II GSK 576/24

II GSK 576/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1748/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2023-07-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 par. 4, art. 106 par. 3, art. 176.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 11 poz 86
art. 8 ust. 4 pkt 3, art. 5 ust. 2 pkt 7 -8.
Ustawa z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1748/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia 21 kwietnia 2022 r. w przedmiocie powołania sędziego wyścigowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 13 lipca 2023 r., odrzucił skargę M. W. na uchwałę Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia 21 kwietnia 2022 r. w przedmiocie powołania sędziego wyścigowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 14 marca 2022 r. Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych, na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 3 oraz art. 21 e ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1354, dalej: ustawa o wyścigach) udzielił skarżącej licencji na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego - członka komisji technicznej i odwoławczej do dnia 31 grudnia 2022 r. Następnie zarządzeniem Prezesa PKWK z dnia 13 kwietnia 2022 r., skarżąca została powołana do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego jako członek Komisji Technicznej dla Toru Wyścigów Konnych w W. – S. na sezon wyścigowy 2022.
W dniu 21 kwietnia 2022 r. Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych podjęła uchwałę w związku z powołaniem czterech sędziów, w tym skarżącej, na członków komisji technicznej dla toru W. – S. bez wniosku Rady PKWK, w której zawnioskowała do Prezesa Klubu o odwołanie tych sędziów.
W związku z tą uchwałą Prezes, zarządzeniem nr 13/2022 z dnia 22 kwietnia 2022 r., zmienił zarządzenie z dnia 13 kwietnia 2022 r. w ten sposób, że ze składu Komisji Technicznej dla Toru Wyścigów Konnych w W. – S. odwołał m.in. skarżącą.
M. W., wniosła skargę na uchwałę Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia 21 kwietnia 2022 r.
Sąd I instancji odrzucając tą skargę stwierdził, że zaskarżona uchwała nie stanowiła prawnej formy działania administracji publicznej, o której mowa w przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w szczególności czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o wyścigach wyznaczonym ustawowo organem, któremu powierzono zadanie powoływania na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego w danym roku jest Polski Klub Wyścigów Konnych, którego organami są Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych i Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych. Wskazał, że Rada PKWK jest podmiotem wnioskującym o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych, natomiast organem, który powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych oraz który powołuje i odwołuje członków komisji odwoławczej jest Prezes PKWK.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że Rada PKWK nie rozstrzyga sprawy powołania sędziego wyścigowego danej komisji, a tym samym podejmowana przez Radę uchwała nie posiada charakteru władczego, wymaganego treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jej przedmiotem jest jedynie zawnioskowanie o powołanie lub odwołanie określonych osób - kandydatów na sędziów wyścigowych lub sędziów wyścigowych - spośród wszystkich poddanych ocenie Rady.
Konkludując, Sąd stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały i przekazanie jej Prezesowi Polskiego Klubu Wyścigów Konnych nie nadawało, ani nie zmieniało jeszcze uprawnień lub obowiązków skarżącej. W konsekwencji uchwała z dnia 21 kwietnia 2022 r. nie mieściła się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Sąd zauważył przy tym, że brak było również przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
M. W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe
zastosowanie, tj.:
1.1 naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 Ustawy o wyścigach konnych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona czynność Rady PKWK (a także co do zasady uchwała Rady PKWK w przedmiocie powoływania i odwoływania sędziów wyścigowych) nie ma charakteru władczego, co skutkowało odrzuceniem skargi skarżącej, nie kwestionując przy tym przez Sąd, że uchwała Rady PKWK w przedmiocie powołania lub odwołania sędziów wyścigowych jest podejmowana w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa a ponadto pomimo, że Rada PKWK jest organem PKWK, który wchodzi w skład struktury szeroko pojętej administracji Publicznej;
1.2 naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 Ustawy o wyścigach konnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy pominięciu faktu, że jedynym motywem działania Rady PKWK przy wnioskowaniu do Prezesa PKWK o odwołanie skarżącej jako sędziego wyścigowego, był fakt, że uprzednio, tj. kilka dni wcześniej Prezes PKWK powołał skarżącą do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego bez uprzedniej uchwały Rady PKWK wnioskującej o powołanie skarżącej, co wyklucza z istoty przyjęcie, że Prezes PKWK jest podmiotem, który w sposób władczy samodzielnie rozstrzyga o uprawnieniach skarżącej, w sytuacji, gdy samodzielna decyzja Prezesa PKWK, z pominięciem stanowiska Rady PKWK, w ocenie Rady PKWK stanowiła wystarczającą przyczynę do żądania uchylenia decyzji Prezesa PKWK;
1.3 naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 Ustawy o wyścigach konnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy ocenie charakteru prawnego uchwał Rady PKWK (zarówno w przedmiocie odwoływania, jak i powoływania sędziów wyścigowych), w tym pominięcie chociażby faktu nieprzedstawiania przez Radę PKWK Prezesowi PKWK kandydatur na sędziów wyścigowych po podjęciu negatywnej uchwały przez Radę PKWK, co sprowadza się do nie rozpoznawania w ogóle wniosków kandydatów przez Prezesa PKWK do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego, a co z kolei wyklucza przyjęcie, wbrew stanowisku WSA zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że uchwała Rady PKWK ma jedynie charakter opiniujący, czy doradczy, a w konsekwencji takie wnioskowanie WSA doprowadziło do pozbawienia skarżącej uprawnień wynikających z przepisów prawa do zaskarżenia niekorzystnej czynności z zakresu administracji publicznej;
1.4 naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z ort. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 Ustawy o wyścigach konnych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w każdym przypadku podejmowania uchwał przez Radę PKWK dot. powoływania i odwoływania sędziów wyścigowych, następuje etap podejmowania władczych rozstrzygnięć przez Prezesa PKWK, podczas gdy w szczególności w przypadku negatywnego głosowania przez Radę PKWK co do wszystkich kandydatów. Prezes PKWK nie otrzymuje wniosku o powołanie, ani nie wydaje w tym zakresie żadnego zarządzenia, a w przypadku uchwał wnioskujących o odwołanie sędziego wyścigowego, związany jest wnioskiem Rady PKWK, Prezes PKWK dokonuje ich odwołania, co miało miejsce w okoliczność niniejszej sprawy;
1.5 naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 Ustawy o wyścigach konnych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że władczym wyrazem działania PKWK w zakresie powoływania i odwoływania sędziów wyścigowych, jest dopiero stanowisko Prezesa PKWK, które uwzględnia opinię Rady PKWK w przedmiocie powołania lub odwołania sędziego, tj. w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił, że Rada PKWK może w ogóle nie przekazać Prezesowi PKWK informacji o kandydatach (i w praktyce tego nie robi), którzy nie uzyskali pozytywnej opinii Rady PKWK; w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił, że Prezes PKWK nie wydaje w ogóle zarządzenia negatywnego, tj. o niepowoływaniu danego kandydata (zatem kandydat nie ma wiedzy, czy Prezes PKWK w ogóle miał wiedzę o kandydacie, którego Rada PKWK nie przegłosowała pozytywnie, a następnie, czy w ogóle tę kandydaturę rozpatrywał i nie objął jej powołaniem, czy w ogóle jej nie rozpatrywał); a ponadto w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił, że głosowanie przez Radę PKWK może odbywać się kilka razy w ciągu roku i może dotyczyć np. jednego lub dwóch kandydatów, a w przypadku, gdy żaden z nich nie uzyskał pozytywnej opinii Rady PKWK (miało to miejsce w przypadku głosowania kandydatury skarżącej w dniu 29 czerwca 2021 r., i jak przykładowo miało to miejsce podczas głosowania Rady PKWK w dniu 10 sierpnia 2023 r.). Rada PKWK nie przekazuje Prezesowi PKWK ani wniosku o powołanie, ani informacji o głosowaniu, a zatem Prezes PKWK w ogóle nie zajmuje stanowiska;
1.6 naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 Ustawy o wyścigach konnych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona czynność Rady PKWK nie stanowi zaskarżalnej formy działania administracji publicznej, ze względu na brak charakteru władczego zaskarżonej czynności, tj. nie rozstrzyga sprawy sędziego wyścigowego w sposób ostateczny, podczas gdy w przypadku przekazania Prezesowi PKWK wniosku o odwołanie sędziego wyścigowego. Prezes PKWK jako związany stanowiskiem Rady PKWK jedynie wykonuje to rozstrzygnięcie, a ponadto bez wniosku Rady PKWK w praktyce nie podejmuje tego typu rozstrzygnięć;
2. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2.1 naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego z uwagi na brak władczego charakteru zaskarżonej uchwały Rady PKWK i w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi;
2.2 naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, wbrew przepisom ustawy i materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w sprawie, że zaskarżona uchwała Rady PKWK nie rozstrzyga władczo o prawach skarżącej, o których w ocenie WSA rozstrzyga dopiero Prezes PKWK, podczas gdy wniosek Rady PKWK o odwołanie sędziego wyścigowego nie podlega indywidualnej ocenie Prezesa PKWK, a element władczy i decyzyjny następuje już na etapie głosowania Rady PKWK;
2.3 naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy oraz błędne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w tym błędne przyjęcie wbrew okolicznościom faktycznym sprawy, że przy powoływaniu i odwoływaniu sędziów wyścigowych w każdym przypadku Prezes PKWK działa samodzielnie niezwiązany decyzją Rady PKWK dotyczącą danego kandydata lub sędziego i w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi;
2.4 naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że element władczy przy powoływaniu i odwoływaniu sędziów wyścigowych, przesądzający o zaskarżalności czynności, następuje dopiero na etapie stanowiska Prezesa PKWK, podczas, gdy w procesie powoływania sędziów wyścigowych, element władczy i decyzyjny następuje już na etapie głosowania Rady PKWK, która jedynie co do kandydatów pozytywnie przegłosowanych wnioskuje do Prezesa PKWK o ich powołanie, a w przypadku wniosku o odwołanie kieruje żądanie określonego działania do Prezesa PKWK;
2.5 naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, zawnioskowanych przez skarżącą w toku postępowania (w tym dowodów z dokumentów elektronicznych w postaci nagrania przebiegu posiedzenia Rady PKWK, podczas którego podjęto zaskarżoną czynność), wskazujących m.in. jednoznacznie, że w praktyce uchwały Rady PKWK są warunkiem koniecznym do rozpoznawania kandydatury przez Prezesa PKWK celem powołania do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego w danym sezonie wyścigowym, a w przypadku wnioskowania uchwałą o odwołanie są w praktyce obligujące Prezesa PKWK do podjęcia żądanego przez Radę PKWK działania, co było niezbędne do wyjaśnienia stanu sprawy, w tym ustalenia sposobu podejmowania zaskarżonej czynności przez Radę PKWK oraz skutków zaskarżonej czynności dla skarżącej, nie powodując w jakimkolwiek zakresie przedłużenia postępowania w sprawie, które to uchybienie skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd, że zaskarżona czynność Rady PKWK nie ma charakteru władczego wobec skarżącej, co skutkowało odrzuceniem skargi skarżącej.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z nakazaniem rozpoznania skargi na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. wynikających z art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w rt. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 Ustawy o wyścigach konnych w postaci uchwały Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych podjętej w dniu 21 kwietnia 2022 r. - w zakresie, w jakim dotyczy głosowania przez Radę PKWK w przedmiocie wnioskowania do Prezesa PKWK o odwołanie skarżącej z pełnienia funkcji sędziego wyścigowego – członka komisji technicznej i komisji odwoławczej. Wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Strona, w związku z pojawieniem się nowych okoliczności w sprawie (skarżąca uzyskała o nich wiedzę w większości już po wydaniu orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiocie rozpoznania skargi skarżącej) oraz celem uzupełnienia argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, wnoszę o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów:
1) Pisma Przewodniczącego Rady PKWK z dnia 16 czerwca 2023 r. (doręczone w dniu 3 lipca 2023 r.) informujące m.in. że członkowie Rady PKWK, po przeprowadzeniu głosowania, wniosku do Prezesa PKWK o powołanie w skład Komisji sędziowskich osób pozytywnie zarekomendowanych przez Radę PKWK;
2) Pisma Prezesa PKWK do skarżącej z dnia 27 lipca 2023 r. (doręczone w dniu 1 sierpnia 2023 r.) - odpowiedź na ponaglenie skarżącej do powołania do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego w sezonie 2023, w sytuacji gdy kandydatura skarżącej w dniu 5 kwietnia 2023 r. została przegłosowana negatywnie, ze wskazaniem przez Prezesa PKWK, że ponaglenie, należy traktować jak wniosek o ponowne rozpatrzenie i przegłosowanie kandydatury skarżącej na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego przez Rade PKWK
na okoliczność wsparcia argumentacji skarżącej. że element władczy w zakresie ustawowych uprawnień skarżącej następuje na etapie podjęcia uchwały przez Radę PKWK. a nie dopiero na etapie zarządzenia Prezesa PKWK, który w ogóle nie rozpoznaje kandydatur, których Rada PKWK nie przegłosowała pozytywnie lub odwołuje automatycznie sędziów, o których odwołanie wnosi Rada PKWK (mimo iż jak w niniejszej sprawie, kilka dni wcześniej Prezes PKWK tych samych sędziów powołał do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego i którzy nie mieli możliwości sprawować rzeczywiście tej funkcji w okresie pomiędzy powołaniem i odwołaniem).
Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.
Wobec postawionego w skardze kasacyjnej wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
W przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej rozpoznanie na rozprawie, wyrażony zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Skarga kasacyjna na takie postanowienie może być - stosownie do przyjętej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę - rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, zgodnie z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt I FSK 429/16).
Mając na uwadze przedmiot zawisłej przed Sądem I instancji sprawy oraz treść skargi kasacyjnej i zakres podnoszonej w niej wadliwości jakiej, zdaniem strony, dopuścił się Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiony środek zaskarżenia, z uwagi na stopień złożoności sprawy, może zostać rozpoznany w trybie powołanego art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Wywiedziona w sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego.
W ocenie NSA, brak jest podstaw by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez NSA.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w CBOSA). Należy też podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania stanowiska sądu I instancji co do przyjętego stanu faktycznego i jego oceny (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Temu służą inne zarzuty procesowe, przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej (podatkowej) i odpowiednio sformułowana w tym zakresie argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 5529/16; publ. w CBOSA). Wobec powyższego, zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez Sąd I instancji okazał się chybiony.
Dokonanie przez Sąd I instancji oceny spornej w sprawie kwestii, która wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie charakteru zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji odnośnie do istnienia albo nieistnienia drogi sądowej w sprawie nie wymagało przeprowadzenia dowodów oferowanych przez skarżącą, albowiem sporne w sprawie zagadnienie ma stricte jurydyczny charakter, co powoduje, że nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.
Powyższe czyni niezasadnymi zarzuty postawione w punktach 2.3, 2.4 i 2.5 petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz powiązanych z nimi zarzutów naruszenia przepisów procesowych pomieszczonych w punktach 2.1 i 2.2 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich komplementarny charakter, zostaną one rozpoznane łącznie.
Stwierdzić należy, że WSA przeanalizował przepisy odnoszące się do kompetencji przyznanych Radzie, w tym przewidzianą w art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o wyścigach, kompetencję polegająca na wnioskowaniu o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych, którą w ocenie NSA należało uznać za element współuczestniczenia w aktywny sposób w realizowaniu tych ustawowych zadań Polskiego Kluby Wyścigów Konnych o publicznoprawnym charakterze, o których jest mowa w art. 5 ust. 2 pkt 7 - 8 przywołanej ustawy, a których wykonywanie ustawodawca powierzył Prezesowi PKWK, albowiem to ten organ powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych oraz członków komicji odwoławczej (art. 9 pkt 5 - 6 ustawy), a powołania (i odwołania) te następują w funkcjonalnym związku z wnioskami, o którym jest mowa w art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy.
Mając to na względzie WSA stwierdził, że wyznaczonym ustawowo organem, któremu powierzono zadanie powoływania na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego w danym roku jest Polski Klub Wyścigów Konnych, którego z kolei organami są Rada PKWK i Prezes PKWK. Tryb rozpoznania przedmiotowego wniosku w ramach zadań powierzonych ustawowo PKWK określono w ten sposób, iż Rada PKWK jest podmiotem wnioskującym o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych (art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o wyścigach) natomiast organem PKWK, który powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych oraz który powołuje i odwołuje członków komisji odwoławczej jest Prezes PKWK (art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o wyścigach konnych).Nie ma zatem wątpliwości, iż oba organy aktywnie współuczestniczą przy realizacji ustawowej kompetencji PKWK powołania sędziego wyścigowego danej komisji. Szczegółowe warunki i tryb funkcjonowania Rady PKWK określa ustawa, Statut oraz Regulamin uchwalony przez Radę. Żaden z przepisów zawarty w wymienionych aktach nie określa jednak szczegółowo trybu wnioskowania o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych przez Radę do Prezesa PKWK.
Oznacza to, że niezasadny jest zarzut, że Rada PKWK jedynie co do kandydatów pozytywnie przegłosowanych wnioskuje do Prezesa PKWK o ich powołanie. Rada PKWK przekazuje do Prezesa PKWK wszystkie uchwały dotyczące sędziów wyścigowych, niezależnie od tego czy pozytywnie rekomenduje ich kandydatury. Działania Rady PKWK nie mają w tym względzie elementu władczego, gdyż Rada PKWK nie może samodzielnie odrzucać kandydatur ze skutkiem braku możliwości ich powołania. Decyzję o powołaniu sędziów wyścigowych do pełnienia określonych funkcji podejmuje Prezes PKWK, który może uwzględnić w swoim wyborze treść uchwały Rady PKWK, ale może również postąpić wbrew opinii Rady PKWK. Powyższe wynika z faktu, ze żaden przepis nie stwierdza, by Prezes PKWK był związany opinią Rady PKWK. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że uchwała Rady PKWK ma walor doradczy czy konsultacyjny, natomiast nie przesądza w żadnej mierze o prawach i obowiązkach kandydatów na członków komisji odwoławczej, komisji technicznych i sędziów technicznych. W świetle ustawy o wyścigach konnych oraz pozostałych aktów prawnych obowiązujących w tej kwestii jedyną osobą uprawnioną do wydania decyzji (zarządzenia) o powołaniu lub niepowołaniu sędziego jest Prezes PKWK. Prezes PKWK nie jest ani prawnie, ani faktycznie związany wnioskiem Rady PKWK o powołanie lub odwołanie sędziów wyścigowych. Innymi słowy, Rada PKWK nie jest podmiotem powołanym do załatwiania spraw indywidualnych i nie rozstrzyga o prawach ani obowiązkach kandydatów na sędziów wyścigowych. Uchwała Rady PKWK wnioskująca o powołanie sędziów wyścigowych nie rozstrzyga sprawy, jej podjęcie nie zmienia uprawnień ani obowiązków sędziego wyścigowego, zaś przedmiotem uchwały pozostaje jedynie złożenie wniosku o powołanie określonej osoby (sędziego wyścigowego) na dany sezon.
Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że aby zakwalifikować akt jako podlegający ocenie sądu administracyjnego musi on rozstrzygać sprawę indywidualną danego adresata, tj. załatwiać sprawę co do istoty lub w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku zaskarżonej uchwały, gdyż mimo funkcjonalnego powiązania, bowiem bez niej Prezes nie mógłby wydać stosownego zarządzenia, nie rozstrzyga ona ostatecznie sprawy w znaczeniu materialnym. Jej przedmiotem jest bowiem jedynie ponowna ocena wniosku o powołanie skarżącej spośród wszystkich poddanych ocenie Rady.
Podsumowując, za trafną należy uznać ocenę Sądu I instancji, że to stanowisko Prezesa PKWK dokonane w oparciu o uchwałę Rady PKWK rozstrzygało o prawach strony w sposób władczy. Sama zaś uchwała Rady PKWK wnioskująca o powołanie lub odwołanie, jak w niniejszej sprawie, sędziów wyścigowych, choć pośrednio wskazująca na współuczestniczenie w procesie powołania nie rozstrzyga jednak sprawy w sposób podlegający ocenie sądu administracyjnego, bowiem jej podjęcie nie zmienia uprawnień ani obowiązków sędziego wyścigowego we wnioskowanym zakresie, a przedmiotem uchwały pozostaje jedynie złożenie wniosku o powołanie określonej osoby (sędziego wyścigowego) na dany sezon.
Argumentacja ta znajduje oparcie w wyrażanym już w orzecznictwie NSA stanowisku, zgodnie z którym wnioskowanie o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych przez Radę PKWK nie następuje w postępowaniu, którego przedmiotem jest rozstrzyganie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej lub załatwianej milcząco (art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.), co siłą rzeczy oznacza, że nie podlega ono przepisom k.p.a., jak również nie podlegają im również akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem są one podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia i odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej (zob. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1527/22 i postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 2153/23).
Z tych przyczyn zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę. Tym samym za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w pkt 2.1. i 2.2 oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego postawione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Zauważyć należy, w odniesieniu do wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego, że zostały one wadliwie sformułowane. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, NSA może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1). Podzielając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazała przepisy ustawy o wyścigach konnych nie wiążąc ich z przepisami p.p.s.a., co świadczy o formalnej wadliwości zarzutów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.