II GSK 587/25

II GSK 587/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 215/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-10-15
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 221
art. 59
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 57 § 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 215/24 w sprawie ze skargi W.Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2024 r. nr 1/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu od czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.Ł. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 215/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W.Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 17 stycznia 2024 r., nr 1/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
7 listopada 2023 r. pracownicy Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w N. (PPIS) podjęli próbę kontynuowania kontroli sanitarnej w siedzibie firmy skarżącego prowadzącego działalność pod nazwą: W. Po wejściu do siedziby firmy pracownicy zostali poinformowani, że skarżący przebywa na zwolnieniu lekarskim, a w zakładzie nie ma żadnego pracownika, ani żadnej osoby upoważnionej. Wobec powyższego pracownicy inspekcji sanitarnej opuścili siedzibę przedsiębiorcy, a czynności kontrolne polegające na analizie zrzutów ekranu stron internetowych przedsiębiorcy przeprowadzili w siedzibie organu.
9 listopada 2023 r. do PPIS wpłynął pisemny sprzeciw pełnomocnika skarżącego z dnia 7 listopada 2023 r. wniesiony na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.), dalej: "P.p." w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 338 ze zm.) na działania organu podjęte w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącego 7 listopada 2023 r.
Decyzją z 10 listopada 2023 r. PPIS w N. umorzył postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu z 7 listopada 2023 r. wniesionego przez W.Ł. wskazując, że sprzeciw można wnieść jedynie w czasie trwania postępowania kontrolnego, ponieważ tylko wtedy można odstąpić od czynności kontrolnych. Postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych – które rozpoczęto 7 listopada 2023 r. i zakończono w tym samym dniu, co udokumentowano w protokole kontroli sanitarnej z 7 listopada 2023 r., stało się bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (PWIS) decyzją z 17 stycznia 2024 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że stosownie do art. 48 ust. 11 pkt 1 i 4 P.p. oraz art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych (...) nie było w sprawie konieczności zawiadomienia strony o kontroli, a upoważnienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego, przy czym nie było możliwości wcześniejszego jego okazania z uwagi na nieobecność przedsiębiorcy oraz upoważnionego pracownika w siedzibie przedsiębiorstwa. Organ podkreślił, że kontrola przeprowadzona 7 listopada 2023 r. była kontynuacją kontroli z 11 września 2023 r. Odnosząc się do naruszenia art. 32 k.p.a. organ wyjaśnił, że przepis ten nie zobowiązuje organu do zawiadamiania pełnomocnika o wykonywanych czynnościach i zaznaczył, że protokół kontroli wraz z upoważnieniem zostały doręczone pełnomocnikowi. Z uwagi natomiast na brak możliwości przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, poszczególne czynności kontrolne przeprowadzono w siedzibie organu, co jest dopuszczalne i zgodne z prawem. W książce kontroli nie odnotowano wpisu, ponieważ nie została okazana przedstawicielom organu przez pracownika przedsiębiorcy, pomimo okazania legitymacji służbowych. Ponadto PWIS wyjaśnił, że niezasadnie strona zarzuca naruszenie art. 59 P.p., ponieważ sprzeciw wpłynął 9 listopada 2023 r., czyli już po zakończeniu czynności kontrolnych, które zgodnie z protokołem trwały 7 listopada 2023 r. łącznie około 3 godzin i zakończyły się o godz. 13:00.
Na powyższą decyzję pełnomocnik W.Ł. wniósł skargę do WSA w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji formułując zarzuty tożsame z podniesionymi w odwołaniu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 października 2024 r. WSA w Bydgoszczy oddalił skargę zaznaczając na wstępie, że przedmiotem kontroli jest decyzja PWIS z 17 stycznia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję PPIS z 10 listopada 2023 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu skarżącego wniesionego na podstawie art. 59 ust. 1 P.p., a zatem jedynie w tym zakresie zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne i tym samym wyznaczone zostały granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., w związku z powyższym koniecznym było zweryfikowanie, czy organy zasadnie uznały, że postępowanie wszczęte sprzeciwem skarżącego stało się bezprzedmiotowe z uwagi na jego wpływ do organu już po zakończeniu czynności kontrolnych.
Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że 7 listopada 2023 r. przedstawiciele organu pierwszej instancji przeprowadzili wobec skarżącego kontrolę w związku z interwencjami dotyczącymi nieprawidłowego oznakowania określonego produktu oraz niespełnienia wymagań prawa żywnościowego w zakresie znakowania produktów, ich prezentacji i reklamy, w tym na stronach internetowych, a także niespełnienia wymogu obowiązku zgłoszenia produktów do GIS. Kontrola była kontynuacją kontroli rozpoczętej 11 września 2023 r. Z kontroli przeprowadzonej 7 listopada 2023 r. został sporządzony protokół kontroli sanitarnej nr [...], w którym w pkt 7 wskazano czas trwania kontroli z określeniem wykonywanych czynności w poszczególnych przedziałach czasowych 11 września 2023 r. oraz 7 listopada 2023 r., przy czym 7 listopada 2023 r. czynności kontrolne zakończono o godzinie 13:00. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach znajduje się również upoważnienie nr 522/2023 dla pracowników prowadzących kontrolę, na którym wskazano datę rozpoczęcia kontroli – 7 listopada 2023 r. oraz przewidywaną datę jej zakończenia – 9 listopada 2023 r. Sprzeciw został wniesiony przez pełnomocnika skarżącego 7 listopada 2023 r., tj. data nadania przesyłki w placówce operatora pocztowego ale do organu wpłynął 9 listopada 2023 r.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 3 P.p. sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (art. 59 ust. 4 P.p.). Wniesienie sprzeciwu stosownie do art. 59 ust. 5 P.p. powoduje wstrzymanie: 1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu; 2) biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust. 7). Stosownie do treści art. 59 ust. 16 P.p., do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu brzmienie art. 59 ust. 7 P.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum (dla którego ustawodawca przewidział prawną formę postanowienia), może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej, prowadzonej przez przedsiębiorcę, który złożył sprzeciw w trybie art. 59 ust. 1 P.p. Tylko w takim przypadku można bowiem orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź o kontynuowaniu tych czynności. W sytuacji zatem, gdy sprzeciw wpływa do organu kontroli już po zakończeniu czynności kontrolnych, brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, o którym organ może rozstrzygnąć na podstawie art. 59 ust. 1 P.p., tj. trwających czynności kontrolnych. Mając natomiast na uwadze treść art. 59 ust. 16 P.p., Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie, żądanie wszczęcia postępowania w formie sprzeciwu zostało doręczone organowi 9 listopada 2023 r., natomiast kontrola zakończyła się 7 listopada 2023 r. o godz. 13:00. W tym stanie rzeczy, skoro sprzeciw na podstawie art. 59 ust. 1 P.p. wniesiony został już po zakończeniu kontroli, to tym samym zdaniem Sądu, zasadne było umorzenie postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik W.Ł.. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:
1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku rozstrzygnięcia zarzutów skarżącego podniesionych w skardze;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji naruszenia:
a) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy - Prawo przedsiębiorców poprzez umorzenie postępowania, mimo wniesienia przez kontrolującego sprzeciwu (data stempla pocztowego) w czasie trwania kontroli (vide upoważnienie do kontroli);
b) art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a. poprzez pominięcie, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; podczas gdy skarżący złożył sprzeciw w terminie ustawowym za pośrednictwem poczty polskiej;
wyrażających się w przyjęciu niezasadnego rozstrzygnięcia, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem;
W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 179a z zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonych decyzji ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nieprzeprowadzanie rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik PWIS w Bydgoszczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z ich uzasadnieniem nie podważają prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji i dokonanej w jego ramach kontroli wydanych w sprawie decyzji organów inspekcji sanitarnej.
Wskazania na wstępie wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia zatem przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od sugerowanych przez stronę wadliwości, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. To zaś, że w uzasadnieniu wyroku nie zgodzono się z oceną strony skarżącej, nie stanowi skutecznej podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za zasadny. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 59 P.p. poprzez umorzenie postępowania, mimo wniesienia przez kontrolującego sprzeciwu (data stempla pocztowego) w czasie trwania kontroli (vide upoważnienie do kontroli) oraz naruszenia art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a. poprzez pominięcie, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej.
W ustępie 1 art. 59 P.p. określono, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Zgodnie z ust. 3 sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Wnosi się go, stosownie do zapisu z ust. 4, w terminie trzech dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie zaś z ust. 5 wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie: 1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu; 2) biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem.
Jak wynika z treści powołanego przepisu, prawo przedsiębiorcy do wniesienia sprzeciwu aktualizuje się z chwilą podjęcia przez uprawniony organ czynności kontrolnych i dezaktualizuje się z chwilą ich zakończenia. Innymi słowy, uprawnienie do wniesienia sprzeciwu, jako instytucja ściśle powiązana z czynnościami kontrolnymi, jakie dany organ może realizować w stosunku do przedsiębiorcy, materializuje się od momentu skutecznego podjęcia przez organ (upoważnionych pracowników) czynności kontrolnych i trwa do chwili ich zakończenia, a więc do momentu gdy czynności kontrolne zostaną faktycznie zakończone.
W niniejszej sprawie, czego strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, a co wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, upoważnieni pracownicy organu I instancji rozpoczęli kontrolę w dniu 7 listopada 2023 r. (jako kontynuację kontroli z 11 września 2023 r.) i w tym samym dniu tę kontrolę zakończyli. Jak bowiem wynika z protokołu kontroli nr [...] w dniu 07.11.2023 r. przedstawiciele PPIS po wejściu do siedziby firmy zastali w sekretariacie pracownicę, której okazali legitymacje służbowe. Oświadczyła ona, iż nie jest pracownikiem W.Ł. jak również w zakładzie nie znajduje się żaden z jego pracowników, a właściciel przebywa na zwolnieniu lekarskim i na pewno nie pojawi się w zakładzie. Jednocześnie nieskuteczna pozostała prośba skontaktowania się przedstawicieli organu I instancji z właścicielem kontrolowanej firmy. W związku z powyższym opuszczono siedzibę firmy i wezwano patrol Policji w N.., po czym ponownie udano się do zakładu należącego do W.Ł.. Zastanemu w zakładzie pracownikowi po raz kolejny okazano legitymacje służbowe. Pracownik oświadczył, iż w obiekcie nie znajduje się żaden przedstawiciel firmy należącej do W.Ł., nie przedłożono jednak dokumentacji potwierdzającej przebywanie właściciela na zwolnieniu lekarskim oraz książki kontroli.
W związku z powyższym przedstawiciele organu I instancji czynności kontrolne polegające na analizie stron internetowych kontynuowali w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w N., które zakończyli 7 listopada 2023 r. o godz. 13:00. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych pracownicy organu I instancji sporządzili protokół kontroli sanitarnej Nr [...] z dnia 07.11.2023 r.
Taki stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że kontrola rozpoczęła się i zakończyła w dniu 7 listopada 2023 r. Jak wynika natomiast z analizy akt przedmiotowej sprawy, sprzeciw skarżącego wpłynął do PPIS w dniu 9 listopada 2023 r., a w więc jak słusznie stwierdził organ i zaaprobował Sąd I instancji, już po zakończeniu kontroli, co w konsekwencji czyniło ten sprzeciw nieskutecznym.
Wskazania wymaga, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców co do zasady ma być przeprowadzana na zasadach określonych w ustawie Prawo przedsiębiorców, a dopiero w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się w odniesieniu do kontroli przepisy ustaw szczególnych. Organy kontroli mają bezwzględny obowiązek stosowania przepisów rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców (art. 45-65), z których wynikają określone standardy kontrolowania, a w dalszej kolejności - przepisów ustaw szczególnych. Stosowanie tych ostatnich jest dopuszczalne w zakresie nieuregulowanym w przepisach powołanego rozdziału, przy zastosowaniu licznych wyłączeń wynikających już z samego rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 2030/22).
Regulacja zawarta w art. 59 ust. 3 u.p.p., jasno wskazuje, że sprzeciw wnosi się na piśmie do organu, którego czynności sprzeciw dotyczy. Ponadto po stronie kontrolowanego przedsiębiorcy istnieje wymóg pisemnego zawiadomienia kontrolującego o wniesieniu sprzeciwu.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że treść normatywna art. 59 ust. 5 P.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum, wydanego w formie postanowienia, może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, który złożył sprzeciw w trybie art. 59 ust. 3 P.p. Tylko w takim przypadku można orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź o kontynuowaniu tych czynności. W sytuacji zatem, gdy sprzeciw wpływa do organu kontroli już po zakończeniu czynności kontrolnych, brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, o którym organ może rozstrzygnąć na podstawie art. 59 ust. 5 P.p., tj. trwających czynności kontrolnych (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 771/16, dostępny w: CBOSA).
Jako trafne należy wobec tego ocenić rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też miało miejsce w realiach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 17 stycznia 2024 r., nr 1/2024. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego strona, we wniesionej skardze nie zakwestionowała ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Organy inspekcji sanitarnej prawidłowo prowadziły postępowanie administracyjne. Brak jest w nim naruszeń procedury administracyjnej, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść wydanych przez nie rozstrzygnięć. W istocie w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania wszczętego sprzeciwem od czynności kontrolnych, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Czynności kontrolne, w firmie W.Ł. zakończyły się w dniu 7 listopada 2023 r. Przedmiotowy sprzeciw wpłynął do organu I instancji w dniu 9 listopada 2023 r. Na gruncie reżimu normatywnego art. 59 u.s.g. nie można zatem oczekiwać innego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej sprzeciwem otrzymanym po zakończeniu czynności kontrolnych, jak tylko wydania decyzji umarzającej postępowanie.
Dlatego też brak było podstaw do przyjęcia, aby doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. Organy inspekcji sanitarnej działały na podstawie przepisów prawa, co wykazał WSA w zaskarżonym wyroku.
Jako bezzasadny należy ocenić również zarzut naruszenia art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej. W rozpoznawanej sprawie nie jest bowiem kwestionowany fakt wniesienia przez skarżącego sprzeciwu w terminie, o którym mowa w art. 59 ust. 4 P.p. Postępowanie wszczęte sprzeciwem zostało umorzone z powodu wniesienia tego sprzeciwu po zakończeniu czynności kontrolnych, a nie z powodu złożenia przez przedsiębiorcę sprzeciwu po upływie ustawowego terminu. Z brzmienia art. 59 ust. 7, 8 i 10 P.p. wyraźnie wynika, iż skutki wniesienia sprzeciwu powiązane są z dniem otrzymania sprzeciwu przez organ. Stosownie bowiem do art. 59 ust. 7 P.p., organ kontroli rozpatruje sprzeciw w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu. Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie, żądanie wszczęcia postępowania w formie sprzeciwu zostało doręczone organowi 9 listopada 2023 r., czyli po zakończeniu kontroli. Okoliczność wniesienia sprzeciwu w ustawowym terminie nie może wywołać skutków polegających na wstrzymaniu czynności kontrolnych, które zostały już uprzednio zakończone.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).