II GSK 570/15

II GSK 570/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-03-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Barbara Mleczko-Jabłońska
Maria Jagielska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 793/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-11-05
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
§ 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
art. 21 ust. 1, 2 pkt 1 i 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
Dz.U. 2016 poz 23
art. 76 § 2, art. 80, art. 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 807
art. 2, art. 6
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 793/14 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części i odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od D. M. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 793/14, po rozpoznaniu skargi D. M. (dalej skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w części i odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku; oraz 3. zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia 17 maja 2011 r. D. M. wystąpił o przyznanie płatności ONW na 2011 r. do gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach rolnych o łącznej pow. 145 ha, położonych w gminie Ł. W toku postępowania wnioskodawca wycofał część wniosku, obejmującego zadeklarowane do płatności działki rolne o łącznej pow. 98,50 ha oraz zmienił wniosek zmniejszając pow. dwóch działek rolnych. Ostatecznie do płatności zadeklarował działki o pow. 38,50 ha.
Ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu decyzji pierwotnej z dnia [...] czerwca 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w części oraz odmówił przyznania płatności ONW na 2011 r. Za podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął ustalenie nowych okoliczności w zakresie tego, iż w chwili składania wniosku o przyznanie płatności wnioskodawca nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ pozostawało ono we władaniu P. M. Zdaniem organu, podmiot ten prowadził wskazane gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne wnioskodawcy zostało "sztucznie" utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Przyznanie stronie wnioskowanej pomocy byłoby zatem sprzeczne z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem ONW) w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwanego dalej jako: rozporządzenie nr 65/2011).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że beneficjent składał wniosek o przyznanie płatności nie tylko do przedmiotowego gospodarstwa, ale również w 2011 r. występował z wnioskiem o przyznanie płatności jako wspólnik 26 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych wspólnie z ojcem P. M. Z przedstawionych dokumentów wynika, że większość prac na deklarowanych do płatności działkach rolnych, związanych z utrzymywaniem gruntów rolnych zgodnie z normami (przygotowanie gruntu, zasiew, dosiew), wykonywała firma N., której właścicielem jest P. M. Organ stwierdził, że skoro spółki powiązane osobowo z P. M. nie posiadają odrębnych środków produkcji, a prace rolne wykonują firmy zarządzane przez tę osobę, to przyjąć należy, że wspomniane spółki zostały powołane w celu podziału większego gospodarstwa zarządzanego przez P. M., R. M. oraz wnioskującego o płatności w sprawie niniejszej, wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, działalność poszczególnych spółek oraz skarżącego skupiona jest na uzyskaniu dopłat w możliwie najwyższej kwocie. Nie jest istotne uzyskanie najlepszego plonu, a następnie sprzedanie go po najkorzystniejszej cenie lub wykorzystanie we własnym gospodarstwie. Wykazywane korzyści, wynikające ze współpracy wspólników poszczególnych spółek, miałyby uzasadnienie w przypadku jednej – dwóch spółek tworzonych przez te same osoby czy podmioty, jednakże takiego uzasadnienia nie można znaleźć w przypadku utworzenia kolejnych 26 spółek w takiej samej konfiguracji osobowej. Usiłując wykazać swoją samodzielność w prowadzeniu gospodarstwa, skarżący stwierdził, że z ojcem, P. M., nie utrzymuje kontaktów, jednak przeczy temu zgromadzony materiał dowodowy oraz fakt, że w 2011 r. P. M. był pełnomocnikiem beneficjenta, czynnie uczestnicząc w postępowaniu odwoławczym i sądowym. Wobec tych okoliczności, trudno zatem uznać, że skarżący samodzielnie i niezależnie od ojca prowadzi gospodarstwo rolne. W ocenie organu odwoławczego, wskazane okoliczności świadczą o tym, że deklarowane przez beneficjenta działki uprawiane były wspólnie i we współpracy, a nawet w porozumieniu z P. M. Organ podkreślił, iż w sprawie niniejszej doszło zatem do stworzenia przez P. i D. M. sztucznych warunków zmierzających do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, polegających na podziale dużego areału (ponad 2 tys. hektarów) na 26 mniejszych podmiotów, ubiegających się o indywidualne przyznanie płatności, umożliwiające obejście przepisów modulacyjnych, co wyklucza przyznanie płatności. Ponadto wnioskowana płatność ONW nie przysługuje wobec niespełnienia przez beneficjenta warunku posiadania gospodarstwa rolnego określonego w art. 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427; powoływanej dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju). Organ odwoławczy wskazał przy tym, że stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji i uzyskanie w ten sposób nadmiernych płatności jest sprzeczne z celem zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Aplikowanie przez gospodarstwo podzielone w ramach 77 spółek cywilnych i z o.o. prowadzi do uzyskania niemal pełnej kwoty wsparcia i znacząco większej, niż gdyby współdziałający ze sobą P. M., R. M. i beneficjent złożyli jeden wniosek w ramach jednego, wspólnie prowadzonego gospodarstwa. Uwzględniając definicję rolnika oraz definicję gospodarstwa rolnego określone w art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwanego dalej: rozporządzenie nr 73/2009), a także pkt I i II załącznika do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji, charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE. L. 2002.216.1), organ odwoławczy ocenił, że P. M. oraz współdziałającą z nim grupę osób: R. M. i wnioskodawcę w niniejszej sprawi, należy uznać za jednego rolnika. Tym samym wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób stanowią jedno gospodarstwo prowadzone przez P. M. wraz z członkami rodziny. W konsekwencji powyższych ustaleń, za prawidłową Dyrektor ARiMR uznał odmowę przez organ I instancji przyznania płatności ONW w oparciu o § 2 rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 18 ustawy o wspieraniu rozwoju.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. M. wniósł o uchylenie w całości decyzji administracyjnych obu instancji, zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) błędy w ustaleniach faktycznych, postępowaniu dowodowym i ocenie materiału dowodowego; 2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011; 3) niekonstytucyjność stosowania powołanego przepisu w sprawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in. że jego wniosek spełnia kryteria kwalifikowalności z przepisów unijnych i krajowych, w tym posiadanie rolnicze gruntów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby zastosowanie w sprawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a odmowa płatności nastąpiłaby ze względu na brak spełnienia przesłanki kwalifikowalności. Zdaniem strony, stan posiadania gruntów powinien być ustalony wyczerpująco i precyzyjnie, z uwzględnieniem fizycznego władania oraz woli osoby władającej lub dzierżyciela. Źródłem ustaleń woli winny być dowody z dokumentów i źródeł osobowych. Wnioskując o przeprowadzenie czynności dowodowych przez organ, skarżący wywiązał się z obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń, jednakże organ odmówił ich przeprowadzenia, stwierdzając, że nie mają one znaczenia w sprawie i służą przewlekłości postępowania. Ponadto w ocenie skarżącego, organ błędnie zastosował niewłaściwą definicję gospodarstwa rolnego z art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008, bowiem w sferze prawa materialnego regulującego dopłaty, obowiązuje definicja z art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 73/2009.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje administracyjne obu instancji.
Sąd I instancji stwierdził, że przepisy o płatnościach (bezpośrednich i ONW) nie zawierają definicji posiadania, wobec czego w tym zakresie należy posiłkować się treścią art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy więc interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, co wiąże się z produkcją rolną, czyli z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Płatności mogą być zatem przyznane rolnikom samodzielnie decydującym o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbieraniu plonów, utrzymującym grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Bardzo ważny jest przy tym psychiczny element posiadania. Zdaniem WSA, wykazanie po stronie wnioskodawcy braku posiadania gruntu, do którego mają być dokonane dopłaty, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności, bowiem dopiero w przypadku niemożliwości wykluczenia posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W związku z powyższym WSA stwierdził, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji jest nieprecyzyjne, ponieważ w sytuacji uznania przez organy ARiMR, iż skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego, należało odmówić przyznania płatności bez badania przesłanki z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
Sąd zwrócił uwagę, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli (ZSZiK). Fakt, że system jest prawnie zatwierdzony, dopuszczony i konieczny nie oznacza jeszcze, iż wydając decyzje organy mogą jedynie poprzestać na danych z tego systemu, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego dla sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK winny one znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zdaniem Sądu jest to istotne, bowiem w świetle materiału dowodowego przekazanego przez organ odwoławczy, kontrolowana decyzja nie jest możliwa do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy.
WSA nie podzielił stanowiska organów obu instancji co do odmowy dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę na okoliczność posiadania i użytkowania działek rolnych zgłoszonych do płatności na 2011 r. Wyjaśnił, że ustalenie posiadania przez beneficjenta gruntów rolnych jest czynnością kluczową w tego rodzaju sprawach. Z racji tego, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a./) dane zawarte w ZSZiK, nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, że wszelką inicjatywę dowodową strony uznaje się za przewlekanie postępowania.
W ocenie Sądu I instancji, organy arbitralnie przyjęły, że wszystkimi pracami w gospodarstwie skarżącego kieruje pośrednio lub bezpośredniego jego ojciec – P. M., jednak w tych ustaleniach brak konsekwencji, ponieważ organ I instancji jako posiadacza przedmiotowego gospodarstwa wskazał P. M., natomiast organ odwoławczy za jednego rolnika uznał wyżej wymienionego oraz współdziałającą z nim grupę osób: R. M. (byłą żonę) i D. M. (syna). Zdaniem WSA, dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania beneficjenta, należy ocenić, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, np. sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. To organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", ponieważ to one chcą wywieść skutki prawne z tej okoliczności.
Sąd podkreślił, że organy nie mogą, jak uczyniły w tej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącego jako stronę postępowania, a z drugiej kwestionować potrzeby przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów i uznawać ich za nieistotne w sprawie czy wręcz służące przewleczeniu postępowania. Zdaniem WSA dowolne, a co najmniej przedwczesne było uznanie tylko na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem zgłoszonego gospodarstwa rolnego (w ramach jednego dużego gospodarstwa sztucznie podzielonego na mniejsze jednostki) był P. M. wraz ze współdziałającą z nim grupą osób.
Jak dalej stwierdził Sąd I instancji, organy powinny wyjaśnić, czy skarżący w 2011 roku samodzielnie prowadził działalność rolniczą i mógł być uznany za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW. W tym zakresie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem na te okoliczności nie przeprowadziły dowodów wskazywanych przez stronę, uchybiającym tym samym art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego za niewiarygodne uznały przedłożone przez skarżącego dokumenty, mające potwierdzić samodzielność prowadzenia działalności rolniczej. To, że skarżący zlecał wykonywanie usług rolniczych firmie ojca nie oznacza, iż nie prowadził samodzielnie przedmiotowej działalności. Sąd wyraźnie zaznaczył, że organy powinny jednoznacznie ustalić, czy skarżący użytkował działki rolne zgłoszone do płatności. Co więcej Sąd zważył, że przesłanką uzasadniającą brak posiadania przez skarżącego zadeklarowanych gruntów, a następnie sztucznego podziału większego gospodarstwa rolnego, nie było umocowanie P. M. do występowania w tej sprawie jako pełnomocnik.
Reasumując, WSA uznał za dowolne, a co najmniej przedwczesne stwierdzenie organów ARiMR, że skarżący nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, ale wraz z ojcem i matką zarządza większym gospodarstwem, które zostało podzielone na mniejsze w ramach spółek cywilnych i spółek z o.o. wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. W ocenie Sądu, jeżeli organy chcą wykazać stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, powinny dopuścić wszystkie możliwe dowody na tę okoliczność, w tym zgłoszony wniosek o przesłuchanie świadków. W opisanych okolicznościach za przedwczesne WSA uznał odniesienie się do naruszeń prawa materialnego.
II
Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 78 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ pominął wniosek o przesłuchanie świadków, podczas gdy okoliczności, na które mieli być powołani świadkowie zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi;
2. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie ocenił stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku.
II. prawa materialnego, tj.:
5. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich;
6. art. 2 lit. a), b), c) rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący prowadził odrębne gospodarstwo rolne i należy go traktować jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że jednostki produkcyjne są zarządzane przez tę samą osobę bądź grupę osób zatem mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem;
7. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez jego błędną interpretację i w rezultacie uznanie, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że skoro D. M. i P. M. aplikowali o przyznanie pomocy w 2011 r. w ramach utworzonych wspólnie 26 spółek z o.o., to działanie takie miało na celu uzyskanie większej kwoty wsparcia poprzez ominięcie przepisów o modulacji płatności ONW i rolnośrodowiskowej. Wyżej wymienieni zgłosili do płatności w 2011 r. ponad 2000 hektarów. Rozbicie tej powierzchni na wiele wniosków umożliwiło ominięcie przepisów modulacyjnych i uzyskanie znacząco większej kwoty wsparcia. Organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że jeżeli jednostki produkcyjne są zarządzane przez tę samą osobę bądź grupę osób fizycznych lub prawnych (bez względu na status tej grupy w świetle prawa krajowego) mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem. W jego ocenie, Sąd nie odniósł się do wskazywanych w decyzji definicji rolnika i gospodarstwa, które stanowiły podstawę do uznania prowadzonej przez skarżącego działalności jako części większego gospodarstwa zarządzanego przez grupę osób fizycznych i prawnych. Za istotny kasator uznał fakt multiplikowania wielu podmiotów (w tym spółek prawa handlowego) przez te same osoby bądź grupę osób, które występują o przyznanie płatności jako odrębni producenci rolni. Ponadto zaznaczył, że ominięcie przepisów o degresywności stawek poprzez podział większego gospodarstwa na wiele mniejszych – tak jak w tej sprawie – jest niewątpliwie sprzeczne z celem PROW, jakim jest zrównoważony rozwój.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych - niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent - D. M. nie spełniał warunków uzyskania płatności ONW określonych w § 2 rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009 r. dotyczącego płatności ONW, ponieważ w istocie nie posiadał nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Po drugie - D. M. sztucznie stworzył warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r.
Zdaniem Sądu I instancji, niewyjaśnienie przez organy tych okoliczności faktycznych wiąże się z tym, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć inny jeszcze materiał dowodowy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni tej oceny Sądu I instancji co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego.
W tym miejscu należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej, kwestionując sposób wykładni art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, w istocie podważa prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego, przez co zarzuty mają charakter procesowy, a nie materialny jak to błędnie wskazał autor skargi kasacyjnej. Zarzucając naruszenie tych przepisów wskazano jednak wpływ naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, a zatem zarzut ten podlega rozpatrzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Trzeba podkreślić, że Sąd I instancji zakwestionował ilość materiału dowodowego zebranego w sprawie (zdaniem Sądu oparto się jedynie na ZSZiK), nie poddał natomiast w wątpliwość jego wiarygodności.
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Według art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju).
W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.
Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.
W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w tym celu organy winny ustalić czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Organy powinny również wyjaśnić, czy spółka rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.
Jeżeli zalecenia Sądu kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania zwracano się do D. M. z wezwaniem do złożenia wyjaśnień mogących potwierdzić, że prowadzi produkcję płodów rolnych jako odrębny podmiot. W ocenie organów wśród dostarczonych dowodów i dokumentów nie było jednak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem D. M. i samodzielność techniczną i ekonomiczną tego gospodarstwa.
Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na jedynym źródle – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Zintegrowanego Systemu, niepoparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy według Sądu uznać za dowolne i arbitralne, więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów).
Trzeba w związku z tym stwierdzić, że zarzuty Sądu co do tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły jako dowody w sprawie. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma natomiast umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej.
W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że zarówno D. M., jak i Sąd I instancji nie zakwestionowali żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach.
W podsumowaniu tej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uważa natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania dokumentów mających przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność, iż D. M. zlecał wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był jego ojciec P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że D. M. nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat.
Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności, nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tych podmiotach (w tym w spółkach) w różnych rolach: rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo, wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, niekwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy D. M. a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne i wystarczające źródło danych, pozwalające ocenić kwestię nadużycia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011.
Sąd I instancji powinien zatem merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między tymi podmiotami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.
Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania: po pierwsze - czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu podmiotów (w tym spółek) aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności ONW przepisy rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarstw na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, które w zakresie płatności przewidzianych tym rozporządzeniem preferują, za pomocą stawek degresywnych, gospodarstwa mniejsze obszarowo, odmawiając płatności jeżeli powierzchnia działek rolnych przekracza łącznie 300 hektarów (§ 2 pkt 2 i 3).
Po drugie wreszcie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Należy również ocenić, czy z okoliczności sprawy wynika, że istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby podmiotów (w tym spółek) prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zakresie, w jakim Sąd niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów co do stworzenia, z udziałem D. M., sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Naruszenie w ten sposób przepisów postępowania spowodowało, że Sąd naruszył również przepis prawa materialnego – art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ponieważ nie zastosował tego przepisu do oceny kluczowego dla tej sprawy zagadnienia, sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie czy okoliczności faktyczne sprawy wskazywały, że działania podmiotów połączonych ze sobą różnymi więzami (w tym D. M.) nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
W tym miejscu należy dodać, że skarżący - D. M. podnosił na rozprawie, iż niektóre skargi kasacyjne organu administracji, na posiedzeniu w dniu 11 sierpnia 2016 r., w sprawach o podobnych stanach faktycznych były przez NSA oddalane. Odnosząc się do tych wywodów należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, zatem ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sądowi wiadome jest z urzędu, że treść zarzutów w części spraw rozpoznawanych w dniu 11 sierpnia 2016 r. była odmienna od zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie, co oczywiście powoduje, że w rozpatrywanej sprawie zakreślone są inne granice rozpoznania środka odwoławczego.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O częściowym zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na powtarzalność skarg kasacyjnych w tego rodzaju sprawach skarżącego.