II GSK 566/23

II GSK 566/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
III SA/Łd 464/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1212
art. 49, art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 103 ust. 3.
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 1 i § 2.
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 464/22 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr S.K.O.4121.37.2022 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 grudnia 2022 r. w sprawie ze skargi R. K. (dalej: "skarżący’), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2022 r. (dalej: "organ" lub "SKO") w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 25 lutego 2022 r. i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 25 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi, powołując się na przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.; dalej: "u.k.p."), orzekł o cofnięciu R. K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, wynikającego z prawa jazdy kategorii B, z powodu uzyskania negatywnego wyniku egzaminu.
SKO rozpoznając odwołanie skarżącego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że R. K. przystąpił do egzaminu państwowego z części teoretycznej dwukrotnie i uzyskał wynik negatywny. Organ wyjaśnił, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym podjęta przez Prezydenta Miasta Łodzi na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym organ administracji publicznej, stosując przepisy obowiązany jest do jej wydania. W opinii organu odwoławczego, oznacza to, że osoba, która uzyskała negatywny wynik egzaminu państwowego, do którego przystąpiła, niezależnie od trybu, w jakim to uczyniła, traci kwalifikacje do prowadzania pojazdów, a obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Ponadto SKO uznało, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując legalności decyzji uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarówno zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Sąd I instancji stwierdził, że organy obydwu instancji w sposób niewystarczający wyjaśniły, czy strona była zobligowana do tego aby zdawać egzamin kontrolny. Sąd I instancji podkreślił, że z dniem 5 grudnia 2021 r. na podstawie art. 4 pkt. 33 lit. b ustawy z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1997), zmianie uległ przepis art. 103 ust. 3 u.k.p. WSA podkreślił, że znajdująca się w aktach sprawy, a wydana już po wejściu w życie powyższej zmiany, decyzja o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami, na którą powołuje się strona skarżąca, nie odnosi się do żadnego orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok, co spowodowało wątpliwości sądu, co do jej zgodności z prawem, a co za tym idzie, także i jej ważności.
WSA podkreślił, iż ani z zaskarżonej decyzji, ani z decyzji organu I instancji, nie wynika z jakiej przyczyny strona skarżąca była zobowiązana do poddania się sprawdzeniu jej kwalifikacji w formie egzaminu kontrolnego, wobec tego nie jest jasne czy strona była faktycznie do tegoż zobowiązana. Zdaniem Sądu I instancji organ powinien poczynić stosowne ustalenia wskazujące na konieczność przeprowadzenia wobec strony skarżącej egzaminu państwowego celem wykazania, że w sprawie można było zastosować art. 103 ust. 1 pkt 1 lit c u.k.p.
Mając na wadze powyższe, WSA stwierdził, że organy administracji naruszyły art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a na skutek naruszenia przepisów postępowania doszło również do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c u.k.p. Sąd I instancji wskazał, że przepis ten zastosowano przedwcześnie, ponieważ stan faktyczny sprawy nie został jeszcze w sposób nie budzący wątpliwości ustalony przez organy administracji publicznej.
Ponadto Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, iż doszło do naruszeń proceduralnych poprzez brak zawiadomienia skarżącego o fakcie wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej zaskarżoną decyzją oraz poprzez niepowiadomienie skarżącego o zakończeniu tegoż postępowania i zamiarze wydania decyzji przez organ, a tym samym, nie zapewniając stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. W konsekwencji, organ naruszył art. 8 § 1 kpa oraz art. 10 kpa nie zapewniając stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji stanowczo wskazał, że fakt, iż skarżący z własnej woli stawia się w organie, nie może konwalidować zaniechanie organu w tej materii.
WSA wskazał, iż organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, powinien odnieść się do wskazanych przez niego okoliczności, przy uwzględnieniu ewentualnych, przyszłych rozważań organu odwoławczego w przedmiocie decyzji z dnia 28 grudnia 2021 r.
W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Organ wywiódł skargę kasacyjną, która zaskarżył wyrok WSA w całości zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku poz. 2492) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późniejszymi zmianami),
b) art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późniejszymi zmianami) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że organy administracji w granicach postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mają uprawnienia do badania zasadności wydania decyzji kierującej na egzamin państwowy, w sytuacji gdy brzmienie przywołanego przepisu jest jednoznaczne i w tym przypadku organy administracji publicznej podejmują rozstrzygnięcia o charakterze związanym,
2. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku poz. 329 z późniejszymi zmianami) przez pominięcie granic sprawy, a w konsekwencji wyjście poza granice sprawy polegające na ocenie zasadności wydania decyzji kierującej na egzamin państwowy,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku poz. 329 z późniejszymi zmianami) bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późniejszymi zmianami).
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku poz. 329 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późniejszymi zmianami) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku poz. 329 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 8 § 1 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późniejszymi zmianami) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem R. K. brał czynny udział w postępowaniu m.in. poprzez osobiste wizyty w organie, a ponadto Sąd nie wykazał jaki wpływ miałoby naruszenie tego przepisu na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, a więc i treść rozstrzygnięcia administracyjnego,
e) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku poz. 329 z późniejszymi zmianami) przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie jako wniesioną przez inny podmiot oraz o zwrot wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżący nie wniósł o jej przeprowadzenie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania zarzutów prawa materialnego obejmujących błąd subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). Inaczej przedstawia się kolejność rozpoznawania zarzutów skargi kasacyjnej wówczas, gdy jej autor zarzuca naruszenie prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej decyzji, poprzez jego błędną wykładnię. W takiej sytuacji, przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, czy też błędu w subsumcji prawa materialnego należy najpierw ocenić skuteczność zarzutu błędnej wykładni.
W pierwszym więc rzędzie należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późniejszymi zmianami), zwanej dalej u.k.p, co do którego skarżący organ zarzucił Sądowi I instancji jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że organy administracji w granicach postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mają uprawnienia do badania zasadności wydania decyzji kierującej na egzamin państwowy, w sytuacji gdy brzmienie przywołanego przepisu jest jednoznaczne i w tym przypadku organy administracji publicznej podejmują rozstrzygnięcia o charakterze związanym,
Zgodnie z powołanym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia utraty kwalifikacji, na podstawie wyniku egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 3 u.k.p.
Z kolei art. 49 ust. 1 pkt 3 u.k.p. stanowi, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o:
a) przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji,
b) zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok.
Ust. 2 powołanego przepisu (art. 49 u.k.p.) stanowi z kolei, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 3, prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem wydaje się po złożeniu, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje.
Należy zauważyć, że trafne jest uzasadnienie Sądu I instancji dotyczące konieczności wyjaśnienia przez organ procedury skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z jednej bowiem strony, samo takie skierowanie należy zakwalifikować jako decyzję wydaną w oparciu o art. 49 ust. 1 pkt 3 u.k.p., będącą autonomiczną podstawą skierowania na egzamin państwowy, podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 29.10.2015 r., I OSK 2542/15, LEX nr 1985838). Z drugiej strony ma to związek ze specyfiką niniejszej sprawy. Sąd I instancji wskazał bowiem, że z zaskarżonej decyzji (o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi), nie wynika z jakiej przyczyny strona skarżąca była zobowiązana do poddania się sprawdzeniu jej kwalifikacji w formie egzaminu kontrolnego, wobec tego nie jest jasne czy strona była faktycznie do tegoż zobowiązana, a gdyby z kolei okoliczności te nie istniały, to w istocie nie można byłoby mówić o możliwości zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 lit c u.k.p. i o wynikającej z niego utracie kwalifikacji na podstawie wyniku egzaminu państwowego. Wprawdzie więc organ w przypadku spełnienia się przesłanek określonych w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.k.p. podejmuje decyzję związaną, ale owo związanie wynika z wcześniejszego obowiązku skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jedno z drugim jest więc ze sobą powiązane. Stąd Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.k.p.
Tym niemniej kwestia ta w niniejszej sprawie ma charakter wtórny w stosunku do problemu istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia 28 grudnia 2021r. (DOM-SOK-VII.5430.7.293.2021) wydanej na podstawie tego samego materiału dowodowego co decyzja z dnia 25 lutego 2022r., a jednocześnie wszczęcia procedury w sprawie cofnięcia uprawnień dzień po ich przywróceniu, w sytuacji, gdy nawet decyzja o przywróceniu uprawnień nie weszła jeszcze do obrotu prawnego (nie została doręczona skarżącemu, co nastąpiło dopiero 25.01.2022r.).
W niniejszej sprawie decyzją z dnia 16 listopada 2004r. skarżącemu zostało cofnięte uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi. 27 maja 2020 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ich przywrócenie dołączając jednocześnie orzeczenie lekarskie oraz psychologiczne o braku przeciwskazań do kierowania pojazdami. Dodatkowe orzeczenie lekarskie o braku przeciwskazań do kierowania pojazdami zostało nadesłane 17 grudnia 2021r. 22 czerwca 2020r. oraz 29 czerwca 2020 r. skarżący przystąpił do egzaminu państwowego z części teoretycznej i uzyskał z nich wynik negatywny. Informacja o tym dotarła do organu I instancji 20 grudnia 2021r. Na podstawie wyżej wskazanego stanu faktycznego decyzją z dnia 28 grudnia 2021r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi wynikające z prawa jazdy kat. B. W dniu następnym zostało wszczęte nowe postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdami kategorii B. Organ uznał bowiem, że na podstawie brzmienia art. 103 ust. 3 u.k.p. obowiązującego do dnia 4 grudnia 2021r. wystarczające dla wydania decyzji administracyjnej o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami było ustanie przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, a ustały w niniejszej sprawie wskazane przyczyny poprzez dostarczenie przez skarżącego orzeczenia lekarskiego oraz psychologicznego o braku przeciwskazań do kierowania pojazdami. Następnie z kolei w związku z niezdanym egzaminem przez skarżącego z części teoretycznej konieczne był wszczęcie postępowania o cofniecie uprawnień.
Należy wskazać, że faktycznie do 4 grudnia 2021r. zgodnie z art. 103 ust. 3 u.k.p. starosta wydawał decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Od 5 grudnia 2021r. ust. 3 art. 103 u.k.p. uzyskał brzmienie: Starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie. Jeżeli od dnia cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami upłynął okres przekraczający rok, a cofnięcie uprawnień wynikało z zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok, warunkiem przywrócenia uprawnień jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Zmiana ta została wprowadzona na podstawie art. 4 pkt 33 lit. b ustawy z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1997 z późn. zm.). Ustawa nie wprowadziła przepisów intertemporalnych w tym zakresie, gdyż nie było takiej potrzeby. Należy bowiem zauważyć, że art. 49 u.k.p. pozostawał niezmienny i wymagał on od osoby ubiegającej się przywrócenia uprawnień cofniętych na okres przekraczający rok lub cofniętych w związku z utratą kwalifikacji, sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Trafnie w wyroku NSA z 30.05.2023 r. (II GSK 1197/22, LEX nr 3593771) zauważono, że jakkolwiek art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących nie wskazywał w tym czasie w swojej treści na żadne dodatkowe warunki, jakie musi spełniać wnioskujący o przywrócenie mu uprawnień, w tym nie określał przedziału czasu, w jakim dozwolone, czy też możliwe jest ubieganie się o przywrócenie utraconych uprawnień od chwili cofnięcia tychże uprawnień, to nie można było wywodzić, że nie istnieją żadne dodatkowe wymogi nakładane ustawą na wnioskodawcę, związane z okresem nieprowadzenia pojazdów kategorii, na którą cofnięto uprawnienia, których wypełnienie warunkowało przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami. Taki wymóg, wynikał z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. Przepis ten stanowił, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji. Już sama treść przywołanej regulacji wskazywała, że postawiony nim wymóg sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego dotyczył osób starających się o przywrócenie cofniętego uprawnienia do kierowania pojazdami. Określał on również, że wymóg przystąpienia do egzaminu dotyczy podmiotów, którym uprawnienia cofnięto na okres przekraczający rok.
Pomimo brzmienia art. 49 u.k.p. oraz istnienia materiału dowodowego, z którego wynikało, że skarżący nie zdał egzaminu z części teoretycznej, organ I instancji wydał 28 grudnia 2021r. decyzję pozytywną dla skarżącego o przywróceniu uprawnień, po to tylko aby następnego dnia wszcząć postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu tychże uprawnień. Wskazana decyzja z 28 grudnia 2021r. została również wydana po wejściu w życie zmiany co do treści art. 103 ust. 3 u.k.p., która to przepis już wprost przewidywał obowiązek uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Co więcej decyzja z 28 grudnia 2021r. została skarżącemu doręczona 25 stycznia 2022r. Tak więc nowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w momencie, kiedy nawet decyzja przywracająca uprawnienia nie weszła do obrotu. Organ zaś w postępowaniu w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień orzekał na podstawie tego samego materiału dowodowego na jakim podejmował rozstrzygniecie z dnia 28 grudnia 2021r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest takie prowadzenie postępowania administracyjnego. W pierwszym rzędzie należy bowiem wszcząć odpowiednią procedurę celem wyeliminowania z obrotu decyzji z 28 grudnia 2021r. Nie można bowiem na podstawie tego samego materiału dowodowego raz rozstrzygać o przywróceniu skarżącemu uprawnień po to, aby po niecałych dwóch miesiącach uprawnienia te cofać, mimo że stan faktyczny ani prawny pomiędzy 28 grudnia 2021r. a 25 lutym 2022 r. nie uległ zmianie. Na podstawie bowiem decyzji z 28 grudnia 2021r. przywrócono skarżącemu uprawnienia, pomimo tego że egzamin sprawdzający zakończył on z wynikiem negatywnym, nieprawidłowo interpretując przepisy ustawy o kierujących pojazdami, a zwłaszcza jej art. 49 ust. 1 pkt 3 oraz art. 103 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym od 5 grudnia 2021r. Gdyby natomiast nie wydano decyzji z 28 grudnia 2021r. nie byłoby potrzeby cofania skarżącemu uprawnień decyzją z dnia 25 lutego 2022r.
Wskazać natomiast należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu I instancji, słusznie uznano, że kontrolowana w sprawie decyzja jest błędna i sprawa powinna być po raz kolejny rozpoznana przez organ I instancji.
Stąd organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien przede wszystkim uporządkować kwestię związaną z istnieniem w obrocie decyzji z dnia 28 grudnia 2021 r., która wydana została w identycznym stanie faktycznym i prawnym co decyzja z dnia 25 lutego 2022r.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego organu nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, a w konsekwencji wyjście poza granice sprawy polegające na ocenie zasadności wydania decyzji kierującej na egzamin państwowy. Z uwagi bowiem na wzajemne powiązanie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.k.p. oraz art. 49 u.k.p. badanie Sądu I instancji co do podstaw skierowania skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego było zasadne i nie wychodzi to poza granice rozpoznawanej sprawy.
Równie niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z powodu błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.k.p. Jak już bowiem wyżej zostało wskazane sam ustawodawca wiąże art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.k.p. z treścią art. 49 u.k.p., bowiem odsyła w nim do utraty kwalifikacji, na podstawie wyniku egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3. Stąd przesłanką wydania decyzji na podstawie wskazanego przepisu jest właśnie utrata kwalifikacji między innymi ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji. Stąd Sąd I instancji prawidłowo oparł swoje orzeczenie o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Jednocześnie odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. trafnie przyjęto, że nie został zgromadzony cały materiał dowodowy, skoro brakuje wykazania na jakiej podstawie skarżący został skierowany na sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, a jest to istotne z punktu widzenia zastosowania jako podstawy prawnej wydanego przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.k.p.
Nie można również zgodzić się ze skarżącym organem iż nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego przez organ I instancji o fakcie wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej zaskarżoną decyzją a także poprzez niepowiadomienie skarżącego o zakończeniu tegoż postępowania i zamiarze wydania decyzji przez organ co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nastąpiło ono zaraz po tym, jak przywrócono skarżącemu uprawnienia było istotne dla zapewnienia mu prawa do obrony. Również odnosi się to do kwestii poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania w przedmiocie cofnięcia mu uprawnień w niedługim czasie po otrzymaniu decyzji o przywróceniu mu utraconych uprawnień. Wprawdzie skarżący sporządzał w tym czasie dwukrotnie "fotokopie" akt ewidencyjnych kierowcy, ale nie ma w aktach dowodu, że w ogóle zapoznał się z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień. Z kolei same akta administracyjne dotyczą wszystkich powiązanych ze sobą spraw dotyczących skarżącego, a więc np. również postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 16.11.2004r. o cofnięciu uprawnień. Doszło więc do naruszenia przez organ art. 8 i 10 k.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są z kolei zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Nietrafiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy, jak również zostało ono sporządzone w taki sposób, że umożliwia kontrole instancyjną. Jasno zostały wskazane wytyczne dla organu prowadzącego postępowanie, z tym że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, a zwłaszcza decyzję z dnia 28 grudnia 2021r. wskazania te są przedwczesne. Sąd I instancji nieprawidłowo bowiem dokonał interpretacji stanu prawnego, a zwłaszcza wpływu decyzji z dnia 28 grudnia 2021r. na postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień. Należy jednak zauwazyc, że uzasadnienie Sądu I instancji jest dostosowane do przyjętej przez ten Sąd koncepcji rozstrzygnięcia jednostkowej skargi na decyzje organu, przy czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcja ta była błędna. Jak już jednak wyżej zostało wskazane zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw ale również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Na zakończenie należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku poz. 2492) w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c u.k.p. Zarzut ten także nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie mogą być samodzielnie wskazywane jako wzorce kontroli, ponieważ podlegają one konkretyzacji za pośrednictwem złożonego zbioru przepisów prawa formalnego i prawa materialnego, które łącznie tworzą sądowoadministracyjne normy odniesienia i dopełnienia. Stąd zarzut ten musi zostać powiązany ze szczegółowymi twierdzeniami co do naruszenia prawa formalnego lub materialnego przez jego błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie (niezastosowanie). Wyrok NSA z 14.05.2024 r., II GSK 495/21, LEX nr 3726735. W innym orzeczeniu (wyrok NSA z 25.06.2024 r., III OSK 838/23, LEX nr 3750025) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej").
W niniejszej sprawie naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. zostało powiązane przez skarżący organ z błędną interpretacją art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c u.k.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takiego uchybienia popełnionego przez Sądu I instancji. Art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c u.k.p. uprawnia nie tylko do kontroli czy utraty kwalifikacji przez skarżącego nastąpiła na podstawie negatywnego wyniku egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3, ale również na jakiej podstawie skarżący został na ten egzamin skierowany. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej istotne z uwagi na fakt, że skarżący uzyskał wynik negatywny z egzaminu 22 czerwca 2020r. oraz 29 czerwca 2020 r. i pomimo tego wydano pozytywną decyzję o przywróceniu mu uprawnień. Z kolei od dnia wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do dnia wydania decyzji przez organ I instancji skarżący nie zdawał żadnego egzaminu. Stąd Sąd I instancji nakazując poczynić stosowne ustalenia wskazujące na konieczność przeprowadzenia wobec skarżącego egzaminu państwowego nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c u.k.p., gdyż przyjętym przez Sąd I instancji kryterium kontroli była ocena legalności zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.