II GSK 565/20

II GSK 565/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2049/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-04
Skarżony organ
Minister Gospodarki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
art. 16 ust. 9, art. 19 ust. 1 i 3, art. 12.
Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 117 poz 1228
art. 5, art. 6 ust. 1 i 2.
Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 163.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2049/19 w sprawie ze skargi B. S.A. w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 23 lipca 2019 r. nr DRI-VI.025.1.78.2019.KZ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w Specjalnej Strefie Ekonomicznej 1. uchyla skarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od B. S.A. w W. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 4 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2049/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi B. S.A. w Warszawie (dalej powoływana także jako "skarżąca", "spółka"), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 23 lipca 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 3 kwietnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca spółka, jako beneficjent zezwolenia nr 27 na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie katowickiej specjalnej strefy ekonomicznej, obowiązującego do dnia 8 sierpnia 2016 r., wnioskiem z dnia 9 października 2017 r. wystąpiła o jego zmianę poprzez wykreślenie terminu jego obowiązywania. Wskazano, że zgodnie z art. 19 ust. 1 zmienionej z dniem 1 stycznia 2001 r. ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 42, poz. 274 ze zm., zwanej dalej jako "u.s.s.e.") zezwolenia wygasają z upływem okresu, na jako ustanowiono strefę. Termin funkcjonowania katowickiej specjalnej strefy ekonomicznej na podstawie § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 2008 r. w sprawie katowickiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U. z 2008 r., poz. 1352 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" ustalono na dzień 31 grudnia 2026 r. i w ocenie spółki wraz z upływem tego terminu udzielone zezwolenie wygaśnie.
Decyzją z 3 kwietnia 2018 r., nr 4/DRI/18 na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Minister Przedsiębiorczości i Technologii umorzył postępowanie administracyjne przyjmując, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, a to z uwagi na to, że upłynął już termin obowiązywania zezwolenia nr 27. Czyniło to, w ocenie organu, bezprzedmiotowym rozstrzyganie wniosku strony o jego zmianę.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona akcentowała, że w tej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania, bowiem okres działania strefy ustalono w drodze przepisu rozporządzenia do 31 grudnia 2026 r., a decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 stycznia 2004 r. zezwolenie nr 27 zostało zmienione na podstawie art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz.U. Nr 188, poz. 1840 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą z 2003 r.", mocą której zmodyfikowano zakres przysługującej skarżącej pomocy publicznej.
Minister Przedsiębiorczości i Technologii utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy przyjął, że upływ z dniem 8 sierpnia 2016 r. terminu obowiązywania zezwolenia czynił niedopuszczalnym rozpoznanie merytoryczne żądania strony, złożonego już po tej dacie. W ocenie organu nie zachodziły w tym przypadku podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a k.p.a.
Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania, art. 6 i 8 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych poprzez dowolną ich interpretację, art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i w związku z art. 106 § 6 k.p.a. poprzez przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz naruszenie art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm., zwanej dalej jako "u.s.g.d.") w związku z art. 196 § 1 i 3 ustawy z 6 marca 2018 – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej w związku z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo tego, że sprawa została już rozstrzygnięta.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, to jest art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w związku z art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w związku z art. 5 ustawy z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą z 2000 r.". Wskazano, że spółka w ten sposób zdecydowała się na stosowanie nowych regulacji o pomocy publicznej, a więc powinny do niej być stosowane te same zasady, które obowiązywały przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia po dniu wejścia w życie ustaw zmieniających z 2000 r. i 2003 r. W skardze sformułowano także zarzut naruszenia art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w związku z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie oraz uniemożliwienie spółce korzystanie z otrzymanej już puli pomocy publicznej na czas, na jaki ustanowiono strefę. Strona wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającą zmianę zezwolenia nr 27 poprzez wykreślenie terminu jego obowiązywania.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r., WSA w Warszawie uchylił decyzje wydane w obu instancjach, wskazując, że organ dokonał wadliwej wykładni art. 19 ust. 1 i 4 u.s.s.e. w związku z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. i art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. Błędna interpretacja tych przepisów przełożyła się na nieprawidłową ocenę niedopuszczalności wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie, a tym samym – nieuzasadnione umorzenie postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że specjalne strefy ekonomiczne stanowią niewątpliwie formę kierowanej do przedsiębiorców pomocy publicznej, a więc wyjątek od równego traktowania podmiotów gospodarujących na rynku. Niemniej skoro ustawodawca tego rodzaju uprzywilejowanie wprowadził, podmioty dysponujące zezwoleniem na prowadzenie działalności w takiej strefie, jako charakteryzujące się tą samą cechą relewantną powinny być traktowane jednakowo. Świadczy o tym rozwiązanie przyjęte w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2000 r., gwarantujące poszanowanie praw nabytych z zezwoleń uzyskanych sprzed wskazanej zmiany legislacyjnej, a także unormowanie art. 1 pkt 6 lit. a oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., przewidujące "sztywny", bo limitowany tylko okresem, na jaki ustanowiono strefę, termin obowiązywania wszystkich zezwoleń oraz możliwość zmiany zezwolenia na żądanie uprawnionego, poprzez dostosowanie warunków gospodarowania do nowych kategorii zwolnień podatkowych oraz poziomu zatrudnienia i inwestycji.
Początkowo, zgodnie z zamieszczonym w pierwotnym tekście ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych art. 16 ust. 9, zezwolenia udzielane były na czas oznaczony. Mocą ustawy zmieniającej z 2000 r. wprowadzono szereg zmian w obrębie prowadzenia działalności na podstawie dotychczas uzyskanych zezwoleń i warunków uzyskiwania nowych, zachowując jedocześnie prawa nabyte przez przedsiębiorców przed wejściem w życie nowelizacji. Już wówczas w art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej wprowadzono – najpierw z pewnymi zastrzeżeniami – rozwiązanie polegające na określeniu maksymalnego terminu obowiązywania zezwoleń jako równego upływowi okresu, na który ustanowiono strefę.
Nie ulega wątpliwości, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2003 r., a więc w zakresie art. 6 – dnia 6 grudnia 2003 r., a w zakresie art. 1 – z dniem 1 maja 2004 r. zrównany został status wszystkich beneficjentów zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, bez względu na termin uzyskania zezwolenia, czy zakres wprowadzonych doń zmian. Ustawodawca jednoznacznie definiując w art. 19 ust. 1 u.s.s.e. termin końcowy obowiązywania zezwoleń przesądził, że wygasną one łącznie z dniem ustania funkcjonowania stref. Pogląd powyższy zaprezentowany został także w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16, LEX nr 226156, wyrok NSA z 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 2725/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż – wbrew poglądowi prezentowanemu przez Ministra – w tym przypadku mocą bezpośredniego działania prawa dokonana została materialna zmiana w aktach stosowania prawa – wszystkich terminowo ograniczonych zezwoleniach. Ta wprawdzie rzadko spotykana praktyka legislacyjna była w tym przypadku niezbędna, by ponownie zapewnić równe traktowanie podmiotów charakteryzujących się tę samą cechą prawnie znaczącą. Z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2003 r. zakres materialnie rozumianych praw i obowiązków skarżącej spółki uległ więc przekształceniu w ten sposób, że uzyskała prawo do prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy aż do dnia utraty jej bytu. Nie oznacza to bynajmniej, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądaniu zmiany zezwolenia nr 27. Wprost przeciwnie, wskazana zmiana w zakresie materialnie rozumianych praw i obowiązków nie powoduje przecież automatycznego naniesienia stosownej modyfikacji na tekst decyzji. Bez wątpienia skarżącej służy prawo domagania się od organu administracji wprowadzenia adekwatnej do zmiany ustawowej wzmianki w zezwoleniu. Przemawia za tym przede wszystkim potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa prawnego i pewności obrotu. Posługiwanie się zezwoleniem nieodzwierciedlającym rzeczywistego katalogu praw i obowiązków skarżącej narażać może innych uczestników obrotu na niepewność czy wręcz wprowadzać w błąd. Z tych przyczyn należało uznać, że skarżącej przysługiwało prawo żądania zmiany zezwolenia.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skarżącej spółki, odnoszących się do art. 11 ust. 9 u.s.g.d., iżby w tej sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy.
Zdaniem sądu pierwszej instancji wadliwa wykładnia wyżej przytoczonych przepisów prawa materialnego spowodowała nieuzasadnione przeświadczenie o wystąpieniu przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., które w oczywisty sposób wpłynęło na wynik sprawy, zdeterminowało bowiem treść rozstrzygnięcia, które byłoby inne, gdyby organ merytorycznie ustosunkował się do żądania strony. Uczyni to w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przyjmując, że skarżącej służy roszczenie procesowe o dokonanie zmiany decyzji – zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w katowickiej specjalnej strefie ekonomicznej organ przeprowadzi stosowne czynności procesowe i rozstrzygnie wniosek wydając decyzję co do istoty sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Rozwoju (następca prawny Ministra Przedsiębiorczości i Technologii) zaskarżając go w całości. Powyższemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- błędną wykładnię art. 19 ust. 1 i 4 u.s.s.e. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2000 r. i art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. poprzez przyjęcie, że na mocy ww. przepisów doszło do bezpośredniej materialnej zmiany we wszystkich terminowo ograniczonych zezwoleniach w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów jak również ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, że w porządku prawnym brak jest normy prawnej mocą której zezwolenia wydane przed 2001 r. z mocy samego tylko prawa przekształciłyby się w zezwolenia na czas nieokreślony;
- błędną wykładnię art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2000 r. oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. poprzez przyjęcie, że z dniem uchylenia art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. brak jest przepisu regulującego kwestię zezwoleń wydanych przed 2001 r. i powinno się stosować do nich nowe zasady w sytuacji gdy, z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wprost wynika, że przedsiębiorcy posiadający zezwolenie uzyskane przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowali prawo do zwolnień podatkowych określonych w art. 12 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. w zakresie określonym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r.;
- błędną wykładnię art. 19 ust. 1 i 4 u.s.s.e. w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. poprzez przyjęcie, że niezależnie od wystąpienia z wnioskiem o konwersję zezwolenia, ani też jego zakresu tj. bez wnoszenia o zmianę innych warunków zezwolenia, w tym terminu obowiązywania zezwolenia, doszło do zrównania statusu wszystkich beneficjentów zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych do końca okresu, na jaki została ustanowiona strefa w sytuacji gdy wobec braku generalnej normy zmieniającej ważność zezwolenia zmiana taka mogła nastąpić jedynie na podstawie przepisów ustawy art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. albo art. 19 ust. 4 u.s.s.e.
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I i II instancji i uznanie, że nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczącej udzielenia zezwolenia tj. po dniu 8 sierpnia 2016 r. w chwili gdy ww. decyzja administracyjna wygasła z mocy prawa, a więc w sytuacji gdy nie było już przedmiotu postępowania, co stanowi przesłankę do umorzenia postępowania i które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do nieuzasadnione uwzględnienia skargi, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem zaskarżonych decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki a także o zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął i szczegółowo uzasadnił poszczególne zarzuty kasacyjne. Zdaniem organu przepisy zmieniające ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych wskazują, że brak jest podstaw do stosowania wobec przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenia przed 2001 r. art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu od 2001 r. Prawodawstwo regulujące działalność SSE nie zawierało przepisów, które określałyby nowe warunki dla wydanych wcześniej zwolnień w ujęciu czasowym.
Skarżąca spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Spółka wniosła również o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności niezbędne jest odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zarzuty procesowe są tylko konsekwencją ewentualnego naruszenia tych pierwszych.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że koncentrują się one na dokonaniu przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów art. 19 ust. 1 i 4 u.s.s.e. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2000 r. w zw. z art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., polegającej na przyjęciu, że doszło do bezpośredniej, materialnej zmiany we wszystkich terminowo ograniczonych zezwoleniach, wydanych przedsiębiorcom przed 1 stycznia 2001 r. w ten sposób, że stały się one ważne na okres ustanowienia specjalnych stref ekonomicznych oraz przyjęciu, że bez względu na zakres wniosku o konwersję zezwolenia, złożonego w oparciu o art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., doszło do zrównania statusu wszystkich beneficjentów zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych do końca okresu, na jaki została ustanowiona strefa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należało z zarzutami skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów u.s.s.e., w powiązaniu z przepisami przejściowymi z 2000 i 2003 r., nowelizujących ustawę o s.s.e.
Nie budzi wątpliwości, że pierwotne, wydawane przed 1 stycznia 2001 r. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych, były wydawane na czas określony – art. 16 ust. 9 u.s.s.e. w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Z początkiem 2001 r., wprowadzono nowe brzmienie art. 19 ust. 1 u.s.s.e., z którego wynikało (początkowo z pewnymi zastrzeżeniami), że wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE następuje z upływem okresu, na jaki została ustanowiona dana strefa. Ustawa zmieniająca z 2000 r., która weszła w życie od 1 stycznia 2001 r. wprowadziła nowe zasady zwolnień z podatku dochodów uzyskanych z działalności prowadzonej w SSE. Na podstawie art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. utrzymano stary reżim prawny dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., tym samym gwarantując im zachowanie prawa do zwolnień i preferencji podatkowych z dnia uzyskania zezwolenia. W ten sposób ustawodawca przesądził, że do tych przedsiębiorców zastosowanie mają przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2000 r.
Ustawodawca, implementując postanowienia Traktatu Akcesyjnego do polskiego prawodawstwa w zakresie pomocy publicznej, dokonał kolejnych zmian, w wyniku których zmieniły się zasady korzystania z pomocy publicznej z tytułu prowadzenia działalności na terenie SSE i zastąpił zwolnienia podatkowe obowiązujące do 31 grudnia 2000 r. limitami określonymi ustawą zmieniającą z 2003 r. określonymi w art. 5 tej ustawy. Od 1 stycznia 2004 r. w odniesieniu do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia przed 1 stycznia 2001 r., wprowadzono szczególne zasady korzystania z pomocy publicznej, przy czym poszczególne rozwiązania były zróżnicowane zależnie do statusu (wielkości) przedsiębiorcy strefowego. Odrębne były regulacje dla podmiotów, które na dzień 1 stycznia 2004 r. były małymi i średnimi przedsiębiorcami, a inne dla dużych przedsiębiorców, w rozumieniu załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 70/2001/WE z 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy publicznej dla małych i średnich przedsiębiorców (Dz. Urz. WE L 10 z 13 stycznia 2001 r.).
Przyjąć należy, że uchylenie art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. przez art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r., miało wyłącznie ten skutek, że ustawodawca uchylił przedsiębiorcom zachowanie prawa do zwolnień i preferencji podatkowych z dnia uzyskania zezwolenia (zob. uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej z 2003 r.), o których mowa w art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Jednocześnie nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały na nowo w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. Wynikają one bowiem, jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, z brzmienia art. 12 u.s.s.e. w stanie prawnym od 1 stycznia 2001 r., który nie miał i nie ma zastosowania do dużych przedsiębiorców, którzy zezwolenie uzyskali przed jego wejściem w życie. Nie można w związku z tym zasadnie twierdzić, że uchylenie art. 3 ustawy zmieniającej z 2000 r., skutkowało z mocy prawa wejściem w nowy reżim prawny, w tym zwłaszcza inny okres obowiązywania zezwolenia nr 27, tj. do końca ustanowienia SSE.
Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej z 2003 r. wynika, że głównym celem nowelizacji ustawy było wprowadzenie dla wszystkich przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane przed dniem 1 stycznia 2001 r. nowych zasad korzystania ze zwolnień z podatku dochodowego od dochodu uzyskanego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, zgodnych z warunkami wynegocjowanymi z UE. Nowe pakiety rozwiązań, zgodnie z obowiązującym prawem w zakresie udzielania pomocy publicznej, rekompensują w pewnym stopniu utracone korzyści. Pakiet jest skierowany do przedsiębiorców, którzy do końca 2003 r. zaakceptują nowe warunki korzystania ze zwolnień podatkowych, a więc w przyszłości nie będą dochodzić roszczeń na drodze sądowej. Zaakceptowanie tych nowych rozwiązań powinno nastąpić w przewidzianej prawem formie. Nie następują one, co należy podkreślić, z mocy prawa.
W związku z tym dla rozstrzygnięcia zasadniczej dla sprawy kwestii przesądzające znaczenie ma treść art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r., który stanowi o możliwej konwersji zezwolenia. W ust. 1 stanowi on, że przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Według ust. 2 we wniosku o którym mowa w ust. 1 przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych.
Utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko, że uzyskanie przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. nie uniemożliwia składania przez "starych" przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia, w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Przyjmuje się bowiem, że w związku z uchyleniem art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) oraz wobec nieustanowienia przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej z 2003 r., brak jest podstaw do ograniczenia zakresu pomocy publicznej przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref przed 1 stycznia 2001 r., przez wykluczenie możliwości zmiany czasowego ograniczenia prowadzenia tej działalności określonego w zezwoleniu (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16). Prowadzi to w konsekwencji do jednoznacznego wniosku, że okres obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia zawartego w zezwoleniu, podlega zmianie na zasadach ogólnych, a więc w postępowaniu zwyczajnym, w trybie przewidzianym dla wniosku o zmianę zezwolenia, o którym mowa w u.s.s.e. (zob. wyroki NSA z: 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2238/16; 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą ten pogląd podziela, chybiony jest więc wniosek sądu pierwszej instancji, że z dniem 1 maja 2004 r. zrównany został status wszystkich beneficjentów zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, bez względu na termin uzyskania zezwolenia, czy zakres wprowadzonych doń zmian. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, o powyższym nie może świadczyć treść art. 19 ust. 1 u.s.s.e., wskazujący że zezwolenia wygasają z dniem ustania funkcjonowania stref. Żaden z przepisów u.s.s.e nie wprowadził z mocy prawa, wydłużenia tzw. "starych" zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE wydanych przed 1 stycznia 2001 r., a zatem stanowisko WSA jakoby mocą bezpośredniego działania ustawy uległy wydłużeniu takie zezwolenia do czasu funkcjonowania poszczególnych SSE jest nieprawidłowe.
Wskazać należy, że uchylenie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną (zezwolenie), co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie (por. T. Woś: Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 116 i n. oraz powołaną tam literaturę). Owszem, zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez decyzję mocy wiążącej i tym samym do zniesienia wynikającej z niej normy indywidualnej lub zmiany aktu i wynikającej z niego normy indywidualnej, ale tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią (por. T. Woś: Moc wiążąca (...), s. 117). Ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu lub zmianie wcześniejszej ustawy, ale musi odnieść się również do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Zmieniające się prawodawstwo regulujące działalność specjalnych stref ekonomicznych nie zawierało przepisów, które określałyby nowe warunki dla wydanych wcześniej zwolnień w ujęciu czasowym. Nie dokonywało też zmian generalnych w wydanych dotychczas zezwoleniach. Zezwolenia te, o czym już powiedziano, miały formę prawną decyzji administracyjnych. Były zatem aktem administracyjnym, który jednostronnie, działaniem właściwego organu, załatwiał sprawę indywidualną. Kwestię zmiany warunków, w tym dotyczących czasu obowiązywania zwolnień pozostawiono podmiotom zainteresowanym prowadzącym działalność gospodarczą w strefach. Zwolnienie to nie stało się zatem, jak wynika z treści wniosku o zmianę udzielonego zezwolenia, zwolnieniem na czas nieokreślony tylko z tego powodu, że nowe ustawodawstwo przewidziało wydawanie zezwoleń na okres, na jaki została ustanowiona dana SSE.
Wskazać przy tym należy na ugruntowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowaną m.in. w wyrokach z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1361/18, z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1006/18 czy z 1 czerwca 2021 r., II GSK 1322/18, z której wynika, że przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., nie przewidywały (w postępowaniu prowadzonym na ich podstawie) obowiązku rozstrzygania przez organ administracji z mocy samego prawa o zmianie warunku wyznaczającego okres na jaki udzielono przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, który pierwotnie określony został zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie udzielenia zezwolenia, a więc w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2001 r. Zatem, skoro organy nie miały takiego obowiązku z urzędu, to od treści wniosku konkretnego przedsiębiorcy było uzależnione, czy obejmował on swoją treścią ewentualną zmianę okresu obowiązywania pierwotnie udzielonego zezwolenia.
Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, wskazane przez niego orzeczenia NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; z 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16 i z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 2725/17, nie potwierdzają zaprezentowanego przez niego stanowiska, bowiem zostały one wydane w odmiennym stanie faktycznym. We wskazanych sprawach wnioski o zmianę zezwolenia były składane w trakcie obowiązywanie pierwotnych zezwoleń, a zatem poczynione w tychże wyrokach uwagi odnosiły się do materialnych przesłanek wydłużenia zezwolenia do czasu funkcjonowania s.s.e., a nie kwestii formalnej, tak jak w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że w przywoływanym już wyroku z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że żądanie zmiany czasu obowiązywania zezwolenia polegające na uchyleniu postanowienia określającego czas obowiązywania tego zezwolenia, mogło nastąpić nie tylko na podstawie wniosku złożonego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. ale także w ramach trybu przewidzianego przepisami art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Jednakże w powyższym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, czego najwyraźniej nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia następuje z mocy prawa. Wręcz przeciwnie wskazał, że taka możliwość istnieje i jest to pożądane, ale wymaga inicjatywny konkretnych przedsiębiorców i złożenia wniosku o zmianę udzielonego zezwolenia.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że udzielone skarżącej spółce zezwolenie nr 27 z 2 czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie katowickiej SSE wygasało 8 sierpnia 2016 r. Bezspornym jest również fakt, że w analizowanym okresie dokonywane były zmiany legislacyjne zarówno na poziomie przepisów ustawowych, jak i wykonawczych. Poza sporem jest także to, że pierwotne zezwolenie z 2 czerwca 1998 r., wydane na czas określony, uległo zmianie na podstawie decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 stycznia 2004 r., wydanej m.in. na podstawie art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy zmieniającej z 2003 r. Dokonana zmiana nie dotyczyła przedziału czasu, na jaki wydano to zezwolenie. W sprawie nie jest również sporna data wszczęcia postępowania i złożenia przez skarżącą spółkę wniosku o zmianę udzielonego zezwolenia w zakresie czasu jego obowiązywania – 9 października 2017 r.
Jak wskazuje art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Chodzi zatem o takie okoliczności, które czynią prawnie niemożliwym wydanie decyzji z uwagi na brak przedmiotu sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na mocy przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie wtedy jest/staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 258/22).
Przedmiotem wniosku skarżącej spółki z 9 października 2017 r. było żądanie zmiany zezwolenia z 2 czerwca 1998 r., które wygasło z dniem 8 sierpnia 2016 r. Mając powyższe na uwadze, za trafną należało przyjąć interpretację przepisów dokonaną przez organ, że z chwilą upływu terminu ważności zezwolenia - 8 sierpnia 2016 r. – brak było podstaw do rozpatrywania merytorycznie wniosku o zmianę tegoż zezwolenia, który wpłynął do organu 9 października 2017 r. Skoro zezwolenie z 2 czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności w katowickiej specjalnej strefie ekonomicznej udzielone zostało do 8 sierpnia 2016 r. i w tym względzie warunki zezwolenia nie uległy zmianie, to wniosek o zmianę zezwolenia, złożony po jego wygaśnięciu, należało uznać za bezprzedmiotowy. Nie można bowiem skutecznie ubiegać się o zmianę decyzji administracyjnej po jej wygaśnięciu. Tak więc podnoszona przez skarżącą spółkę konwersja zezwolenia, będąca wprost wynikiem zmian legislacyjnych, nie miała wpływu na zastąpienie czasowego (przejściowego) charakteru zwolnienia (decyzji administracyjnej), zwolnieniem na czas nieokreślony – do czasu ustanowienia SSE.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że skarżąca spółka, w sposób nieuprawniony konstruuje swoją argumentację, utożsamiając okno czasowe oraz kwotowy limit pomocy publicznej, wyznaczone przez zezwolenie z 2 czerwca 1998 r. i późniejszą jego zmianę, z rzeczywiście wykorzystaną częścią pomocy publicznej. Skarżąca spółka wprost zakłada, że zachowanie ww. terminu obowiązywania zezwolenia odbiera jej niewykorzystaną część pomocy (redukuje wielkość tej pomocy). Skarżąca spółka nie chce dostrzec, że ustawodawca określa tylko pewne ramy czasowe i kwotowe pomocy publicznej. Przyznanie zezwolenia nie oznacza bezwzględnego obowiązku wykorzystania pełnej puli pomocy publicznej przez przedsiębiorcę. To jedynie od przedsiębiorcy zależy, czy skorzysta z możliwości, jakie daje mu udzielone zezwolenie i w jakim zakresie. Czasowe ograniczenie pomocy publicznej, niezależnie czy dotyczy konkretnego zezwolenia (jak w niniejszej sprawie), czy też ma swoje źródło w ustawie i jest wiązane z wygaśnięciem całej strefy (jak w przypadku nowych przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia po 1 stycznia 2001 r.), prowadzi ostatecznie do tych samych konsekwencji. Przedsiębiorca, który nie wykorzysta pełnego limitu przysługujących mu preferencji, po upływie wyznaczonego czasu definitywnie traci taką możliwość (zob. wyrok NSA z 31 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2482/17). Należy ponadto zauważyć, że skarżąca spółka w chwili uzyskania zezwolenia nr 27, a przynajmniej od 2010 r., kiedy to zmieniono ujęte w zezwoleniu oznaczenie przedsiębiorcy na B. S.A., miała pełną wiedzę co do tego, w jakim czasie może skorzystać z ulg podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej na terenie strefy. Spółka z góry zatem wiedziała, kiedy zostanie zamknięty wspomniany okres możliwości skorzystania z pomocy publicznej i tylko od niej zależało, czy z ulg tych skorzysta.
Odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II FSK 1986/20, na który powołuje się skarżąca spółka w piśmie o przyśpieszenie wyznaczenia rozprawy, wyjaśnić należy, że dotyczył on oceny legalności indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w zakresie podatku dochodowego od osób prawnych i jako taki nie dotyczył istotnego, z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, zagadnienia jakim jest możliwości zamiany decyzji ostatecznej (zezwolenia) po jej wygaśnięciu. Pod pojęciem prawa podatkowego rozumie się wszelkie normy prawne, które regulują (podmiotowe i przedmiotowe) elementy konstrukcyjne podatku (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 345/18), a takich norm nie sposób jest wywieść z przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Dlatego też, wyrażone w powyższym orzeczeniu stanowisko, odnoszące się do wykładni przepisów u.s.s.e. wskazujące na możliwość bezpośredniego stosowania art. 19 ust. 1 u.s.s.e. również do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia na "starych zasadach", nie może podważać poglądu zaprezentowanego w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego: 19 ust. 1 i 4 u.s.s.e. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2000 r. i art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wydane wobec skarżącej spółki zezwolenie z dnia 2 czerwca 1998 r., z mocy samego prawa przekształciło się w zezwolenia na czas nieokreślony – do czasu ustanowienia SSE i w tym zakresie niewymagane było uzyskanie zmiany tegoż zezwolenia odnośnie czasookresu jego obowiązania. Powyższe skutkowało uznaniem za zasadne także zarzutów naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., bowiem sąd pierwszej instancji bezpodstawne przyjął, że należy uchylić wydane w sprawie decyzje przez organ z uwagi na brak przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w przedmiocie zmiany zezwolenia.
W nawiązaniu do wniosku pełnomocnika organu o merytoryczne rozpoznanie skargi skarżącej spółki, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę.
Mając na uwadze powyższe rozważania, za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. oraz art. 19 ust. 1 u.s.s.e.
Podobnie należało ocenić zarzuty skargi naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 106 § 6 k.p.a. poprzez przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz naruszenie art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 196 § 1 i 3 ustawy z 6 marca 2018 – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej w związku z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo tego, że sprawa została już rozstrzygnięta.
Wbrew stanowisku skarżącej spółki, w sprawie nie może być mowy o tzw. milczącym załatwieniu sprawy.
Wskazać należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek o zmianę ostatecznej decyzji uprawniającej do prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej. Z zasady trwałości decyzji ostatecznych wynika, że decyzje ostateczne mogą być uchylane lub zmieniane w trybie i w przypadkach określonych w k.p.a. albo w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepis art. 163 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej proceduralnej podstawy zmiany lub uchylenia decyzji, gdyż zawiera normę blankietową odsyłającą do innych przepisów (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 maja 1991 r., sygn. akt SA/Wr 371/91, Orzecznictwo Sądów Polskich 1992/2, poz. 29). W odniesieniu do zezwolenia strefowego, takim przepisem szczególnym jest art. 19 ust. 4 u.s.s.e. (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11). Ten przepis szczególny, dopuszczający zmianę zezwolenia strefowego czyli zmianę ostatecznej decyzji uprawniającej do prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej w innych przypadkach oraz w innym trybie niż przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, tworzy nadzwyczajny tryb weryfikacji (wzruszania) decyzji ostatecznych określony w przepisach szczególnych, mający charakter odrębny i autonomiczny wobec przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a., co wynika z treści art. 163 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1466/18).
Istota zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz funkcje, cele i przesłanki ich wzruszania w nadzwyczajnych trybach szczególnych powodują, że nie może mieć do nich zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Skoro art. 19 ust. 4 u.s.s.e. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a., przewidującym możliwość zmiany zezwolenia strefowego udzielonego ostateczną decyzją administracyjną, to również w regulowanym tym przepisem nadzwyczajnym postępowaniu z wniosku w sprawie zmiany spornej w tej sprawie decyzji ostatecznej nie może mieć zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1236/190). Powyższy pogląd znajduje swoje umocowanie także w treści art. 163a k.p.a., który wyłącza wprost możliwość stosowania tej instytucji do trybów nadzwyczajnych przewidzianych w art. 161-163 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).