II GSK 564/24

II GSK 564/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Lotnicze prawo
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2755/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-08-02
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1580
art. 209w ust. 5
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 201
art. 122, art. 165b par. 1, art. 187 par. 1, art. 191, art. 272
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189c, art. 189g par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzr ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 267
Traktatu o Unii Europejskiej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2755/23 w sprawie ze skargi R. w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. w D. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2755/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. w D. ([...]) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 20 grudnia 2022 r. nr LOB.501.398.2022.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej.
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
W dniu 19 października 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w K., działając na podstawie art. 202a ust. 4 oraz w związku z art. 202a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2012 r. poz. 933 i 951), wystąpił do przewoźnika lotniczego R. z wnioskiem o przekazanie informacji API, tj. dotyczącej pasażerów lotów z portów lotniczych spoza UE/EOG/CH, realizowanych w terminie od dnia 28 października 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r.
W dniu [...] listopada 2017 r. pracownik placówki straży granicznej w K. stwierdził, że nie została przekazana lista pasażerów na lot, który odbywał się w tym dniu tj. [...] listopada 2017 r. rejs [...] z T. do K. liniami R. Ww. okoliczności potwierdzono w notatce urzędowej.
W związku z tym, Komendant, wnioskiem z dnia 27 listopada 2017 r., wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi R. (aktualnie R. z siedzibą w D., dalej również jako: przewoźnik), w związku z brakiem przekazania informacji API za lot nr [...] z T. dnia [...] listopada 2017 r. dotyczącej listy pasażerów. Do wniosku o wymierzenie kary załączono kserokopię wniosku o przekazanie informacji API, kserokopię potwierdzenia odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez przewoźnika, notatkę urzędową dotyczącą nieprzekazania informacji o pasażerach rejsu [...] z dnia [...] listopada 2017 r., wydruk informacji elektronicznej potwierdzającej przylot samolotu rejsowego linii R. – [...] z T. do K. w dniu [...] listopada 2017 r.
Rozpatrując sprawę Prezes Urzędu uwzględnił wyjaśnienia złożone we wniosku Straży Granicznej i decyzją z dnia 8 grudnia 2020 r., na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 209w Prawa lotniczego, nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 22 500 złotych.
Po rozpatrzeniu wniosku spółki, Prezes ULC decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 grudnia 2020 r.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka i wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że zarówno wystąpienie do przewoźnika z wnioskiem o przekazanie informacji API przez Komendanta, jak też nałożenie przez Prezesa ULC kary na przewoźnika, nie naruszało prawa.
Z treści art. 202a ust. 1 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE wynikał bowiem po stronie przewoźnika obowiązek przekazania informacji o pasażerach lotów spoza państw UE/EOG/CH. Treść art. 202a ust. 3 pkt 3 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 2 Dyrektywy 2004/82/WE wskazuje, że informacja ta obejmuje również numer i rodzaj dokumentu podróży. W aktach sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził kopię wniosku o przekazanie informacji API, kserokopię potwierdzenia odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez przewoźnika, notatkę urzędową dotyczącą nieprzekazania informacji o pasażerach rejsu [...] z dnia [...] listopada 2017 r., wydruk informacji elektronicznej potwierdzającej przylot samolotu rejsowego linii R. – [...] z T. do K. w dniu [...] listopada 2017 r., z czego WSA wywiódł, że w związku z tym lotem, nie przekazano informacji API mimo, że zgodnie ze złożonym wnioskiem skarżąca była do tego zobowiązana.
Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Zdaniem WSA, wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczoną na ten temat argumentację Sąd uznał za wyczerpującą. Organ nie naruszył reguł postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W tym stanie rzeczy wymierzenie stronie kary w wysokości 22.500 zł nastąpiło na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego, który to przepis przewiduje taką sankcję za brak przekazania informacji. W ocenie Sądu I instancji, podnoszona w skardze kwestia niemożności aktualnie zweryfikowania przez skarżącą prawdziwości powyższych ustaleń organu, z uwagi na usunięcie przez nią dokumentacji dotyczących operacji lotniczych wykonywanych w tamtym okresie czasu, nie rzutuje na ich prawidłowość. Okoliczności stanowiące podstawę faktyczną nałożenia kary, wynikają bowiem wprost z danych zawartych w dokumentach przekazanych organowi przez placówkę Straży Granicznej.
Dalej, WSA uznał za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Uzasadniając wskazał, że stosownie do postanowienia art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, a zatem sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 235; dalej: ustawa zmieniająca), "do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". WSA przytoczył treść art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, po czym wywiódł, że wymóg wszczęcia postępowania przed upływem terminu 6 miesięcy od zakończenia kontroli, ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wszczynane jest po uprzednio zakończonej kontroli i w wyniku ujawnionych w jej toku nieprawidłowości. To bowiem od daty zakończenia tej kontroli biegnie termin na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania. Wszczęcie zaś postępowania następuje w dniu doręczenia stronie postanowienia w tym przedmiocie (zob. art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej).
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było jednak postępowaniem wszczętym z urzędu, a nie z wniosku Komendanta. Jest to bowiem postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na stronę, zaś inny organ – Komendant nie ma w nim statusu strony postępowania, gdyż wynik tego postępowania w żaden sposób nie dotyczy jego interesu prawnego. Przepisy Prawa lotniczego w tym zakresie formułują jedynie zakres obowiązków dla Komendanta, nie ustanawiając go jednakże stroną postępowania. Zdaniem Sądu, Komendant pełni w niniejszym postępowaniu rolę "organu-informatora" dla Prezesa ULC.
Dalej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie było poprzedzone kontrolą. W sprawie tego rodzaju wszczęcie postępowania następuje na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej, po stwierdzeniu przez niego, że nie doszło do przekazania informacji bądź też przekazana informacja jest nieprawidłowa lub niepełna (art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego). To stwierdzenie nie nastąpiło w wyniku przeprowadzenia kontroli, ale czynności sprawdzających wykonywanych przez Komendanta. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie było postępowania kontrolnego poprzedzającego wydanie decyzji, nie spisany został także protokół kontroli, nie ma daty, od której można liczyć termin przewidziany w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji przyjął wnioskowanie, że przed 1 kwietnia 2019 r., na mocy art. 209w ust. 5 Prawo lotniczego, przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej mógł mieć zastosowanie tylko do tych spraw, które były poprzedzone przeprowadzeniem kontroli przez Prezesa ULC. W sytuacji jednak gdy – tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie nie jest taką kontrolą poprzedzane – przepis art. 165b § 1 Ordynacji nie miał zastosowania. Stąd też WSA podzielił stanowisko organu co do tego, że w sprawie nie doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania.
Ponadto WSA nie stwierdził przy tym takich naruszeń prawa procesowego i materialnego, które mogłyby mieć istotny wpływ lub też miały wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej jako o.p.) w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Sąd nieprawidłowo uznał, że czynności dokonywane w niniejszej sprawie przez Straż Graniczną stanowiły czynności sprawdzające w rozumieniu o.p., podczas gdy przepis art. 272 o.p. nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania ze względu na brak możliwości jego odpowiedniego zastosowania wynikającego z odmiennego celu czynności sprawdzających wskazanego w o.p. oraz faktycznego celu czynności dokonanych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, skutkiem czego Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przeprowadzenia kontroli, a w konsekwencji odmówił zastosowania art. 165b § 1 o.p., mimo że przepis ten winien znaleźć zastosowanie ze względu na przeprowadzenie czynności, które wykazywały cechy kontroli,
czego konsekwencją było naruszenie:
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy organ błędnie nie zastosował art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, podczas gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przed organem toczyło się w wyniku uchybień wykrytych po stronie skarżącego przez Komendanta Placówki Straży Granicznej, skutkiem czego organ wydał, a następnie utrzymał w mocy decyzję, mimo wszczęcia i prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia ujawnienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprawidłowości dotyczących wykonania przez skarżącą lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności w całości decyzji z dnia 20 grudnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 grudnia 2020 r., w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na prowadzeniu postępowania administracyjnego pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia;
- ewentualnie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji z dnia 20 grudnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 grudnia 2020 r., w sytuacji gdy decyzja została wydana przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 2 lit. a o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegającym na utrzymaniu w mocy poprzedzającej ją decyzji, wydanej w warunkach przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej, a zatem w warunkach bezprzedmiotowości postępowania;
- art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), poprzez nieuwzględnienie skargi i nieumorzenie postępowania administracyjnego w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia;
- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności nad wyraz lakoniczne uzasadnienie stanowiska o braku podstaw zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5Prawa lotniczego oraz stanowiska odmawiającego czynnościom dokonywanym przez Straż Graniczną charakteru i cech kontroli oraz powodów, dla których Sąd uznał je za czynności sprawdzające,
oraz braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a., poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej po upływie terminu 5 lat od dnia wykonania przez Skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do nałożenia kary administracyjnej i braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
co doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 151 p.p.s.a. w zw., tj. art. 122 o.p. w zw. z art. 187 § 1 o.p. w zw. z art. 191 o.p. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi podczas, gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszała zasadę prawdy obiektywnej i dokładnego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez zaniechanie zgromadzenia dowodów potwierdzających fakt nieprzekazania informacji APl przez skarżącą i ograniczenia się w tym zakresie do sporządzenia notatki urzędowej z dnia [...] listopada 2017 r., niepopartej żadnymi innymi dowodami w sprawie, z których wynikałoby, że w dniu [...] listopada 2017 r. Skarżący nie przesłał Straży Granicznej informacji o pasażerach przedmiotowego lotu, co wywołało istotne wątpliwości faktyczne dotyczące rzekomego nieprzekazania APl, mając w szczególności na uwadze fakt, że przewoźnik jest obowiązany na podstawie art. 202d ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, w terminie 24 godzin od wylądowania statku powietrznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do usunięcia informacji przekazanej komendantowi placówki Straży Granicznej
co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji z dnia 20 grudnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, w sytuacji gdy obie decyzje zostały wydane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z naruszeniem przepisów postępowania
na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię,
art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi,
w sytuacji w której postępowanie przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego było bezprzedmiotowe, z uwagi na upływ pięcioletniego terminu uprawniającego do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, od dnia wykonania przez skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, do dnia doręczenia ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji z dnia 20 grudnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z naruszeniem art. art. 189g § 1 w zw. z art. 189c k.p.a., a zatem w warunkach bezprzedmiotowości postępowania
art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieumorzenie postępowania administracyjnego w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu uprawniającego do nałożenia kary pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2025 r., w związku z treścią art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) Spółka wniosła o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: TSUE):
a. Czy art. 4 oraz art 5 Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 261, str. 24), interpretowane w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str, 1 z późn. zm.) należy interpretować w ten sposób, że z uwagi na zasadę proporcjonalności, a także prewencyjny cel regulacji, oraz konieczność zapewnienia przewoźnikom skutecznego prawa do obrony oraz odwołania, stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidzianemu w art. 202a w zw. z art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 z późn. zm.), które to dokonuje transpozycji ww. dyrektywy, w zw. z art. 189g § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), w zakresie, w jakim regulacja ta przewiduje 5 letni termin na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 202a ustawy Prawo Lotnicze, jednocześnie nie limitując terminu na wszczęcie postępowania oraz zawiadomienie przewoźnika o toczącym się postępowaniu?
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach z powołanego art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w drugiej kolejności może dokonywać oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności w rozpoznawaniu zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny.
W pierwszej kolejności odnieść się zatem należy do najdalej idącego zarzutu w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania - zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnosząc ten zarzut spółka twierdzi, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji narusza dyspozycję powołanego przepisu poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz lakoniczne uzasadnienie stanowiska o braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego.
Tak postawiony zarzut jest nietrafny. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Poprawnie sporządzone uzasadnienie wyroku ma składać się z elementów wskazanych w tym przepisie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może zatem mieć miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie nie ma tych elementów. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do kwestionowania merytorycznej strony uzasadnienia wyroku. Tym bardziej nie może on stanowić uzasadnienia dla subiektywnie ujmowanych braków argumentacyjnych. W rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy wyjaśnił podstawę prawną nieuwzględnienia skargi. Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określając wymogi formalne uzasadnienia wyroku nie formalizuje sposobu ich wypełnienia. Oznacza to, że przepis ten nie nakłada na autora uzasadnienia warunków formalnych, w jakich następuje spełnienie tych wymogów. Sposób realizacji tych warunków jest pozostawiony autorowi. Z treści kontrolowanego uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, jakie były motywy leżące u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd I instancji spełnił prawem nakazane warunki. Wobec powyższego rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zawartych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, sprowadzającego się do wytknięcia Sądowi I instancji, iż ten dokonał wadliwej kontroli wydanych w sprawie decyzji i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w którym nie uwzględniono przepisu art. 165b § 1 o.p. w powiązaniu z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on zasadny z powodu jego wadliwości formalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu jej sporządzenie ustawa powierza profesjonalnemu podmiotowi. Postępowanie kasacyjne może toczyć się tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Zakres tego postępowania określają zarzuty kasacyjne stawiane we właściwej podstawie kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może modyfikować ustaleń wskazanych przez stronę ani domniemywać podstaw i zakresu zaskarżenia wyroku. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarzuty kasacyjne muszą być stawiane we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został spełniony. Z treści zarzutów wprost wynika, że spółka stawia rozpoznawany zarzut w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednoznacznie określa, że chodzi jej o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tak określonej podstawy kasacyjnej strona podnosi naruszenie art. 165b § 1 o.p. z odesłaniem do art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. Wskazane przepisy regulują materię związaną z nałożeniem kary, zatem jest to zagadnienie materialne, a nie procesowe. Wprawdzie art. 165b § 1 o.p. odnosi się do wszczęcia postępowania, a więc wiąże się on z procedurą, jednak z treści tego przepisu wynika dopuszczalność wszczęcia postępowania ze względu na przedmiot sprawy, a więc dotyczy on materialnej strony takiego postępowania, bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania zarówno na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego jak i Ordynacji podatkowej możliwe jest tylko wówczas, gdy istnieje sprawa w materialnym rozumieniu, gdyż decyzja zawsze rozstrzyga sprawę w tym znaczeniu. Z tych powodów rozpatrywany zarzut uznać należało za chybiony.
Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny jako prawidłową ocenia konstatację zawartą w motywach wyroku Sąd I instancji, który stwierdził brak podstaw w sprawie do zastosowania art. 165b ust. 1 Ordynacji podatkowej. Sąd kasacyjny miał bowiem na uwadze, że – jak stanowi art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2018 r. nowelizującej Prawo lotnicze (z dniem 1 kwietnia 2019 r.) - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w sprawach związanych z przewozem lotniczym, o którym mowa w dziale X ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Niewątpliwie podstawą wydanych w sprawie decyzji był między innymi art. 202a określający obowiązki przewoźników lotniczych w zakresie przekazywania danych pasażerów, a który to przepis jest częścią regulacji z Działu X ustawy Prawo lotnicze dotyczącego przewozów lotniczych.
Skoro zatem w dacie wydania w sprawie decyzji – związanych jak wyżej wskazano z przewozem lotniczym – zastosowanie znalazł przepis art. 209w Prawa lotniczego w wersji znowelizowanej, a w konsekwencji brak było odesłania przy nakładaniu kar pieniężnych do Ordynacji podatkowej, to za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, w których skarżąca twierdzi, że Sąd pierwszej instancji wadliwie nie uznał, że, odpowiednio: w sprawie doszło do przeprowadzenia kontroli, o której stanowi art. 165b § 1 o.p., nie zaś czynności kontrolnych, o których mowa w art. 272 o.p. (zarzut nr 1), wraz z konsekwencjami wynikającymi z treści art. 165b § 1 o.p., a zatem Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zaakceptował wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej w postępowaniu wszczętym po upływie 6 miesięcznego terminu przewidzianym do dokonania tej czynności (zarzut nr 2).
Jednocześnie, w związku z brakiem podstaw prawnych do zastosowania w sprawie Ordynacji podatkowej, z uwagi na wspomniane uchylenie odesłania do jej stosowania z dniem 1 kwietnia 2019 r., za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 o.p. Sąd nie mógł wytknąć organom naruszenia tych przepisów, bowiem nie znajdowały one w sprawie zastosowania.
Na nieuwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji nałożenia administracyjnej kary pieniężnej po upływie terminu 5 lat od dnia wykonania przez skarżącą lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do nałożenia kary administracyjnej.
Przepis art. 189g § 1 k.p.a. przewiduje, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 wynikało, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Niewątpliwie termin o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. jest terminem materialnym, tj. takim, po upływie którego następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo brak możliwości uzyskania takich praw lub brak możliwości nałożenia obowiązków (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10). Terminem materialnym jest zatem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa, co zmierza do ostatecznego ukształtowania w określonym czasie konkretnej sytuacji prawnej i zapewnienia w ten sposób stabilności stosunków prawnych. Upływ tego terminu ma zatem charakter przedawniający, powoduje przedawnienie prawa do wydania decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek zapłaty kary pieniężnej.
Podkreślenia wymaga, że z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 wynikało, że we wskazanym w nim okresie tj.: "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", nie rozpoczyna się lub ulega zawieszeniu bieg terminów przedawnienia przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Ustawodawca odwołał się w tym przepisie do "przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia", których bieg, we wskazanym okresie, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W związku z tym, że ustanowienie terminu materialnoprawnego prawo administracyjne wiąże również z terminem dla realizacji kompetencji przez organ administracji, uznać należy, że przepis art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 stanowiąc, że "bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu" odnosi się również do terminu, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Podkreślić również należy, że z literalnego brzmienia art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 wyraźnie i jednoznacznie wynika, że nierozpoczęcie lub zawieszenie biegu terminów przedawnienia przewidzianych przepisami prawa administracyjnego dotyczy: "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Niesporne jest, że ta regulacja została dodana do ustawy o COVID-19 na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej z dnia 31 marca 2020 r., która w tym zakresie weszła w życie z dniem 31 marca 2021 r., a wyeliminowana została z porządku prawnego z dniem 24 maja 2021 r. Niesporne także jest, że stan zagrożenia epidemicznego z powodu COVID-19, do którego jednoznacznie odwołuje się ten przepis, został wprowadzony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. poz. 433), a stan epidemii od 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. poz. 491). Na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy nowelizującej z 14 maja 2020 r. uchylony został art. 15zzr. Jednocześnie w art. 68 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r. przewidziano, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1 tej ustawy, biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, co oznaczało, że wobec daty wejścia w życie wskazanej ustawy nowelizującej, tj. od 16 maja 2020r., kontynuacja biegu zawieszonych terminów nastąpiła z dniem 24 maja 2020 r. (23 maja 2020 r. był ostatnim dniem zawieszenia terminów, o których mowa w ww. art. 15zzr ustawy o COVID-19). Wykładnia literalna przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 prowadzi zatem do wniosku, że czas wstrzymania biegu administracyjnych terminów przedawnienia należało liczyć nie od 31 marca 2020 r., kiedy to wszedł w życie między innymi art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, lecz od 14 marca 2020 r., kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego. Retrospektywne działalnie przepisu art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 ma wyraźną podstawę prawną. Wniosek ten potwierdzają także argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było w stanie prawnym wynikającym ze zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 14 maja 2020 r. Celem regulacji zawartej w art. 15zzr i art. 15zss ustawy o COVID-19 było stworzenie warunków bezpiecznego pod względem zdrowotnym udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz obrony jej praw i interesów (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 9), ale jednak w powiązaniu z zawieszeniem biegu materialnych terminów przedawnienia prawa administracyjnego, co wynikało z oczywistej potrzeby równoległego zabezpieczenia interesów, których ochrona została powierzona właściwemu w danych sprawach organowi administracji publicznej (art. 15zzr ust. 1 pkt 3). Celem "zamrożenia" działalności organu nie było więc ani "uprzywilejowane" traktowanie danej grupy osób poprzez de facto uprzywilejowanie jej sytuacji prawnej np. w postaci zwolnienia z sankcji za naruszenie prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 180/22).
Intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści art. 15zzr - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie art. 15zzr - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzr ustawy o COVID-19 do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby zaprzeczenie zasady racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadziłby bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Z tego powodu zasadnie podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że sprzeczne z zasadą racjonalności ustawodawcy byłoby uznanie, że proceduje on projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt z odwołaniem do tego stanu, mimo że stan ten został już zniesiony, bez zamiaru objęcia tego stanu retrospektywnym skutkiem. Należy zatem uznać, że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną mimo zniesienia tego stanu (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20; także: A. Dauter-Kozłowska, Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że rację ma skarżąca, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do jej zarzutu odnośnie do naruszenia art. 189g k.p.a. w omawianym kontekście, jednak ten brak nie miał wpływu na wynik sprawy, a jedynie w takim przypadku można by uznać zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
I tak, termin do wydania decyzji w niniejszej sprawie podlegał zawieszeniu, a bieg terminu przedawnienia w sprawie został wstrzymany od dnia 14 marca 2020 r., kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego do dnia 23 maja 2020 r. tj. po upływie 7 dni od daty wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r. (por. m.in. postanowienie NSA z 11.12.2020 r., sygn. akt II GZ 360/20; wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 180/22; wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 662/22; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 770/23; M. Wierzbowski (red), Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne. Meritum, 2 wydanie, Warszawa 2022, s. 1049). Zasadnie jest zatem przyjęcie, że wobec stwierdzenia naruszenia przepisów związanych z przewozem lotniczym w dniu [...] listopada 2017 r., wydanie zaskarżonej decyzji z 20 grudnia 2022 r., doręczonej w dniu 5 stycznia 2023 r., nastąpiło przed upływem okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a.
Na zakończenie trzeba odnotować, że NSA rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że zważywszy na brak wątpliwości w sprawie, brak jest podstaw do skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego zgłoszonego przez skarżącą w piśmie z 2 stycznia 2025 r.
Z omówionych powodów NSA nie dostrzegł również potrzeby przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego sądu w trybie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości – jak wnioskowała skarżąca w piśmie procesowym z 16 maja 2022 r.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), miarkując ich wysokość na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. ze względu na to, że na tej samej sesji zostało rozpoznanych kilkanaście spraw o tożsamym charakterze, z czym związany jest mniejszy nakład pracy pełnomocnika organu.