II GSK 583/22

II GSK 583/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2013/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 17 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8 § 1 i § 2, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 176 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1192
art. 71b § 1,  art. 71f § 1,  art. 74 § 3,  art. 74d § 3,  art. 74e § 2 i 3, art. 74f § 1, art. 74h § 1, 9
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - t.j.
Dz.U. 2016 poz 45
§ 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do  spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2013/21 w sprawie ze skargi K. E. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia 31 marca 2021 r. nr DZP-II.628.88.2020 w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. E. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2013/21 oddalił skargę K. E. (dalej: Skarżąca, Zdająca) na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (dalej: Komisja II stopnia, Organ) z 31 marca 2021 r., w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżąca przystąpiła w dniach 2 – 4 września 2020 r. do egzaminu notarialnego przed Komisją Egzaminacyjną nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Warszawie (dalej: Komisja I stopnia). Komisja ta uchwałą z 7 października 2020 r. ustaliła negatywny wynik z egzaminu notarialnego na mocy art. 74f § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1192; dalej: Pr.not.). Zdająca bowiem z pierwszego projektu aktu notarialnego otrzymała ocenę niedostateczną, z drugiego projektu aktu notarialnego - ocenę dostateczną, a z projektu odmowy dokonania czynności notarialnej albo uzasadnienia jej dopuszczalności - ocenę dobrą.
Zdająca z pierwszego projektu aktu notarialnego otrzymała od każdego z egzaminatorów oceny niedostateczne.
Komisja II stopnia uchwałą z 31 marca 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania Zdającej, która zakwestionowała oceny z pierwszego projektu aktu notarialnego, utrzymała w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej I stopnia.
Przedmiotem pierwszego zadania egzaminacyjnego było udokumentowanie umowy zamiany nieruchomości – odrębnej własności lokalu i nieruchomości rolnej z dopłatą pieniężną. Strony umowy miały nabyć własność nieruchomości bez dotychczasowych obciążeń wpisanych w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości rolnej, a dopłata miała być zabezpieczona oświadczeniem o poddaniu się egzekucji na podstawie art. 777 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1575, dalej: k.p.c.). W kazusie podano, że właścicielką lokalu mieszkalnego, położonego w K., w budynku wielorodzinnym, w którym są tylko mieszkania, jest A. K., panna, zameldowana na pobyt stały, jedyna spadkobierczyni tego lokalu po rodzicach J. i J. K.. A. K. chce zamienić ten lokal (o aktualnej wartości rynkowej 100.000 zł) na nieruchomość (o aktualnej wartości rynkowej 250.000 zł) położoną na wsi zabudowaną jednorodzinnym domem mieszkalnym, stodołą i oborą wybudowanymi w 1956 r. Nieruchomość tę A. K. chce nabyć w stanie wolnym od wpisów w dziale III prowadzonej dla niej księgi wieczystej. A. K. ma się zobowiązać do spłaty z tytułu umowy zamiany na rzecz A. N. w kwocie odpowiadającej różnicy wartości zamienianych nieruchomości w terminie 7 dni od dnia zawarcia umowy zamiany. Nieruchomość ta ma wejść w skład gospodarstwa rolnego jedynego prowadzonego przez A. K. od 2017 r. na niezabudowanych gruntach o obszarze 45 ha, położonych wyłącznie na terenie jednej gminy wiejskiej. A. N. jest jedyną właścicielką ww. nieruchomości rolnej, dla której w księdze wieczystej wpisana jest służebność osobista ustanowiona na rzecz rodziców A. N. i jej małoletniego siostrzeńca Ł. K., przy czym ojciec A. N. nie żyje, a biorąca udział w podpisywaniu aktu notarialnego matka jest jednocześnie opiekunem prawnym małoletniego Ł. K. (PESEL [...]). A. N. jest zamężna od 1980 r., przebywa w Niemczech i nie może stawić się do aktu notarialnego obejmującego powyższą umowę zamiany, i w jej imieniu działa jej mąż – J. N., umocowany do tej czynności na podstawie pełnomocnictwa sporządzonego u notariusza w Niemczech. Gmina wiejska nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K., w której położone jest nieruchomość rolna, w ewidencji gruntów i budynków nieruchomość oznaczona jest jako [...] i nie została wydana w stosunku do tej nieruchomości decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Strony umowy zamiany są wobec siebie osobami obcymi. W księgach wieczystych zamienianych nieruchomości brak jest jakichkolwiek nierozpatrzonych wzmianek.
Brakujące elementy stanu faktycznego należało uzupełnić według własnego uznania i sporządzić projekt aktu notarialnego, bez konieczności zamieszczania podpisów, mający spełniać wymogi aktu notarialnego wynikające z Pr.not. oraz mający zawierać dane wymagane do dokonania wpisów w księgach wieczystych, włącznie z wnioskiem stron dokonania wpisów w postępowaniu wieczystoksięgowym. W projekcie aktu notarialnego zdający miał określić wysokość należnego wynagrodzenia notariusza (w maksymalnej wysokości) oraz pobranych podatków i opłat sądowych, jeżeli są należne, do których pobrania zobowiązany jest notariusz. Zdający byli zobowiązani do wskazania dokumentów stanowiących podstawę należytego zabezpieczenia interesów stron oraz niezbędnych do dokonania czynności i opisania ich w projekcie aktu notarialnego, aby na podstawie samej treści tego projektu można było ustalić formę i treść tych dokumentów i wskazania dokumentów stanowiących podstawę wpisu w księgach wieczystych, do których przekazania zobowiązany jest notariusz. Z treści projektu aktu notarialnego powinien wynikać sposób zapoznania się notariusza z powyższymi dokumentami. Zdający byli też zobowiązani zamieścić w projekcie aktu notarialnego wszystkie informacje i oświadczenia dotyczące przedmiotu czynności oraz stron, od których zależy poprawność, skuteczność lub ważność czynności prawnych objętych powyższym projektem.
Zatem zdający powinni byli wykazać się umiejętnością prawidłowego zastosowania i interpretacji między innymi przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1655, dalej: u.k.u.r.).
Komisja II stopnia stwierdziła, że praca zawiera poważne błędy, świadczące o istotnych naruszeniach przepisów u.k.u.r., ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 2320., dalej: k.c.), ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713., dalej u.s.g.) oraz przepisów o postępowaniu wieczystoksięgowym, a także Prawa o notariacie. W projekcie znalazły się wadliwości, z których każda skutkowała obniżeniem oceny o jeden stopień: niewykazanie, że zbycie nieruchomości rolnej nie wymagało zgody Dyrektora Generalnego KOWR, brak należytego wywodu co do prawa własności A. K., wadliwości w zakresie opłat sądowych.
Ponadto Komisja II stopnia stwierdziła, że Zdająca dopuściła się także błędów obniżających ocenę o połowę stopnia, jak: powołanie szeregu zbędnych dokumentów i oświadczeń, istotne braki w zakresie pouczeń, brak oświadczenia z art. 7 ust. 6 u.k.u.r., braki w zakresie opisu umocowania pełnomocnika, błędy w oznaczeniu gmin i ich organów, wadliwości w treści wyrzeczenia umowy, niewskazanie uczestników postępowania wieczystoksięgowego oraz wskazania, kto ponosi koszty aktu (podatków i taksy notarialnej). Komisja ta wskazała również znaczną liczbę mniej istotnych błędów znajdujących się w pracy, które łącznie obniżały ocenę o jeden stopień.
Zdaniem Komisji II stopnia, kierującej się wytycznymi z art. 74 § 3 Pr.not., zarzuty postawione przez egzaminatorów w zdecydowanej większości znalazły potwierdzenie, ustalono też błędy przez nich nie wskazane. Wywodziła, że stwierdzona liczba i waga błędów nie może występować w projekcie aktu notarialnego, sporządzanego na egzaminie notarialnym, który ma być końcową pracą kandydata na notariusza i sprawdzeniem jego wiedzy. Dlatego brak było podstaw do uwzględnienia odwołania Skarżącej i podwyższenia oceny za projekt pierwszego aktu notarialnego na ocenę pozytywną – także przy uwzględnieniu stopniowalności ocen. Opisane w uzasadnieniu uchwały błędy w pracy Skarżącej, ich liczba i znaczenie dla prawidłowości rozwiązania zadania potwierdzały prawidłowość wystawionej oceny niedostatecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Zdającej, oddalił skargę. Podniósł, że obowiązkiem Komisji II stopnia było rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.
Sąd zauważył, że kwestionowanie wyniku egzaminu może sprowadzać się jedynie do zakwestionowania ocen wystawionych za zadania składające się na jedną z części egzaminu. Wówczas przedmiotem badania komisji odwoławczej jest tylko ten wynik cząstkowy. Sąd stwierdził, że wykładnia § 5 ust. 3 i 4 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 45, dalej: rozporządzenie w sprawie komisji II stopnia) prowadzi do wniosku, że skoro Komisja Egzaminacyjna II stopnia nie głosuje wyłącznie o zasadności zarzutów odwołania lecz głosuje nad ostateczną oceną pracy pisemnej, to musi odnieść się do całej pracy i jej oceny, a także - działając merytorycznie - ponownie ustalić ocenę zadania pisemnego egzaminu, uwzględniając zasadność lub bezzasadność zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie WSA niezasadna jest teza, że komisja odwoławcza może ponownie ustalić ostateczną ocenę pracy ograniczając się wyłącznie do zbadania zarzutów odwołania. Przyjęcie takiego rozwiązania prowadziłoby bowiem do sytuacji, w których uwzględnienie przez Komisję Egzaminacyjną np. jedynego zarzutu podniesionego w odwołaniu czyniłoby odwołanie zasadnym i nakazywałoby Komisji Egzaminacyjnej zmienić ostateczną ocenę pracy, pomimo tego, że praca zawiera błędy i uchybienia stwierdzone przez komisję I stopnia, nie objęte badaniem Komisji Egzaminacyjnej ze względu na zakres odwołania. Tak więc, Komisja II stopnia - rozpoznając odwołanie od uchwały o wyniku egzaminu dotyczące wskazanej w odwołaniu części tego egzaminu - nie jest związana wyłącznie podniesionymi przez zdającego zarzutami. Tym samym dostrzeżenie błędu w zadaniu - z zakresu części egzaminu objętej odwołaniem - nie może być uznane za przekroczenie granic zaskarżenia odwołania i wyjście przy rozpoznaniu sprawy poza jej granice. Z uwagi na cel przeprowadzenia egzaminu, Komisja Egzaminacyjna może dostrzec wady pracy egzaminacyjnej zdającego inne niż egzaminatorzy, ale nie może oprzeć rozstrzygnięcia na tych błędach. Sąd zauważył, że czym innym od przekroczenia granic sprawy przy rozpoznawaniu odwołania, jest naruszenie zasady zakazu reformałionis in peius, to jest zakazu pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło przesądza bowiem zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego.
Zdaniem WSA nie było sporne, że Skarżąca w swoim projekcie założyła konieczność wyrażenia zgody przez Dyrektora Generalnego KOWR na nabycie nieruchomości przez A. K. i powołała się w projekcie aktu notarialnego na decyzję wydaną na podstawie art. 2a ust. 4 u.k.u.r., a rozwiązanie to nie zostało zakwestionowane przez egzaminatorów oceniających pracę. Egzaminatorzy prawidłowo wskazali jako istotny błąd pracy brak decyzji Dyrektora Generalnego KOWR wyrażającej zgodę na zbycie przez A. N. nieruchomości rolnej, podnosząc, że skutkiem braku takiej decyzji jest nieważność umowy zamiany.
Sąd I instancji nie uznał za zasadny argumentu Skarżącej, że zachodziły rozbieżności w orzecznictwie i literaturze prawniczej, co do wskazanego zagadnienia, a Komisja II stopnia w stronniczy sposób kwestii tej nie uwzględniła przy ocenie pracy na korzyść Skarżącej. Podzielił stanowisko, że w razie istnienia rzeczywistych, istotnych rozbieżności co do wykładni danego przepisu, wybór przez zdającego jednego z wariantów wykładni, który mieści się w jednej z linii orzeczniczych, nie może negatywnie rzutować na ocenę pracy egzaminacyjnej, a tym bardziej dyskwalifikować pracy, o ile przyjęty wariant zostanie należycie umotywowany. Zdaniem WSA taka sytuacja nie występowała jednak w sprawie. Analiza pracy Zdającej pozwalała bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, że nie wskazano w niej wprost na nabycie nieruchomości przez A. N. od osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r. (np. przy opisie umowy darowizny z dnia 5 maja 2020 r.), co według WSA oznaczało, że Zdająca nie wykazała podstaw do przyjęcia, że zbycie nieruchomości przez A. N. nie wymaga zgody Dyrektora Generalnego KOWR, co świadczyło o niedostatecznej znajomości przepisów u.k.u.r., a zatem było błędem obniżającym ocenę, co zostało szczegółowo opisane w zaskarżonej uchwale. Zdaniem WSA w sprawie nie zachodziła sytuacja, podnoszona przez Skarżącą, że Komisja II stopnia w nieuprawniony sposób obniżyła ocenę pracy za zajęcie stanowiska, które było przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie i literaturze. Rozbieżności co powyższego zagadnienia co prawda zachodziły w literaturze, jednak, jak wynika z treści pracy Skarżącej, nie były jej znane.
Dlatego WSA uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż opisane w skardze zasady orzekania przez Komisje Egzaminacyjne w innych sprawach, których przedmiotem były zagadnienia budzące rozbieżności w orzecznictwie i literaturze, z uwagi na odmienny niż w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny (niewyrażenie przez Skarżącą stanowiska w spornej kwestii), zdaniem Sądu nie miały odniesienia do rozpoznawanej sprawy i należało uznać je za bezprzedmiotowe.
Sąd I instancji podkreślił, że już tylko uchybienia wytknięte Skarżącej w I instancji przez egzaminatorów uzasadniają stanowisko Organu odwoławczego, co do negatywnej oceny pracy Skarżącej. Zdaniem WSA, Komisja Egzaminacyjna słusznie podkreśliła, że sporządzony na egzaminie projekt aktu notarialnego musi odpowiadać wymogom przepisów prawa, aby mógł funkcjonować w obrocie prawnym jako ważny i skuteczny. Projekt aktu przygotowany przez Skarżącą zawierał również inne istotne błędy wskazane przez Komisję Egzaminacyjną, szczegółowo opisane w zaskarżonej uchwale, które dodatkowo potwierdzają zasadność negatywnej oceny wystawionej przez egzaminatorów. Przy ocenie rozwiązania zadania egzaminacyjnego Komisja Egzaminacyjna rozważyła zarówno pozytywne jak i negatywne aspekty pracy egzaminacyjnej, dokonując gradacji ocen pod ich kątem. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie aspekty negatywne, mimo że praca w części została rozwiązana prawidłowo, przesądzają o słuszności stanowiska organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej I stopnia. Zdaniem Sądu, Organ wykazał, że sporna praca Strony, którą oceniono przez pryzmat kryteriów przewidzianych w art. 74e § 2 Pr.not., nie zasługuje na ocenę pozytywną
Ze skargą kasacyjną od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiła Zdająca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, poprzez jej uwzględnienie, stosownie do art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Wyrokowi temu Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 8 § 1 i art. 8 § 2 k.p.a. poprzez uchwały utrzymującej w mocy zaskarżoną uchwałę w sytuacji, kiedy Organ II stopnia przy tożsamości zarzutów rozstrzygał w innych sprawach o uchyleniu uchwały w całości i przekazaniu pozytywnego wyniku z egzaminu notarialnego (np. uchwała znak DZP-II.628.46.2020);
2. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 139 k.p.a., a także § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie komisji II stopnia, poprzez poczynienie dalszych (niezawartych w ocenach egzaminatorów - członków komisji I stopnia) ocen co do sposobu rozwiązania zadania egzaminacyjnego i popełnionych błędów, co wprost odbiega od dotychczasowej linii orzeczniczej NSA, np. II GSK 1679/14 czy wyrok NSA II GSK 761/16;
3. prawa materialnego, przez niewłaściwą jego wykładnię tj. art. 74 § 3 Pr.not. w zw. z art. 74 d § 3 Pr.not. w zw. z art. 74e § 2 Pr.not., a to poprzez brak uwzględnienia stopniowalności ocen i rozważenia, że popełnione błędy nie wyłączają zasadności przyjęcia spełnienia kryteriów oceny pozytywnej z rozwiązania zadania, a rozwiązanie zadania uzasadnia przyjęcie spełnienia kryteriów pozytywnej oceny rozwiązania zadania — w tym kontekście nie uwzględniono i nie poddano ocenie istotnych okoliczności na korzyść Skarżącej, a mianowicie, że materia będąca przedmiotem zadania egzaminacyjnego wywołuje rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie oraz jest przedmiotem 4 połączonych skarg konstytucyjnych (RPO. grupy posłów, grupy senatorów oraz posłów) zarejestrowanych przez TK pod wspólną sygn. akt K 36/16 grupy oraz, że Skarżąca właściwie rozpoznała problem z zadania, podjęła w zdecydowanej większości trafne czynności, a także, przez postawienie dodatkowych wymogów (których brak skutkował obniżeniem oceny) ażeby skarżąca zamieściła w pracy pisemnej dodatkowe założenia oraz wyjaśnienia dlaczego korzysta z jednego z prawidłowych wariantów rozwiązania zadania egzaminacyjnego, oraz niedostosowanie przyjętej ustawą skali ocen do zaproponowanego sposobu rozwiązania zadania egzaminacyjnego, a tym samym nieuwzględnienie i nie określenie stopnia, w jakim sporządzona praca egzaminacyjna z pierwszego dnia egzaminu notarialnego powinna odpowiadać ocenie pozytywnej,
4. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, tj. art. 74e § 2 Pr.not. skutkującą dokonaniem oceny pracy egzaminacyjnej z pierwszego dnia egzaminu notarialnego bez należytego odniesienia jej do celu przeprowadzenia tego egzaminu, wskazanego w treści art. 74 § 3 Pr.not., który polega na sprawdzeniu przygotowania osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza i w konsekwencji wystawienie oceny niedostatecznej z tej części egzaminu na podstawie podniesionych w uzasadnieniach ocen cząstkowych błędów, które nie uzasadniały wystawienia takiej oceny w pięciostopniowej skali ocen przewidzianej w art. 74d § 3 Pr.not., pomimo iż jest poprawny pod względem zachowania wymogów formalnych i sporządzony zgodnie z ustawą - Prawo o notariacie. Jednocześnie akt ten jako ważny powinien być oceniony na ocenę pozytywną, tym bardziej, iż orzecznictwo i doktryna dopuszczają taką konstrukcję prawną aktu.
Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ – Komisja II stopnia wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosła również o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna Zdającej nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez autora skargi kasacyjnej i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia stwierdził, że uchwała ta jest zgodna z prawem.
Za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut kasacyjny zawarty w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 139 k.p.a. i § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie komisji II stopnia wskutek poczynienia dalszych, niezawartych w ocenach egzaminatorów z komisji I stopnia, ocen co do sposobu rozwiązania zadania egzaminacyjnego i popełnionych błędów.
Z konstrukcji wspomnianego zarzutu wynikałoby, że skierowany jest przeciwko uchwale Komisji II stopnia, chociażby z uwagi na powołane przepisy, które miałyby zostać naruszone: art. 139 k.p.a. (Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny) oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie komisji II stopnia (Przewodniczący lub członek komisji odwoławczej sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, wraz ze stanowiskiem). Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu I instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.) i zgłoszone w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenie kontroli postępowania przez organ, którego działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżania.
Do tego przywołane w omawianym pkt 2. przepisy, które miały uzasadniać określone w tym punkcie uchybienie, nie zostały w ogóle wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mimo że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, które powinno konkretnie określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Uzasadnienie musi zawierać argumenty skoncentrowane na "usprawiedliwieniu" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Powinno także w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazywać wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności, że podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na ten wynik. Przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wspomniany związek przyczynowy chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Strona skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z 28 września 2023 r., sygn. akt II GSK 687/20; opubl., podobnie jak dalej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wykazania wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy skutkuje wadliwością zarzutu.
Z powyższych względów za wadliwy należało zatem uznać zarzut zgłoszony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Powoływanie w zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było wystarczające do przyjęcia zasadności opinii Skarżącej, zwłaszcza że w wyroku II GSK 1679/14 zawarto: "komisja działa w sposób merytoryczny, ponownie ustala ocenę testu lub zadania pisemnego egzaminu notarialnego. Nie sposób zatem bronić tezy, że komisja odwoławcza może ponownie ustalić ostateczną ocenę pracy, ograniczając się wyłącznie do zbadania zarzutów odwołania, nie odnosząc się do samej pracy i jej oceny dokonanej przez komisję egzaminacyjną. Takie rozumowanie prowadzi do paradoksalnych konsekwencji. Wówczas bowiem uwzględnienie przez komisję odwoławczą np. jedynego zarzutu podniesionego w odwołaniu czyniłoby odwołanie zasadnym i nakazywałoby komisji odwoławczej zmienić ostateczną ocenę pracy, pomimo tego, że praca zawiera błędy i uchybienia stwierdzone przez komisję egzaminacyjną, nie objęte badaniem komisji odwoławczej ze względu na zakres zarzutów odwołania. komisja działa w sposób merytoryczny, ponownie ustala ocenę testu lub zadania pisemnego egzaminu notarialnego. Nie sposób zatem bronić tezy, że komisja odwoławcza może ponownie ustalić ostateczną ocenę pracy, ograniczając się wyłącznie do zbadania zarzutów odwołania, nie odnosząc się do samej pracy i jej oceny dokonanej przez komisję egzaminacyjną. Takie rozumowanie prowadzi do paradoksalnych konsekwencji. Wówczas bowiem uwzględnienie przez komisję odwoławczą np. jedynego zarzutu podniesionego w odwołaniu czyniłoby odwołanie zasadnym i nakazywałoby komisji odwoławczej zmienić ostateczną ocenę pracy, pomimo tego, że praca zawiera błędy i uchybienia stwierdzone przez komisję egzaminacyjną, nie objęte badaniem komisji odwoławczej ze względu na zakres zarzutów odwołania." Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku w sprawie II GSK 761/16, dodając: "w sytuacji, w której przy ocenie zarzutów pojawi się problem prawny występujący w pracy, a komisja odwoławcza dostrzeże inne wady i wskaże je w uzasadnieniu uchwały to takie działanie komisji nie dyskwalifikuje jej procedowania pod warunkiem, że swojego rozstrzygnięcia nie oprze wyłącznie na tych dodatkowo zidentyfikowanych błędach".
Z powołanych wyroków NSA ani późniejszych (np. z 13 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3695/15, w którym stwierdzono, że z treści art. 74h § 1 i 9 oraz § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie komisji II stopnia nie wynika związanie komisji egzaminacyjnej II stopnia zarzutami odwołania, sygn. akt II GSK 3247/15; 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 892/18) nie wynikają argumenty przytaczane przez Stronę.
Za niezasadny należało także uznać zarzut zgłoszony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. podnoszący rozbieżną praktykę organów w przypadku oceniania tożsamych prac.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że sytuacji zdającego w zakresie sposobu wykonania zadania egzaminacyjnego i jego oceny nie można porównywać do sytuacji innego zdającego w zakresie sposobu wykonania przez niego zadania egzaminacyjnego i jego oceny. Sprawa oceny i ustalenia wyniku egzaminu notarialnego jest sprawą indywidualną i może być rozpoznawana tylko w odniesieniu do konkretnego zdającego i sposobu wykonania przez niego zadań egzaminacyjnych. Porównywanie sposobu wykonania zadań egzaminacyjnych przez zdających - jak tego oczekuje Skarżąca - byłoby naruszeniem przewidzianych w art. 74e § 2 Pr.not. kryteriów oceniania pracy egzaminacyjnej (por. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 44/24; 17 października 2024 r., sygn. akt II GSK 709/21; w sprawie II GSK 687/20).
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, postawionych w pkt 3. i 4. petitum skargi kasacyjnej, a podnoszących błędną wykładnię art. 74 § 3 w związku z art. 74d § 3 w związku z art. 74e § 2 Pr.not., należy podnieść, że i te zarzuty nie zostały uzasadnione w opisany powyżej sposób. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie nawiązuje do wykładni ww. przepisów dokonanej przez WSA, nie wyjaśnia dlaczego była ta interpretacja nieprawidłowa oraz jakie, zdaniem Skarżącej, jest właściwe rozumienie naruszonych przepisów. Tego rodzaju wady formalne skargi kasacyjnej uniemożliwiały uwzględnienie omawianych zarzutów.
Niezależnie od dotychczasowych uwag, należy jednak wyjaśnić, że w sprawach takich jak rozpoznawana, przy wykładni przepisów regulujących przeprowadzenie egzaminu notarialnego, jak i rozpoznawanie odwołań od wyników tego egzaminu należy mieć na względzie cel ustanowienia wspomnianych uregulowań. Odwołując się do orzecznictwa NSA należy podkreślić, że w świetle regulacji art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 74 § 3 Pr.not., ustanowienie egzaminów ma za cel zapewnienie wysokiego stopnia profesjonalizmu osób dopuszczanych do wykonywania zawodu, w tym notariuszy, będącego zawodem zaufania publicznego. Egzamin zawodowy, stanowi formę sprawdzenia, czy kandydat do tego zawodu nabył umiejętności i wiedzę wymaganą do jego wykonywania. Ustawodawca postawił wysokie wymagania w zakresie egzaminu zawodowego notariusza, a gwarancje obiektywnej i prawidłowej oceny egzaminacyjnej zostały zawarte zarówno w przepisach ustawy - Prawo o notariacie, jak i w rozporządzeniu w sprawie komisji II stopnia. Komisja II stopnia, rozpoznając odwołanie w zakresie kwestionowanej części egzaminu, ma obowiązek obiektywnego sprawdzenia przygotowania prawniczego zdających do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego (por. wyroki NSA z: 6 lutego 2024 r., sygn. akt II 1233/20; 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 601/21; 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 293/13; 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 602/13).
Podkreślenia wymaga, że praca egzaminacyjna musi spełniać wszystkie kryteria wymienione w art. 74e § 2 Pr.not., co oznacza, że praca musi spełniać podstawowe wymogi formalne, zdający musi zastosować właściwe przepisy prawa i poprawnie je zinterpretować, a problem - co do istoty - musi być trafnie rozstrzygnięty. Tylko praca spełniająca powyższe kryteria może uzyskać pozytywną ocenę. Natomiast skala ocen, wynikająca z art. 74d § 3 Pr.not., pozwala na uwzględnienie stopnia spełnienia wymienionych kryteriów oraz wszystkich zalet i wad zaproponowanego rozwiązania zadania egzaminacyjnego. Dokonując oceny pracy egzaminacyjnej, egzaminatorzy i komisja egzaminacyjna podejmująca uchwałę o wyniku egzaminu oraz komisja odwoławcza muszą rozważyć ciężar gatunkowy błędów popełnionych przez zdającego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że popełnienie przez zdającego nawet jednego błędu może przekreślić jego szanse na otrzymanie oceny pozytywnej (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2527/15; 21 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 2207/22; w sprawie II GSK 709/21). Ocenę taką mogą powodować także inne wady, a w szczególności ich wielość i istotność, uzasadniające uznanie, że projekt aktu nie spełnia podstawowych wymogów formalnych albo zastosowano w nim niewłaściwe przepisy lub niepoprawnie je zinterpretowano albo zaproponowano nieprawidłowe rozstrzygnięcie problemu.
Należy podkreślić, że rozwiązanie zadania nawet poprawne pod względem formalnym może uzyskać ocenę negatywną wobec merytorycznych błędów popełnionych przez zdającego, świadczących o braku dostatecznej wiedzy kandydata, niepozwalających na uznanie, że jest on przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza. Stanowi to bowiem istotę egzaminu notarialnego, którego pozytywny rezultat otwiera dostęp do wykonywania zawodu. Celem egzaminu notarialnego jest bowiem sprawdzenie wiedzy osoby aplikującej do wykonywania wysoko kwalifikowanego zawodu notariusza oraz tego, czy jest ona odpowiednio przygotowana do samodzielnego dokonywania czynności notarialnych. Dlatego też praca egzaminacyjna takiej osoby musi spełniać jednocześnie wszystkie wymienione w art. 74e § 2 Pr.not. kryteria.
Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały, powinien zatem ocenić, czy Komisja II stopnia wypełniła obowiązek szczegółowego wykazania stwierdzonych wad kontrolowanej pracy egzaminacyjnej oraz obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska w odniesieniu do każdej z tych wad, w kontekście realizacji przez osobę egzaminowaną kryteriów, którymi przy ocenie pracy powinni kierować się egzaminatorzy oraz znaczenia stwierdzonych uchybień dla oceny kontrolowanej pracy egzaminacyjnej przy uwzględnieniu skali ocen, o której mowa w art. 74d § 3 Pr.not.
W powołanym orzecznictwie wskazuje się, że kryterium, zgodnie z którym egzaminatorzy oceniają pracę, jest obiektywne, bowiem stanowi je przepis prawa, w związku z czym należy przyjąć, że w zakresie odnoszącym się do kwestii oceny, czy przyjęte przez zdającego rozwiązania są prawidłowe, nie ma żadnego "luzu decyzyjnego". Praca egzaminacyjna, która spełnia wymagania określone przepisami prawa musi być oceniona pozytywnie. Natomiast w zależności od tego, w jakim stopniu praca spełnia wskazane wymagania, egzaminatorzy wystawiają oceny, korzystając ze skali ocen zawartych w ustawie. Oceny oraz ich indywidualizowanie stanowią wyraz indywidualnego podejścia specjalistów, którzy z jednej strony gwarantują znajomość przepisów prawa i obiektywną ocenę prawidłowości zastosowanych rozwiązań, a z drugiej zawierają element własnej "eksperckiej" oceny poziomu pracy. Jakkolwiek wszelkie egzaminy przeprowadzane przez specjalistów zawierają pewien element subiektywny, to jednak z uwagi na to, że zgodnie z art. 71f § 1 w związku z art. 74 § 1 i art. 71b § 1 Pr.not., członkami komisji są osoby, których wiedza i doświadczenie dają rękojmię prawidłowego przeprowadzenia egzaminu, a zgodnie z art. 74e § 3 Pr.not., każdy z członków komisji wystawia samodzielnie ocenę cząstkową wraz z uzasadnieniem, zaś ostateczną ocenę stanowi średnia ocen wystawionych przez obu egzaminatorów, uznać należy, że ocena końcowa nie jest dowolna. W podobny sposób działa również komisja II stopnia, która dokonuje oceny, biorąc pod uwagę zasadność zarzutów w świetle przepisów prawa (art. 74h Pr.not. i przepisy rozporządzenia w sprawie komisji II stopnia).
Sprawdzane prace egzaminacyjne stanowią materiał dowodowy, który oceniany jest przez egzaminatorów według zasady swobodnej oceny dowodów, ale przy zastosowaniu ściśle określonych w ustawie kryteriów oceny. Każda praca oceniana jest indywidualnie, a jej walory i wady oceniane są przez ekspertów, aby następnie wedle ich najlepszej wiedzy, w ramach prawem określonych przesłanek, ustalić, czy kandydat na notariusza posiada odpowiednie przygotowanie prawnicze do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu odwoławczego, WSA dokonał kompleksowej oceny zaskarżonej uchwały, z uwzględnieniem, że praca egzaminacyjna musi spełniać jednocześnie wszystkie kryteria z art. 74e § 2 Pr.not.
Trzeba także podkreślić, że z akt sprawy wynika, że dwaj egzaminatorzy oceniający w I instancji projekt pierwszego aktu notarialnego, w pisemnych opiniach wskazali na liczne wady i braki sporządzonego aktu i niezależnie oboje uznali, że praca Zdającej winna być oceniona na ocenę niedostateczną. Uzasadnienie oceny niedostatecznej przez egzaminatorów zawierało omówienie zasadniczych braków pracy w postaci naruszenia poszczególnych przepisów prawa, a szczególnie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Komisja II stopnia ustosunkowała się do zarzutów odwołania i nie będąc związana ich treścią, była uprawniona do oceny innych błędów zawartych w tej pracy negatywnie ocenionej przez egzaminatorów, które nie zostały wyeksponowane w pisemnym uzasadnieniu oceny egzaminacyjnej. Stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został przez organ odwoławczy dodatkowo uzupełniony szczegółową analizą wszystkich istotnych elementów ocenianego projektu aktu notarialnego. Mając na uwadze zgłaszane w odwołaniu przez Stronę rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie co do skutków braku decyzji Dyrektora Generalnego KOWR (braku zgody na zbycie nieruchomości rolnej), zakończone skierowaniem wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności mających zastosowanie w sprawie przepisów u.k.u.r. z Konstytucją RP, Komisja II stopnia podała, że w kontrolowanej pracy egzaminacyjnej zabrakło jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie, a które miały istotne znaczenie dla oceny rozwiązania pracy, gdyż wskazywałyby na znajomość przez Stronę zagadnienia istotnego dla prawidłowego rozwiązania kazusu.
Należy zauważyć, że postępowanie przed TK w sprawie K 36/16, do której odwoływała się Skarżąca zostało zainicjowane w 2016 r. przez grupę posłów na Sejm VIII kadencji i wniosek także w 2016 r. złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, a następnie jeszcze grupa senatorów i posłów– także w 2016 r., a nadto na mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1080) zaszły istotne zmiany w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego od dnia 26 czerwca 2019 r. Zatem w dacie egzaminu notarialnego przeprowadzanego w dniach 2-4 września 2020 r., Skarżąca nie znajdując podstaw do zastosowania spornej instytucji u.k.u.r., powinna była uzasadnić swoje stanowisko, a nie dopiero czynić to w odwołaniu. To podczas egzaminu notarialnego Zdająca powinna wykazać się przygotowaniem prawniczym do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza (art. 74 § 3 Pr.not.), a praca zawierająca rozwiązanie zadania powinna wykazywać zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu (art. 74e § 2 Pr.not.).
W ocenie NSA, zaskarżona uchwała Komisji II stopnia została poddana pełnej i kompleksowej analizie przez Sąd I instancji, zarówno w zakresie spełnienia wymogów formalnych, jak i merytorycznych przez omówienie poszczególnych uchybień i błędów popełnionych przez Skarżącą. Sąd I instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania negatywnej oceny egzaminu notarialnego, mając na względzie obszerne uzasadnienie tej oceny i prawidłowe odniesienie się Organu odwoławczego do zarzutów Strony. W związku z tym Sąd ten słusznie uznał za prawidłowe stanowisko Komisji II stopnia, że praca Zdającej – projekt pierwszego aktu notarialnego - nie spełnia w stopniu wystarczającym kryteriów wymienionych w art. 74e § 2 Pr.not., co uniemożliwiało uzyskanie przez Skarżącą oceny pozytywnej z tej części egzaminu notarialnego, a w rezultacie i z całego egzaminu w myśl art. 74f § 1 pr.not.
Wobec powyższego, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).