości. Jako przewodniczący organu kolegialnego zwołuje bowiem posiedzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (np. w celu uzupełnienia braków uchwały w terminie wynikającym z art. 8 ust. 2 u.o.a.). Wynika to expressis verbis z uchwały KRRiT nr 180/2019 z dnia 18 lipca 2019 r. w sprawie Regulaminu Prac KRRiT, zgodnie z którym do obowiązków Przewodniczącego należy zwoływanie posiedzeń Rady (§ 2 ust. 3 uchwały) oraz ustalanie terminu, miejsca i propozycji porządku dziennego obrad, o czym Przewodniczący powiadamia członków KRRiT nie później niż na 24 godziny przed rozpoczęciem posiedzenia (§ 4 ust. 1 zd. 1 ww. uchwały).
Zastępowanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w wykonywaniu jej wyłącznych kompetencji przez Przewodniczącego, nawet za aprobatą samej Rady, nie oznacza jednak przyznania mu uprawnienia do samodzielnego ustalania harmonogramu przekazywania środków, w tym terminów i wysokości poszczególnych transz przeznaczonych na realizację misji publicznej. W niniejszej sprawie kompetencje KRRiT, które nie zostały przez nią zrealizowane, zostały de facto przejęte przez Przewodniczącego, co znalazło wyraz w harmonogramie z dnia 18 października 2023 r. (zatytułowanym "Terminy przekazywania w 2024 roku wpływów z opłat abonamentowych z rachunku bankowego KRRiT do spółek publicznej radiofonii i telewizji na podstawie uchwały KRRiT Nr 194/2023 z dnia 13 września 2023 r. prognoza – 620.000.000 zł").
Ani zgoda Rady, ani utrwalona praktyka ustalania terminów i kwot zaliczek przez Przewodniczącego nie mogły stanowić źródła legitymizacji takich działań. Przewodniczący określił bowiem wysokość i terminy przekazywania środków
w harmonogramie z dnia 18 października 2023 r., a następnie w kolejnych pismach ustalających szczegółowe zasady wypłat zaliczek dla poszczególnych jednostek, w tym dla Strony skarżącej.
17. W świetle obowiązujących regulacji i powyższych uwag należy zauważyć, że literalna wykładnia przepisów art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a. prowadzi do wniosku, iż Przewodniczący KRRiT nie posiada kompetencji do samodzielnego określania terminów i wysokości zaliczek, a jego rola ogranicza się do czynności materialno-technicznych przekazywania środków - wykonywanych na podstawie uchwały Krajowej Rady. Brak pełnej uchwały bądź jej wadliwość w połączeniu z upływem terminu do jej podjęcia powoduje zatem, że organ wykonawczy formalnie nie dysponuje podstawą do działania, a odpowiedzialność za ten stan rzeczy spoczywa na Radzie jako organie kolegialnym.
18. Wobec powyższego częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a. (zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej), postawiony w pkt 2. ppkt 6) petitum skargi kasacyjnej, gdyż Przewodniczący jest związany sposobem podziału wpływów, określonym wyczerpująco w uchwale KRRiT podjętej w ustawowym terminie na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a., która powinna regulować wszystkie istotne kwestie dotyczące podziału tychże środków, w tym sposób ustalania wysokości należnych zaliczek oraz terminy ich bieżącego przekazywania uprawnionym jednostkom publicznej radiofonii
i telewizji, które jednak powinny mieć możliwość realizowania misji publicznej bez zakłóceń, według przyjętych i zatwierdzonych przez KRRiT planów (art. 21c u.r.t.).
19. Na uwzględnienie zasługuje także zarzut określony w pkt 1 ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie zauważyć należy, że WSA pominął wskazanie podstawy prawnej, która Sądowi zobowiązującemu Organ do przekazania w stosownym terminie na rzecz Skarżącej środków z wpływów
z opłat abonamentowych, w przypadku stwierdzenia bezczynności – dawałaby możliwość do objęcia tym zobowiązaniem także odsetki, szczególnie, że jak wynika
z regulacji u.o.a. instytucja odsetek znajduje zastosowanie (co do zasady),
w przypadku zwłoki w uiszczaniu opłat abonamentowych (art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 4 u.o.a., art. 9 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 1 u.o.a. oraz art. 31 ust. 1 pkt 1 u.r.t.).
20. Co do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.r.t. należy wyjaśnić, że z art. 9 ust. 1 tego aktu wynika kompetencja Rady do podejmowania działań mających podstawę w ustawie i w celu jej wykonania, niekoniecznie w u.r.t., ale
w przepisach rangi ustawy. Podobnie w art. 10 ust. 1 u.r.t. określono, że Przewodniczący KRRiT kieruje jej pracami, reprezentuje Krajową Radę oraz wykonuje zadania określone w ustawie. Kierowanie pracami Rady ma charakter wewnętrzny i dlatego uzupełnienie ustawy w zakresie wewnętrznej organizacji i trybu działania nastąpiło w formie regulaminów, wydawanych przez Radę na podstawie art. 9 ust. 3 i art. 11 ust. 2 u.r.t., które nie mogą być sprzeczne z uregulowaniami u.r.t. Przepis art. 9 u.r.t. nie może być samodzielną podstawą do wydawania uchwał mających na celu stosowanie prawa, które byłyby sprzeczne z regulacjami ustawowymi. Z kolei Przewodniczący Rady nie może usprawiedliwiać wykonania uchwały Rady sprzecznej z prawem podstawą z art. 10 ust. 1 u.r.t., gdyż ten ostatni przepis stanowi o wykonywaniu zadań określonych w ustawie, czyli ustawowo przydzielonych Przewodniczącemu (chodzi tu np. o realizację kompetencji władczych, przysługujące wyłącznie jemu, których nie ma Krajowa Rada jako organ kolegialny (por. A. Matlak [w:] Prawo mediów, red. J. Barta, R. Markiewicz, A. Matlak, Warszawa 2008, s. 139), związanych z wydaniem decyzji: art. 15 ust. 3a, art. 17a ust. 8, art. 20 ust. 1a, art. 21b ust. 12, art. 31 ust. 9, art. 33 ust. 1 i 2, art. 38a ust. 3, art. 40a ust. 1 i 3 u.r.t.; wszczęciem postępowania w sprawie zmiany koncesji: art. 38b u.r.t., a także kompetencji związanych z ogłaszaniem: art. 34 ust. 1, 1b i 2, art. 36b, art. 36c, art. 37b ust. 3 i 4, art. 40 ust. 9, czy kompetencji rejestrowych: art. 41 ust. 3, etc.)
Dlatego zarzuty podniesione w pkt 2. ppkt 7) i 8) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
20. W tej sytuacji, wobec błędnej wykładni art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a. skutkującej nieprawidłowym wyznaczeniem zakresów kompetencji KRRiT i jej Przewodniczącego, na podstawie powyższych przepisów, uznanie przez WSA, że doszło do bezczynności Przewodniczącego było wadliwe. Uwzględniając treść zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., uznając, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd Wojewódzki.
21. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę i podporządkowując się związaniu wynikającemu z art. 190 p.p.s.a., dokona ostatecznej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego, uwzględniając, że:
- zakresem zaskarżenia objęto zaniechanie Przewodniczącego KRRiT
w zakresie przekazania zaliczkowego środków na realizację misji publicznej w 2024 r. w okresie od 11 stycznia do 22 maja 2024 r.;
- w terminie ustawowym KRRiT nie podjęła na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. uchwały określającej sposób ustalania wysokości należnych zaliczek oraz terminy ich bieżącego przekazywania uprawnionym jednostkom, oraz że jej Przewodniczący posiedzenia w tym celu nie zwołał;
- literalna wykładnia art. 8 ust. 2 i 3 w prowadzi do wniosku, że Przewodniczący KRRiT nie może samodzielnie ustalać ani terminów, ani wysokości zaliczek; jego rola ogranicza się do czynności materialno-technicznych, wykonywanych na podstawie uchwały KRRiT.
- środki abonamentowe gromadzone są na rachunku KRRiT po to, aby zapewnić jednostkom publicznej radiofonii i telewizji nieprzerwaną realizację misji publicznej; brak ich przekazania skutkuje realnym zagrożeniem ciągłości działania tych jednostek, w tym terminowego wypłacania wynagrodzeń czy finansowania programów służących interesowi publicznemu; w tym sensie przerzucanie negatywnych konsekwencji na podmioty realizujące ustawowy obowiązek misji publicznej jest sprzeczne z ratio legis całej regulacji.
Ponadto WSA rozpoznając ponownie sprawę i biorąc pod uwagę wykładnię prawa zaprezentowaną w tym uzasadnieniu, oceniając czy doszło do bezczynności Przewodniczącego KRRiT rozważy:
- w jakim czasie środki powinny były trafić do Skarżącej, aby umożliwić jej terminową realizację misji publicznej, szczególnie, że jednostka ta do 30 kwietnia następnego roku ma obowiązek złożyć KRRiT sprawozdanie za poprzedni rok kalendarzowy z realizacji misji publicznej (art. 31b ust. 1 u.r.t.), a to z kolei ma wpływ na zapewnienie ciągłości realizacji misji publicznej (art. 21 u.r.t.), jak też przydział przez KRRiT środków na realizację misji publicznej na następny rok (art. 31b ust. 2, 3 u.r.t., art. 8 ust. 2 u.o.a.).
22. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że o ile termin podjęcia przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji uchwały w sprawie sposobu podziału wpływów, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.o.a., został jednoznacznie określony w art. 8 ust. 2 tej ustawy i przypada corocznie nie później niż na dzień 30 września, o tyle obowiązek przekazywania zaliczek jednostkom publicznej radiofonii i telewizji na realizację misji publicznej, nałożony na Przewodniczącego KRRiT w art. 8 ust. 3 tej ustawy i wykonywany stosownie do sposobu podziału wpływów określonego
w uchwale, nie został obwarowany odrębnym terminem realizacji. Brak ten oczywiście znajduje swoje uzasadnienie, jeżeli przyjąć, że terminy przekazywania zaliczek powinny wynikać z przyjętego przez Radę sposobu podziału środków, określonego w trybie art. 8 ust. 2. Stąd też słusznie zauważył WSA, że "(...) w dacie, w której, zgodnie z przyjętą przez KRRiT, na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. uchwałą, środki te mają konkretnej jednostce radiofonii i telewizji zostać przekazane, to z datą tą aktualizuje się po stronie Przewodniczącego KRRiT konieczność przekazania wspomnianych środków a po stronie danej jednostki radiofonii i telewizji prawo do żądania realizacji przez ten organ ciążącego na nim obowiązku."
Brak wskazania w ustawie "sztywnego" terminu realizacji obowiązku nałożonego na organ administracji publicznej nie powinien jednak być rozumiany jako pozostawienie mu swobody w określaniu momentu jego wykonania. Wynika to jednoznacznie z zawartej w art. 7 Konstytucji RP, zasady legalizmu, która nakazuje organom władzy publicznej "działać" i w tym zakresie nie pozostawia swobody wyboru podjęcia działania bądź nie. Zasada ta obejmuje nie tylko konieczność posiadania podstawy prawnej dla każdego działania, lecz także wymóg realizowania nałożonych obowiązków w sposób zgodny z celem normy i bez nieuzasadnionej zwłoki.
Jeżeli zatem ustawodawca kreuje po stronie organu obowiązek materialno-techniczny i nie precyzuje jednocześnie terminu jego wykonania, należy przyjąć, że wolą prawodawcy jest jego spełnienie niezwłocznie. Interpretacja przeciwna prowadziłaby do uznania, że organowi przysługuje niczym nieograniczona uznaniowość w wyborze czasu wykonania obowiązku, co pozostawałoby
w sprzeczności z zasadą legalizmu i podważałoby zaufanie obywateli do państwa prawa. W systemie prawa administracyjnego domyślnym standardem czasowym działania organów jest zasada sprawności i szybkości, wyrażona w art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a., nakazujących załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki (por. G. Łaszczyca, "Realność terminów ustawowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym", Studia Prawnoustrojowe 2021, nr 54, s. 313-331). Choć przepisy art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a. nie odnoszą się do postępowania administracyjnego sensu stricto, to standardy (zasady z k.p.a.) stanowią jednocześnie punkt odniesienia dla ogólnej wykładni działania organów publicznych także w innych kontekstach.
W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że pojęcie "niezwłocznie" oznacza obowiązek wykonania czynności bez nieuzasadnionej zwłoki, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy (por. SN, wyrok z 22 marca 2001 r., sygn. akt V CKN 769/00; SN, wyrok z 28 października 2004 r., sygn. akt III CK 461/03) – i taki wzorzec interpretacyjny powinien być stosowany jako ogólny punkt odniesienia szczególnie
w prawie publicznym. Organ nie jest uprawniony do "dopisywania" elementów normy prawnej, których ustawodawca nie przewidział, w tym do samodzielnego konstruowania terminów realizacji obowiązków. Właściwym standardem działania
w razie milczenia ustawy pozostaje zatem wykonanie obowiązku w trybie niezwłocznym (zasada niezwłoczności).
23. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określa precyzyjnie terminu wykonania obowiązku przez organ administracji publicznej, konieczne staje się w procesie wykładni art. 8 ust. 3 u.o.a. uwzględnienie także regulacji systemowych dotyczących gospodarowania środkami publicznymi. Szczególnego znaczenia nabiera w tym zakresie art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz w sposób umożliwiający terminową realizację zadań (t.j. Dz.U. 2023 poz. 1270, dalej przywoływana jako: "u.f.p."). Art. 44 u.f.p. ma charakter dyrektywy o randze systemowej – jest adresowany do wszystkich dysponentów środków publicznych (ale i ich beneficjentów). Ogranicza to swobodę organów w dysponowaniu środkami
i wymusza niezwłoczne działanie wszędzie tam, gdzie od terminowości wydatkowania zależy realizacja zadań publicznych.
Przypomnieć jednak należy, że KRRiT jest strażnikiem interesu publicznego
w radiofonii i telewizji. Wymogi jakościowe określone w art. 21 ust. 1, tj. pluralizm, bezstronność, wyważenie i niezależność oraz innowacyjność, wysoka jakość
i integralność przekazu powinny być wyznacznikiem szczególnej roli mediów publicznych. W interesie ogólnym jest, aby zadania, do których nadawcy publiczni zobowiązani zostali ustawowo, zrealizowane zostały w optymalny sposób. Natomiast zapewnienie realizacji przez media publiczne misji publicznej, która mieści się
w pojęciu interesu publicznego w radiofonii i telewizji, jest zadaniem KRRiT (por. wyrok TK z 9 września 2004 r., sygn. akt K 2/03). Zgodnie bowiem z art. 213 ust. 1 Konstytucji KRRiT stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji (tak E. Duda-Staworko [w:] Ustawa o radiofonii
i telewizji. Komentarz, red. A. Niewęgłowski, Warszawa 2021, art. 21, LEX/el.). Nie można jednocześnie tracić z pola widzenia, że środki z opłat abonamentowych pobiera się w celu umożliwienia realizacji misji publicznej przez jednostki publicznej radiofonii i telewizji (art. 1 u.o.a.), że są one gromadzone na wyodrębnionym rachunku KRRiT z przeznaczeniem wyłącznie na realizację (finansowanie) przez nadawców publicznej radiofonii i telewizji misji publicznej (art. 6 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 u.o.a.), a misja musi być realizowana w sposób ciągły i terminowy. Zasada terminowości wydatkowania środków publicznych – obowiązująca wszystkich dysponentów, jest także adresowana do jednostek publicznej radiofonii i telewizji – nakłada obowiązek zapewnienia, by środki przeznaczone na realizację ustawowych zadań były dostępne w odpowiednim czasie, umożliwiającym prawidłowe wykonywanie misji publicznej. Brak ich przekazania prowadzi natomiast do przerzucenia negatywnych konsekwencji na podmioty, które wypełniają konstytucyjny obowiązek zapewnienia obywatelom dostępu do mediów publicznych, co pozostaje
w sprzeczności z celem ustawy.
24. Z powyższych względów NSA, działając na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.
25. Co do kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono o odstąpieniu w całości od zasądzenia od Spółki (strony skarżącej) na rzecz Skarżącego kasacyjnie organu ich zwrotu (punkt 2 wyroku), uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek,
o którym stanowi pierwszy powołany przepis.